论集体经营性建设用地入市对农村发展的影响

曲承乐，任大鹏

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

由于农村约4 200万亩[1]的存量集体经营性建设用地入市将明显改变中国当前单一的土地征收制度，所以入市试点工作备受各界关注。入市试点尽管不是中国首次集体建设用地使用权流转试验，但却暂时解决了长期制约集体建设用地使用权流转的合法性问题。作为一项农村土地制度改革，入市改革承担着更为公平地分享土地增殖收益、增加城市建设用地供给等多重目标。而中国当前建设用地的配置差异，不仅表现在城乡之间，还表现在不同区域的集体之间，甚至同一地区不同集体间的差别也同样显著。因此，入市可以改变部分集体经营性建设用地存量闲置的现状，缓解城市用地的紧张局面，但从公平分享改革收益的角度，其对农村未来产业发展、社会发展和农民利益的影响则值得深入探究。

在入市试点开展以前，学术界便已开始探索构建集体建设用地入市的规则体系[2]，既有研究主要围绕在流转的现状、方式与问题、入市权利与国家权力的争论及出路[3]、产权与土地增值收益的分配[4]、绩效评价[5]以及从行政管理的视角出发，探讨入市设计、工作布置、实践操作等方面的内容。在农村土地制度理论储备日渐丰富的当下，为了避免改革出现目标偏离，对制度目标的回顾尤为必要。因此，只有在入市试点扩大之前厘清集体经营性建设用地的设立初衷在入市改革中的位置、不同农地制度目标在实践中的作用、公平分配土地收益的涵义这些事关改革整体性、系统性的问题，才能更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用、未来农村发展之间的关系。

1 集体经营性建设用地的历史遗留问题

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村集体建设用地，包括农村集体经济组织根据乡（镇）土地利用总体规划兴办企业所使用建设用地或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地[6]。根据入市试点方案的规定，只有符合规划、用途管制和依法取得的农村集体经营性建设用地存量，其集体建设用地使用权才能够与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。由于入市的范围并不涵盖集体所有的建设用地，为了平衡存量配置不均衡现状与保障农民公平分享土地增值收益之间的关系，入市改革应当对可入市存量的正当性、公平性加以探讨。

1.1 农村集体经营性建设用地合法存量来源的非正当性

除在农业合作化与集体化时代，人民公社、生产大队、生产队通过开展集体化生产、兴办社队企业而获得部分集体经营性建设用地[5]以外，现有绝大多数的农村集体经营性建设用地均源于20世纪80年代初期的乡镇企业发展[7]。这是因为在《土地管理法》出台以前，没有相应的用地规划限制集体将辖内农用地转为集体建设用地。1978—1985年，8年间全国乡镇企业用地面积扩大了2.6倍[7]。即便是在1987年《土地管理法》颁布以后，政策设计上农用地与集体建设用地转换的通道依然存在，乡镇企业仍然有取得集体经营性建设用地的机会。直到1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的出台，这种通道才逐渐关闭。自此，除通过整理不同类型的集体建设用地存量以增加集体经营性建设用地之外，其余的增量途径均受到严格限制。

因此，现有集体经营性建设用地的取得方式类似于“先占”制度，特定历史时期为了促成小城镇建设和市场经济发展的政策默许才成就了当前的存量。但是，这种对既成事实的默许毕竟不是法律层面的默认，中国法律法规始终没有认可或阐明其来源的正当性。这种非正当性是引发集体经营性建设用地收益分配争执的关键。

