“放管服”视域下行政审批绩效评估体系探析

余茜茜

摘要：作为创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的“牛鼻子”，政府治理方式的转变进一步形成经济增长内生动力。以简政放权为基础，服务型行政审批职能的全面落地亟待建立完善的绩效评估体系。文章以浙江省的“最多跑一次”改革为例。通过建立“获得感”与效率并重绩效评价体系，借助SERVQUAL模型和三阶段DEA模型采用增量法将指标予以量化。然后，利用LTSREL结构方程确定权重，明确了获得感和效率在绩效评估中所占的比重以及证实获得感与效率的相关关系。本研究为“最多跑一次”改革倒逼行政审批效率，提供理论依据和数据支持。

关键词：行政审批；绩效评估体系；最多跑一次：温州

一、引言

2014年，國务院第一次常务会议提出“简政放权”，国务院批准《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》。在“互联网+政务服务”，大力开展行政审批制度改革和“四张清单一张网”建设下，2016年浙江全面启动“最多跑一次”改革。2017年5月，由浙江省质监局、省编办等部门制定的《政务办事“最多跑一次”工作规范》。“最多跑一次”即是“放管服”改革的浙江实践，也对行政审批效率提出了更高要求。浙江如何才能切实做到以“最多跑一次”的效果倒逼政府服务的效率从而提升公众获得感呢？要“跑”出中国速度，政府需要构建一套公共服务绩效评价体系，以确保政府公共服务的有效供给。

“放管服”即为简政放权、放管结合、优化服务，其中“放”要彻底，“管”要及时，“服”要到位。简政放权、放管结合要求简化行政审批手续，提高行政审批效率；优化服务为最终实现人民群众的获得感提供了有效路径。“最多跑一次”作为“放管服”改革的重要探索形式之一，秉承“放管服”的核心内容，同样要求其兼顾行政审批效率和群众获得感。行政审批绩效评估是“最多跑一次”改革实现的重要保障，因此，效率与获得感成为“最多跑一次”改革绩效评估体系建设的最终目的。

二、我国简政放权行政审批绩效评价发展历程

“最多跑一次”指群众和企业到政府机关办理行政审批和政府公共服务等涉民涉企事项，在申请材料齐全、符合法定要求时，最多跑一次甚至不跑。实现特定事项或环节一次性办成事。行政绩效作为“最多跑一次”改革中不可或缺的部分，国内外学者从行政审批服务制度载体以及公共服务绩效体系具体内容等多角度对其进行了研究。本课题做如下梳理：

（一）行政审批绩效评估体系的发展

20世纪70年代的“新公共管理”运动的兴起，使得绩效评价在政府管理中得到重视和推广。此后，国内外学者对公共服务绩效评估体系的研究，主要集中在价值取向、评价主体、评价方法和评价指标体系四个层面。

第一，价值取向。早期的公共服务评价以效率为导向，行政学家Bouckaert（2010）将20世纪40年代至70年代称为“效率政府”时期。受“新公共管理”运动影响，我国公共服务绩效评价已转向结果和公民导向（Harty，2009；诸大建等，2013；陈振明，2016）。政府绩效评价用于解决政府公共管理面临的效率、服务质量和公众满意度问题（蔡立辉，2007）。

第二，评价主体。基于利益相关理论和政府公共受托责任，政府绩效评价的主体应当包括社会公众、立法机关、上级政府、其他民意代表机构（刘笑霞，2011；于秀琴等，2016）。但我市政府绩效评价主体仍然较为单一。即办制考核实践中尚未充分考虑用户满意度指标（王勇，2014）。民众对政府绩效做出评议是构建责任制政府的必然结果（秦晓蕾，2017）。

第三，评价方法。衡量公共服务效率的方法，研究者通常采用数据包络分析（DEA）、自由处置包络分析（FDH）以及随机前沿分析（sFA）（Blank，2010；王欢明等，2011；Witte eta1，，2011；刘海英，2011）。衡量公共服务满意度的方法，诸多国家及学者是在公共服务满意度评价模型的基础上进行改进，包括美国ACSI模型、SERVQUAL模型、SERVPERF模型和RATER指数等。

第四，评价指标体系。诸大建（2013）将公共服务绩效评价中经常使用的指标归纳分为：（1）经济和效率类指标：投入指标、产出指标；（2）结果类指标：服务质量指标；（3）回应性和公平类指标：顾客满意度、公众满意度、提供者和供给者满意度。

