地方政府环境保护行政问责困境及对策分析

李想

摘要：随着生态文明建设的持续推进，生态环境逐渐好转。但是社会经济的快速发展所带来的严峻的环境问题又频繁发生，所以如何对环境保护进行合理有效的行政问责，更加切实有效的保护生态环境显得尤为重要。文章总结出目前地方政府在环境保护行政问责方面存在着缺乏社会公众的参与、缺乏完备的法律法规、缺乏完善的制度保障的困境，并分析其原因为问责文化的缺失、问责法律制度的欠缺、问责机制的失效，提出培育环境保护行政问责文化、健全环境保护行政问责法律制度、提高环境保护行政问责机制的效能的对策，以推进地方政府环境保护行政问责的发展。

关键词：生态文明；地方政府；环境保护行政问责

党的十九大报告指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，这对当前的环保任务提出了新要求。在保护生态环境中，地方政府作为地区人民的代理人，是地区生态环境最主要的责任人。随着我国生态环境的恶化，地方政府环境保护行政问责的相关问题日益凸显，充分认识地方政府环境保护行政问责的价值与功能，并进一步完善相关制度，显得尤为必要。但是由于历史和现实的原因，目前地方政府环境保护行政问责制度的建设正面临着一定的困境，亟待解决。

一、地方政府环境保护行政问责存在的困境

（一）缺乏社会公众的参与

问责主体一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体包括上级政府、检查部门和审计部门。异体问责的主体包括各级人大、各级政协、司法机关、检察机关、民主党派、新闻媒体和人民大众等。而社会公众作为政府环境保护最广泛的问责主体，在监督政府环保施政行为方面发挥着巨大的作用。但是目前在对政府环境保护行政问责的实践中，往往依靠的是同体问责主体，异体问责主体尤其是社会公众的参与较少。当环境污染事件发生之时，社会公众往往选择无奈地躲避与默默地忍受，而不是追究相关负责人的责任，对政府部门负责人进行追责，这与他们缺乏环境保护行政问责意识有密切的关系。环境保护行政问责缺乏社会公众的参与，将无法最大限度发挥效力。

（二）缺乏完备的法律法规

政府作为公权力的执行机关，对其问责需要完备的法律法规加以保障。目前各地方政府在环境保护行政问责方面还缺乏完备的法律法规，这与全国目前在环境保护行政问责领域法律法规的匮乏有一定的关系。但有些地方政府在全国法律法规的框架下，根据自身生态环境和经济结构的特点，出台了地方环境保护行政问责法律法规。如《云南省环境保护行政问责办法（试行）》、《连云港市环境管理责任追究若干规定（试行）》和《宿迁市环境保护行政问责办法》等。不过这些法规大都目处于试行阶段，而且内容比较空泛，还有待完善。没有完备的法律法规对环境保护行政问责加以规定，在问责主体、问责客体、问责范围、问责形式等方面都会存在“不明确”的情况，增加了问责的难度。

（三）缺乏完善的制度保障

缺乏完善的制度保障也是地方政府环境保护行政问责目前存在的困境。首先，作为问责主体的检查部门、审计部门、上级政府、上级环保部门、各级人大、各级政协、司法机关、检察机关、民主党派、新闻媒体、人民大众等，无法充分认识政府在环境保护行政问责当中所属的的主体地位，难以发挥身为问责主体的示范作用。其次，作为问责客体的政府决策制定者、环保部门领导、一般公务人员等缺乏自觉接受问责的意识，往往以“公权者”的身份自居。然后，在问责的范围上，地方环境行政问责往往只是在发生重大环境污染事件才进行，对于没有被曝光的污染程度小的事件往往“视而不见”。最后，在问责的形式上，地方环境保护行政问责往往只注重追究相關责任人的行政责任，偏重于行政处罚，而忽视对责任人政治责任、民事责任以及刑事责任的追究。