1.2 集体经营性建设用地存量与流转的区域差异显著

类似“先占”的存量取得方式造成不同区域的集体经营性建设用地存量出现很大差异，这与集体建设用地中宅基地、公益性建设用地的分布情况有着明显区别。宅基地与集体公益性建设用地的配置依据主要源于集体农户的户数及其对公共物品的需求，所以存量在各集体之间的差异有限。而集体经营性建设用地存量则主要依靠20世纪80年代初期乡镇政府宽松的管制环境、村集体的市场意识及基于区位优势带来的产业布局上的便利，因而存量的区域差异非常明显。当时乡镇企业、“三来一补”企业发展比较活跃的苏南、珠江三角洲地区[8]，也正是目前拥有较多存量的地区。由于企业更替，这些地区集体建设用地使用权隐性流转的需求与活跃程度较高，对于入市合法化的需求也更为迫切。比如，广东省于20世纪80年代就已出现自发流转集体建设用地使用权的隐性市场[9]，作为当前入市典型的南海“土地股份制”模式也是在存量优势与市场需求旺盛的基础上发展而来。而在目前的欠发达地区，当年较少的乡镇企业布局导致集体所拥有的经营性建设用地存量有限，较少的存量也使这些地区自发流转的频率相对较低。

这种存量分布上的差异不仅存在于东西部之间，同一省市内不同区域间的差异也同样显著。位置偏僻、发展相对落后的村集体所拥有的经营性建设用地存量要明显少于近郊区的村集体。比如，湖南省内不同行政村之间的经营性建设用地存量差别就很大[10]。同一省市内不均衡的存量分布也使区域间自发流转的比例有很大差异。比如，在存量较多的珠三角地区，通过流转方式使用集体建设用地的实际比例占总量的50%以上，而在存量相对较少的粤东、粤西及粤北，这一比例则只有20%[9]。因此，将入市的范围限定在现有存量，相当于变相激励已经相对发达的地区将曾经的“违法”转为合法。为了缓解城市建设用地压力，地方政府会加大对入市的支持力度，存量较多地区、村集体将获得更多增加财产的机会，而这在一定程度上会加重区域间发展的不平衡。

2 集体经营性建设用地同权同价入市的现实问题

2.1 入市无法改变集体经营性建设用地的禀赋条件

在国有建设用地入市之前，国土资源管理部门会先将拟出让的土地处置为权属明晰、界址清楚、地面平整、无地面附着物的熟地。如果处置的是缺乏相应市政配套的生地，地方政府便会以土地出让金返还的形式转化为对土地受让人的补偿。集体经营性建设用地入市必然也面临着类似的问题。城市规划圈内的建设用地可受惠于城市的集聚效益，但在相对偏远的圈外，道路、供水、排污、能源、通讯等基础设施和配套的社会服务体系等势必会影响到集体经营性建设用地的流转价格。

集体经营性建设用地之所以能够为市场提供可用存量，与乡镇企业不良的生存情况和发展条件有很大关系。尤其是分散的乡镇企业很难受惠于集聚经济，重复建设会形成恶性竞争，又会造成农地资源的浪费。仅仅将这部分土地整理入市，依然没有破解集聚经济的难题。地票交易、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的制度设计，虽然可以促使建设用地资源向城镇聚集，但却会加剧农村地区建设用地的供需矛盾。

2.2 入市改革的产业指向模糊

国有建设用地的权利建构基础源于城市功能和二、三产业集群的特性，所以城市中各功能区划在产业上的联系并不密切。集体经营性建设用地虽然同样出于发展二、三产业的缘由，但由于农村的土地利用往往还要兼顾当地农业发展的需求，因而，各功能区划间产业上的联系相对密切。作为农村一、二、三产融合的重要载体，集体经营性建设用地对就地延伸产业链条、发展休闲农业有着重要作用。

在没有明确的产业配置安排出台之前，入市改革要想做到同权，势必要使集体经营性建设用地向国有建设用地的特点靠拢，以满足城市二、三产业的用地需求为入市改革的主要方向。受第一产业利润率的限制，市场配置一定会使城市建设的相关主体成为集体经营性建设用地的受让方。单纯偏向城市工商与住宅需求的用地模式将会挤占当地农业发展的用地需求，各类农业经营主体只能居于用地竞争中的劣势。伴随着建设用地总量控制和减量化战略的实施，留给农业产业发展的集体经营性建设用地存量将更为稀缺。不仅如此，城市工商资本所带来的高溢价还会诱使集体经营性建设用地的所有者尽早解除已有的用地合同，个别地区甚至出现了干扰用地单位、个人正常生产经营，以实现土地尽快出让的情况。