（二）行政审批服务制度载体的变迁与绩效评估

行政审批制度改革从集中到集成的过程中。产生的重大成果之一是政务服务中心（艾琳，2013）。于秀琴（2016）通过构建“整体性治理”下的行政服务中心绩效评价主体模型、组织和公务员绩效评价指标模型评价行政服务中心绩效。随着电子政务的出现，研究表明网上行政审批评估主体应包括公众和第三方，结合公众满意度影响因素，对网上行政审批进行全过程的绩效评估（杨兰蓉，2016）。近期，“互联网+政务”受到了广泛关注，其也是“最多跑一次”改革的重要依托，但理论界尚未对该新载体绩效评估的特点进行研究。

（三）国内外研究现状简评

当前的相关研究，为本项目的研究奠定了重要理论基础以及提供一定有用的分析工具。但现有研究在以下两个方面仍显不足：从研究的广度看，目前的行政审批绩效研究没有全面考虑“最多跑一次”结合了线上与线下服务的特点。从研究的深度看。与行政审批相关的研究，大多数探讨的是行政审批制度改革的内容，以定性分析为主，缺乏针对地方行政审批绩效的定量研究。同时，群众参与只是停留在对行政服务质量的满意度评价，尚无研究从群众获得感层面出发设计行政审批绩效评估体系。

三、“最多跑一次”行政审批绩效评价的指标体系建构

在文献梳理与政策分析的基础上，归纳出“获得感一效率”双元综合绩效评价模型，通过指标设计对获得感与服务效率进行量化，构建更加科学、准确的行政审批绩效评价体系，实现以公众为导向的服务型行政审批改革。主要内容分为以下五部分：

（一）公共服务绩效评价体系的开发模式

绩效评价体系开发模式主体结构包括价值原则、评估主体、指标体系、评估方法和制度安排五个向度。具体而言，坚持公众导向的价值原则，以公众为核心的多元评价主体，以结果为导向实现“软、硬”指标的结合，定性与定量评估的有机融合，注重评估反馈机制。

（二）“获得感一效率”双元制评价模型

依据上述开发模式，兼顾指标评估体系的准确度，文章构建了“获得感—效率”双元制评价模型。即公众获得感和公共服务供给效率相结合的双元评估方法，通过相应的数据获取方式，计算出获得感和效率数据值，最后根据两者权重的设置测评出绩效水平。

（三）获得感指标体系构建与指标筛选

获得感指标体系构建主要以公众为评价主体，在SE，RVQUAL模型的有形性、保证性、守法性、透明性和移情性五个维度基础上增设信息性维度，实现6维度评价。

指标筛选分三个步骤：第一步，初步确定指标体系。通过专家咨询以及群众深度访谈。为每个维度确定3～5个具体指标，六个维度共计18～30个指标。获得感指标设计中，以服务质量改善情况加以测量。第二步，第一轮筛选。在问卷调查的基础上对指标进行隶属度分析，剔除隶属度低于0.3的指标。第三步，第二轮筛选。为避免指标重复，被评价对象信息的重复使用，进行指标相关性分析。对获得感的测量变量需要做近似定距变量的处理。

（四）效率指标体系构建与指标筛选

效率指标体系构建主要以政府内部评价和独立的第三方评价为评价主体，运用三阶段DEA模型MMmquist指数分析，具体包括要素生产率指数、技术进步指数、综合技术效率指数、纯技术效率指数和规模效率指数。指标筛选分三个步骤：第一步，初步确定指标体系。主要通过专家咨询以及政府相关工作人员深度访谈，为每个维度确定3～5个具体指标，六个维度共计15～25个指标。第二步，第一轮筛选。在问卷调查的基础上对指标进行隶属度分析。剔除隶属度低于0.25的指标。第三步，第二轮筛选。为避免指标重复，被评价对象信息的重复使用，进行指标相关性分析。对效率的测量变量需要做近似定距变量的处理。

（五）构建结构方程模型确定權重

通过LTSREL模型，选用验证性因子分析（CFA），构建测量模型和结构模型，确定各项指标权重。测量模型描述获得感与具体指标间关系，结构模型描述获得感与效率间关系。具体模型如下：

四、结论

我国行政审批从改革历史看，注重贯彻落实效率先行。但在此次行政审批制度深化改革中，应从群众的获得感出发，在“最多跑一次”行政审批绩效设计过程中深化大众和企业作为“客户”参与。行政审批绩效评估体系要能够实现其桥梁作用，即能够建立起“最多跑一次”倒逼行政审批效率的有效中介传导机制。因此，一套与时俱进的科学的行政审批绩效评估体系，能促进“最多跑一次”改革的落地。