二、地方政府环境保护行政问责困境的原因分析

（一）环境保护行政问责文化的缺失

1. 环境保护行政问责意识淡薄

儒家思想在我国思想教育领域统治了近两千年，其“君臣父子”的等级观念在中国人的思想里留下了深深的烙印。虽然从新中国成立到现在，我国的民主法治建设取得了很大的成就，但我国民众几千年来养成的普遍顺从心理以及责任淡漠的意识并没有得到彻底地改变，很大一部分民众存在着“惧官”的心态。因此，当政府所作决策直接或间接造成环境污染时，民众普遍采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，并没有要追究政府责任的想法。这种现象在其他问责主体中也同样存在。比如上级政府与下级政府在经济发展上往往拥有共同的目标，对下级政府牺牲环境换取经济增长的做法往往采取默许的态度，很少真正追究下级政府的生态责任。而司法机关和检查机关往往是在环境事故发生之后才能追究相关当事人的责任，在环境问责上存在滞后性。环保部门在人事任免和资金来源往往需要依靠同级政府，而且在行使职权时往往会受同级政府的限制，如此现实也造成其环境保护行政问责意识的淡薄等等。

2. 民众环境权意识薄弱

所谓环境权，就是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境的基本权利”。这个概念对于大部分民众来说可能还是比较陌生的，但是环境权是一个人重要的基本权利。从新中国成立尤其是改革开放开始，“唯GDP”的发展方式一直普遍存在。在此过程中，各地方政府上马了众多高污染项目。虽然这在一定程度上推动了地方经济的快速发展，但却对生态环境造成了严重的破坏，进而影响到了民众的生命健康。普通民众由于当时的受教育水平和对物质条件的追求，对生态环境质量也没有过高的要求。在此环境下，民众对环境权的认识水平十分有限，缺乏对环境权的认识，更加缺乏环境权的维权意识。

（二）环境保护行政问责法律制度的欠缺

1. 环境保护行政问责法律不完善

完善的法律体系是经济与环境协调可持续发展的根本保障。我国至今还没有一部关于环境保护行政问责的全国性法律，仅有的也都是地方性的政府规章制度，内容零碎、不完整，不具备普遍的约束力。另外，各地方政府出台的环境保护行政问责法规还存在着“自己监督自己，自己问责自己”的问题。同时，关于环境保护行政问责具体内容的规定充斥着大量模糊不清，自由裁量范围极大的语句，比如说“重大疏漏或错误”、“重大影响或后果”、“视情节轻重”等，并没有对危害行为状况和危害结果状况作出具体的说明规定，在实际的执行过程中存在着较大的困难。并且这些模糊不清的语句为环境保护行政问责主体提供了极大的自由裁量范围，在环境保护行政问责的过程中容易产生徇私舞弊的行为。

2. 环境保护行政问责制度不健全

目前各地方政府环境保护行政问责制度仍然不健全。一方面，环境信息公开制度落实不到位。我国早在2007年就颁布了《环境信息公开办法（试行）》，并于2008年5月1日正式施行，但是在实际的执行过程中并不如人意。地方政府部门对于环境信息的公开往往是有选择性的公开，通常只公布一些积极的信息，这在一定程度上损害了民众环境信息的知情权。另一方面，环境损害赔偿制度不完善。环境遭受破坏必然导致经济损失，建立完善的环境损害赔偿制度对于保障环境污染受害人的利益以及行政问责制度的良性运转具有重要的意义。各地方政府目前对于环境损害赔偿的规定散见于各种文件当中，彼此之间存在着相互矛盾的地方，缺乏相互协调，实际的操作性并不强。

（三）环境保护行政问责机制的失效

1. 环境保护行政问责对象的模糊

要进行环境保护行政问责，追究问责对象的责任，首先需要明确哪些行政对象对生态环境质量负责。由于历史和国情的原因，地方政府在层级与部门的设置上存在着职能交叉、权限模糊的问题，从而造成环境保护行政问责对象的模糊。具体表现在上级行政机关与下级行政机关之间权责模糊、政府与环保部门之间权责模糊、环保部门和其他部门之间权责模糊，以及政府部门领导和一般行政人员之间权责模糊这几个方面。环境保护行政问责对象模糊的问题增加了问责难度，需要尽快解决。

2. 环境保护行政问责机制不完善

环境保护行政问责不仅仅是一种制度设计，还是一种运行机制，需要各个部分互相之间科学高效的配合。要想使环境保护行政问责科学有效地开展，建立合理的部门运行机制是关键。由于地方政府环境保护行政问责制度并不健全，在环境保护行政问责机制存在着不完善的问题，主要表现为环境保护行政问责激励机制不健全、环境保护行政问责监督机制不完善、环境保护行政问责执行机制不规范这三个方面。