2.3 入市的保护策略缺乏公平的历史性安排

入市改革试图通过与国有建设用地同价来增加集体土地所有者的土地收益，通过与国有建设用地同权以保护土地受让方的利益。但是，基于集体经营性建设用地和国有土地权利渊源不一致的现实情况，在权与价都难同的情形下，入市设计应该留有优先性安排。

多数研究支持农民需要在入市改革中获得比以往更为公平的土地收益，但却忽视了这种针对集体财产的处置容易在集体内部的代际间形成新的不公。集体经营性建设用地的出让可使村集体及村民一次性获得未来40 ～ 70年的地租收益，比如，江苏省首宗入市的土地规划用途为工业用地，出让年限为50年，北京市首宗入市的土地规划用途为商业用地，出让年限为40年。短期高额收益会诱使利益相关者运用各种手段出售存量，如果没有合理的分配方案，这种出让方式意味着当前的集体成员将透支整个集体建设用地使用权出让期限内的所有收益，未来集体的新成员对此将不再享有支配权。这显然有悖于集体代际间利益关系的公平性，这样的分配方式还可能造成集体陷入入市“卖地”的恶性循环，最终对农村发展产生诸多不利影响。德清模式中村集体的入市收益量化为农户股权，村民小组的入市收益则直接以现金按人分配的作法在一定程度上可以缓解代际不公，也仍需考虑入市收益的安全、保值、增值。

3 “关门”政策与“入市”政策对农村产业融合用地的双重挤压

3.1 “关门”政策对农村集体经营性建设用地增量的限制

《全国土地利用总体规划纲要》在严控增量的方针下，根据不同地区的资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，设计了差别化的区域建设用地分配指标（表1）。由于东部城市二、三产业的创收能力远高于农村三产，这种营收差异很容易引导地方政府将集体经营性建设用地安排在整个建设用地增量指标分配中的次要位置。因此，这种试图做到更加公平的差异分配安排不仅在一定程度上加重了东部建设用地的紧张局面，在实践中也容易演变成为一种对农村三产发展用地“关门”的政策。

表1 全国不同区域建设用地指标规划增长率比较Tab.1 Comparison of the growth rates of the index of newly-added construction land in the overall planning (%)

另一方面，在总量控制和减量化的过程中，国家逐步加强了对农地质量的监控。随着耕地保护监管问责等更为严格的土地用途管制措施的实施，下级政府在执行力度上也是层层加码，在实践中出现了不少矫枉过正的措施。宅基地、甚至符合比例要求的农业设施用地受到与建设用地一样严格的管控，这给农业经营主体的产业化发展带来诸多不便。比如，根据笔者所属团队的调查，北京市顺义区的一家合作社尽管获得了修建农机库、烘干房与临时办公场所的农业适度规模经营财政补助资金，但却在项目完成后被地方政府视为改变了土地用途而要求全部拆除；北京市门头沟区一家旅游合作社与地方政府合作发展玫瑰花景观产业，因无法修建休闲、加工场地，而限制了产业链的延伸；由于不少县级和乡（镇）土地利用总体规划未为各村预留集体经营性建设用地的增量指标，不少农家乐只能通过非法占用耕地、四荒地或宅基地进行经营。因此，硬性的“关门”政策不仅会加重城乡土地要素上的马太效应，还将增大存量较少地区农业发展的难度。

3.2 入市政策对集体经营性建设用地存量和农村发展的限制

由于现行制度禁止宅基地转为集体经营性建设用地，用途特定的公益性建设用地多数也缺乏与经营性建设用地相互调剂的空间，所以既有存量的整理与盘活是解决当前多数集体经营性建设用地需求的唯一渠道。同时，在城乡建设用地增减挂钩的制度设计中，集体建设用地的既有存量也是城镇和工业园区用地的主要来源。由于地方政府主导了根据存量进行城乡用地结构的调整过程，集体土地的所有者就容易在土地流转和收益的分配方面与地方政府产生分歧。