三、地方政府走出环境保护行政问责困境的对策

（一）培育环境保护行政问责文化

1. 提高环境保护行政问责意识水平

由于受到传统儒家等级思想的影响及政治环境的影响，环境保护行政问责主体普遍存在问责意识淡薄的问题。意识对实践具有指导作用，要想切实推进环境保护行政问责制度的建设，提高问责主体的意识水平是前提。因此，必须提高地方政府民众、地方政府人大、地方政府司法部门、地方政府环保机构、地方政府政协以及新闻媒体等的问责意识水平，切实推进环境保护行政问责制度的发展。

2. 增强民众环境权意识

我国的法律法规中并没有关于公民环境权的具体规定，加之各地方政府长期以来的发展压力，被迫上马众多高污染的项目，民众对此逐渐习以为常。因此，地方政府民众的环境权意识十分淡薄。而环境权是公民的一项基本权利，随着生态环境的逐渐恶化，这项基本权利变得越来越重要。培养民众的环境权意识可以通过保障民众对于政府环境信息的知情权、保障民众对于环境保护行政问责的参与权、加强对民众环境权的宣传教育这三个方面加以实现，进而推动问责制度的建设。

（二）健全环境保护行政问责法律制度

1. 完善环境保护行政问责法律

由于我国缺乏统一的环境保护行政问责法律，因此各个地方根据当地经济发展水平与生态环境状况制定了环境保护行政问责的地方性法规，比如《四川省环境污染事故行政责任追究办法》、《山东省环境污染行政责任追究办法》等。目前我国的环境保护行政问责地方性法规零散杂乱，内容参差不齐。在具体规定上存在着模糊不清的情况，内容弹性较大。地方政府可以在全国统一的环境保护行政问责法律基础之下，结合地区的经济发展水平与生态環境状况，完善环境保护行政问责的法律法规，让环境保护行政问责拥有完善的法律保障。

2. 强化政府环境信息公开制度

良好的环境保护行政问责法制环境离不开良好的政府环境信息公开制度。政府环境信息的公开能够确保民众对环境信息的知情权，为民众进行环境保护行政问责提供有利的数据支持。首先，地方政府可以通过搭建环境信息公开平台，如政府和环保部门官方网站、官方微信、官方微博等，及时发布环境信息、自觉接受监督。其次，要规范地方政府环境信息公开操作流程，确定政府环境信息公开的专职人员，并对其进行信息公开操作的培训，形成政府环境信息公开制度科学的操作规范。最后，要强化地方政府行政人员环境信息公开意识，使其认识到政府环境信息公开的重要性，从而增强环境信息公开的意识，提升政府环境信息公开的自觉性。

（三）提高环境保护行政问责机制的效能

1. 明确环境保护行政问责的对象

环境保护行政问责机制效能的提高首先要明确环境保护行政问责的对象。只要是对生态环境负有直接责任或者间接责任的政府行政人员，无论职位高低，不管所在部门，都是环境保护行政问责的对象。合理区分上级行政机关与下级行政机关、政府与环保部门、环保部门和其他部门、政府部门领导和一般行政人员的权责界限，就能够明确环境保护行政问责的对象。

2. 完善环境保护行政问责机制

完善的问责机制是环境保护行政问责效力能够充分发挥作用的有力保障。为此，可以从以下三个方面入手：首先，完善环境保护行政问责的监督机制。一方面，完善监督主体，即完善环境行政问责监督机制的监督主体，调动政协、社会民众、新闻媒体等的监督积极性，充分发挥监督机制的效力。另一方面，完善监督方式，实行全过程问责，即在环境保护行政问责监督机制的实践中，从事前、事中、事后三个方面加以监督。其次，健全环境保护行政问责的激励机制。包括调动环境保护行政问责主体的积极性、转变经济发展方式和官员考核制度、实行生态环境终身问责制度。最后，规范环境保护行政问责的执行机制。在明确界定执行主体、执行客体、执行范围的基础上，对问责的执行进行监督，为环境保护行政问责的执行保驾护航。

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（作者单位：江苏师范大学哲学与公共管理学院）