入市改革在不改变集体建设用地区位的基础上，加强了市场配置在土地结构调整上的话语权，提高了集体建设用地使用权的溢价空间，但依然忽视了使用权流转背后所要面对的城乡关系和城乡未来发展的问题。短期巨大的土地增值收益容易引发土地所有者的变现欲望，从而使土地要素逐渐集中到非农产业。这是因为市场自由竞争的结果必然会使部门利润率较低、资金实力较差的多数农业经营者无法成为存量的受让方，进而挤压了农业自身的建设用地需求。而相较于高昂的流转价格，各种农业支持补贴的作用也只是杯水车薪。例如，随着临安撤市改区，大量的集体晒场与烘房被拆除腾地，部分种植合作社面临着要么技术革新、要么转业的艰难选择。笔者在各地调研中还发现，在集体经营性建设用地使用权出让以后，经营者发展加工业、设施农业、观光旅游业的难度非常大。在重庆市巫溪县，一家养殖企业想要通过开展屠宰业务带动地方脱贫，但由于存量已被当作地票出卖，当地已经没有相应的建设用地支持其扩展产业链。不仅如此，入市引发的价格竞争还会抬高土地要素在总投资中的比重，增加了起步阶段新型农业经营主体的经营负担与风险。河北省安国市的一家合作社为了降低起步阶段的运营成本，只能将合作社的办公场所和冷库设置在自家的宅基地中。

所以，日益严格的土地管控形成的“关门”政策和出让存量的入市政策能否保证集体还留有足够配套未来产业发展的建设用地就值得重视。两方面的挤压最终可能转化为农村产业融合的壁垒，使相应的产业发展不得不非法占用其他用途的土地。即便是后续的土地规划为集体经营性建设用地规划出增量，也会带来负面后果。因为再批增量意味着土地的重新调整，土地调整又将影响土地长久不变政策的实施，这同样是对农民权利的一种损害。因此，在入市政策全面推广之前，既要看到入市制度的潜在效益，也要考虑这一制度的实施成本，否则，不均衡的制度供给将剥夺相对贫困地方的发展机会，拉大区域间、产业间的发展差距，进而影响到整个农村的未来走向。

4 综合性的应对机制与入市的创新

土地制度改革的核心，一直围绕在既定利益格局的合理调整、权力与权利关系的理性均衡[11]，集体经营性建设用地入市必须协调好国家、集体、土地使用者、农民个人等多方主体在这一制度当中的利害关系。在农地问题上，只有在政策制定阶段协调好不同目标之间的兼容问题，才能突破单一目标政策或多元目标政策之间在实施时的冲突困境，针对土地制度的改革才有可能发挥积极效果。

4.1 重构集体建设用地制度的目标序列

长期以来，中国出台了一系列的农地利用政策。这些政策多是针对某一特定的紧迫任务或者作为某一农业政策的配套实施的，因此，不同政策在落地时可能会出现彼此冲突与不兼容的情况。集体土地承担着粮食安全、生态支撑、农民生计、产业发展等多种目标，但目标序列常常会因某一政策的推行而出现调整，从而影响土地的实际利用状况。与某一政策目标的契合程度也影响着土地权利取得的难易程度，农业设施用地审批日益严格的主要原因就在于对耕地保护的高度重视。

入市不仅要赋予集体经营性建设用地流转的权利，还应体现出其在农业、农村发展中的价值。入市制度不应该着眼于对农民短期的一次性补偿，更不能将未来乡村产业发展的重点放在土地出让和存量入市以后土地的重新规划调整上。作为一项土地制度，入市需要与乡村振兴、农村产业发展、耕地保护等多项政策目标相协调，从而强化集体经营性建设用地对农民或农村集体、农业产业的特权保护功能。政策制定者需要从宏观层面设计目标序列，以避免相关的具体政策相互冲突的可能性。而强调集体经营性建设用地对农业、农村的作用，是因为一定的集体经营性建设用地存量是确保小农户与现代农业发展有机衔接的基础，而中国又面临着耕地保护的严峻问题。因此，集体经营性建设用地入市应设置相应的产业门槛，优先满足农业、农村发展的用地需求。

4.2 制定差异化的入市范围认定

与公益性建设用地、宅基地的价值导向不同，经营性建设用地更大的意义在于给予农村集体更多的发展机会。因此，入市推广的重点不在于将入市土地硬性限制在存量范围还是扩大到规划的增量之中，而是应从区域公平的角度出发，首先应协调“先占”形成的存量不均。入市政策可以通过利用存量与增量，实施差异化的入市范围认定，从而更好地平衡不同集体、不同区域在发展机会上的现存差异。

从《土地管理法》实施开始，集体内部在耕地、宅基地、经营性建设用地和公益性建设用地之间一直存在着或强或弱的弹性转用空间。只是随着对耕地保护的强调、永久性基本农田的划定和建设用地价格的上涨，这种转用才日益受到严格的管控。目前，即便集体的宅基地与公益性建设用地仍有存量，其转用为经营性建设用地的机会也很小。在当前试点的区域中，德清模式中的“异地调整入市”和西红门模式中的“镇级统筹”所突出的仍是存量集中。这种零散经营性建设用地的整理虽然可以通过实现用地规模化，提高存量供给者的土地收益，但显然不能为缺乏存量的集体和农户带来收益。因此，对于欠发达地区缺少存量的集体组织，村庄整治、宅基地整理等节约出的集体建设用地应该纳入到转用范围，并在时机成熟时允许其成为当地集体经营性建设用地的存量。对于缺乏转用建设用地的欠发达地区，可以在规划增量时适当倾斜。对于放宽条件取得的存量，可以以设定门槛的方式，限定其入市的范围与用途，从而在制度安排上做到改革成果更公平地分享。

4.3 平衡存量零散化现实与规模化预期

与城市功能区划布局相对固定不同，当前的农地利用布局仍表现有一定的零散化特点，集体建设用地所承载的往往也不仅仅是经济功能。因此，本着平衡土地权属关系的历史演进和迁就现实的原则，入市规划不能盲目地对集体经营性建设用地加以集中。由于农用地的用途监管较为严格，而建设用地的用途管理比较粗放，适度零散的配置经营性建设用地既可以避免设施农用地占用与破坏耕地，还可以促进农用地的多功能开发，就地实现农村的三产融合。

由于各集体间建设用地存量、区位存在较大差异，入市可以为不同集体间增减挂钩留下空间，通过就近跨村流转实现集体经营性建设用地的合理布局。在有条件集中存量的地区，不同村集体可以合作入市，由地方政府协调同一区域内有存量的村集体共同整理开发既有存量，从而实现同一区域内的均衡发展。

5 结论

集体建设用地制度以市场化为基调的改革方向对平衡国有与集体建设用地出让金的悬殊差异，缓解城市建设用地的紧张局面具有积极作用。当前的入市设计围绕同价同权开展了一系列的试点工作，其中不乏与国有建设用地完全相同的招拍挂程序及价格定位，但仍旧是以城市需求为主导的制度。尽管现行入市安排可以带给集体建设用地所有者以短期暴富的机会，但这已偏离了集体经营性建设用地的设立初衷。“先占”形成的不均衡、部分集体存量有限的问题如果不在试点扩大以前解决，势必会在短期内加重不同集体间的贫富分化，拉大区域间、产业间的发展差距，同时也为未来农业发展埋下隐患。因此，入市设计必须更加注重实质公平与代际公平，既要保证集体土地所有者可以获取土地收益，又不能因为利益分配引发农民的抵抗或是群体性事件。

集体经营性建设用地入市应该与政府对城乡关系和城乡未来发展的定位相一致。现行入市试点工作应该进一步研究集体建设用地的使用权价格形成机制和入市土地的边界，重新思考现行法中建设用地使用权的权利内容，实现现代农业发展与小农户利益保护的有机衔接。地方政府应当肩负起统筹合理安排农村土地利用方式的责任，更有前瞻性地编制乡（镇）土地利用规划，以适应新时代农业农村发展要求。