基于帕特南理论的空心村治理绩效评价——理论框架与指标体系构建

刘建生，汪 震，张 韧，曹佳慧

（1.南昌大学公共管理学院，江西 南昌 330031；2.南昌大学江西扶贫发展研究院，江西 南昌 330031）

空心村形成原因复杂，是土地、人口、经济、社会、文化等要素偏离和谐“运行轨道”的结果[1]。空心村治理的难度较大，实践中有不少失败的案例，以中央电视台焦点访谈栏目曝光为例，近几年空心村整治或农村居民点拆迁案件就有5起①5起《焦点访谈》曝光的案件：2014年4月4日《我的房子怎么说拆就拆》；2010年5月23日《贫困县的大拆迁》；2013年4月18日《上楼的代价》；2014年12月10日《强拆后的诉讼》；2015年2月12日《住不进的棚改房》。；另一方面，在空心村治理实践中也有很多成功的做法，如山东禹省城市[2-3]、河南省郸城县的赤村和王村[4]、江西省安福县的广丘村等[5]。正如帕特南长期跟踪研究地区间政府绩效的差异，尝试去回答为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了一样，笔者也对空心村治理实践进行了跟踪，其成败的因素很多，关键可能还在于治理结构是否合理，空间结构是否得到优化，这为空心村治理实践提供了思路，更为治理绩效评价提供了一个独特的研究视角。

当前学术界关于空心村的相关研究主要集中以下几个方面：第一，从地理学角度，研究空心村的形成机理、演化特征及动力机制等方面，进而分析空心村形

成的内在本质，提出空心村的整治对策[2-4，6]，这些成果为绩效评价提供了空间结构维度，特别是为村庄治理的整体性和系统性提供了依据；第二，从公共治理的角度，构建空心村的“协同治理”理论[5]，从保护农户及农民利益视角，探索空心村的协同治理之道[7-11]，这些研究为绩效评价提供了治理结构维度的依据，容易使政府与村民的目标达成一致；第三，帕特南从政治学的视角，提出了政府绩效测量方法，分析了政府绩效的决定因素，开拓了政府绩效研究的新路[12-16]。另外，也有研究者立足于土地整治的流程逻辑[17]等方面，构建物元模型[18]等土地整治项目评价方法[19-22]，为空心村治理绩效评价提供了方法参考。综观空心村整治的文献，呈现几个明显特点：（1）在研究对象上，主要集中在整治过程的前期和实施中期，缺乏项目实施后的评价；（2）在研究视角上，缺乏政治学、地理学和管理学的交叉视角，而这一视角恰恰是空心村治理的关键；（3）帕特南绩效理论具有比较好的借鉴意义，吸引了国内外学者的持续关注[13-16]，但是主要集中在政治学、社会学和经济学的角度，重点都放在了社会资本上，缺少公共管理视角，很少讨论基层的治理绩效[13]。

由此，综观空心村治理成败的关键因素和现有研究的不足，本文结合空心村治理的成败因素，立足于空心村治理的全过程，参考帕特南的测量绩效标准，既看重治理的全面性、整体性、治理后效果的持续性，也注重政府与农户目标的一致性，构建空心村治理评价的理论框架和初步指标体系，并进行实证分析，为空心村治理实践提供理论指导和案例参考。

1 研究方法和数据来源

本文主要采用演绎归纳法、实地调查法和比较研究法，从治理角度查阅了关于乡村治理、空心村治理和帕特南等绩效评价的文献，归纳出测量视角、维度和统计解释等空心村评价因素，构建评价框架。通过实地调查，对调查村庄进行序列观察、系列观察和比较研究，调查村庄的过去、现状和整治过程与治理绩效，以收集的第一手材料为主，根据观察分析的线索追踪收集第二手材料：（1）序列观察。从2014年8月中旬起，选取江西省赣州市赣县南塘镇大都村和劳田村作为调研区域。调研与访谈对象包括南塘镇的分管领导、国土所所长、驻村干部、村主任或村书记、小组长、村民代表等；2014年11月，对大都村进行补充调研，主要调研该村空心化的治理措施和过程，为重点研究其治理绩效收集更丰富的资料；后期主要是电话访谈。（2）系列观察。为了佐证评价理论框架，2015年4月—2017年6月对江西省安福县的23个乡镇进行空心村整治实地调查，通过问卷和访谈获得一手数据，重点对广丘村和梅林村的治理情况进行跟踪，研究治理过程和实际效果。（3）对比研究。根据现场调查和访谈的具体情况，对比研究赣州市赣县的大都村和劳田村、吉安市安福县的广丘村和梅林村的指标及绩效。4个村的绩效数据分别请最密切的利益相关者——乡镇驻点干部、村干部各一份，建房户和非建房户各一份、两个调查员根据现场调研和观察给分，最后6个指标再标准化量化。

2 空心村治理绩效评价的理论框架

帕特南提出政府绩效中任何一项指标孤立地看都不足以公正地评价地区的绩效，要保证评价的全面性，尽可能是评价广泛地涵盖这些事务；各种测量必须保持前后一致；政府绩效只有是持续可靠的（即不受随机性因素的干扰），才值得进行一般性的概括并发掘其更深层次的原因；它必须与制度的支持者及其选民的评价和目标一致[12]。空心村治理包括很多事务和维度，其中任一因素都可能会影响绩效评价的结果。空心村绩效不仅需要评价的全面性，还需保持评价的整体性，确保评价指标可靠，目标一致。因此空心村治理绩效评价与帕特南理论蕴意紧密契合。本文从影响治理成败的关键要素出发，围绕空心村绩效的测量视角、测量维度、统计学解释和理论蕴意4个方面，构建全面、整体、可靠、一致的空心村治理评价框架，如图1。

图1 空心村治理绩效评价理论框架Fig.1 Governance performance assessment framework for hollowed village

2.1 评价全面性：政府农户双向的测量视角

绩效的测量视角对绩效评价产生重要影响。一方面，从政府政策的视角看，包括政府对空心村的规划计划、指导引导以及投入关注，由于空心村治理是个复杂的系统工程，在构建空心村治理评价指标时应注重评价的全面性。政府和农户作为空心村治理的参与主体，是评价空心村绩效的重要部分。在空心村治理的全程中，政府拥有专业的规划技术、科学的指导能力以及政策上的帮助，能够有效提高空心村治理的水平；另一方面，农户是空心村治理的直接参与者，无论是自上而下政府对空心村的关注，还是自下而上农户的参与程度等均是测量空心村治理的重要视角，农户对政府在治理空心村中的回应程度、回应速度和回应质量的观察影响着治理方案的实施，并对绩效产生影响。双视角的选定符合空心村治理的特征，从政府政策和农户两个方面尽可能的涵盖参与主体，以确保评价的全面性并与表面效度、外部效度保持统一。

2.2 评价整体性：空间结构治理结构测量双维度

空心村是中国工业化、城镇化背景下乡村变迁的外在表现，对农村的生活、生产、生态空间等方面产生了重大影响，既有技术原因也有管理原因。空心村治理要注重生活空间、生产空间和生态空间等方面的统筹安排[7]。但是，不能只表现在用地状况和空间布局上，而是对村庄的综合治理，治理结构是空心村治理实践中成败的关键因素，涉及到政府、农户在内的多元主体力量的公共事务中参与的程度、作用的比例等，治理的过程体现在空心村治理的前、中、后期各个阶段，既包括实施前的规划，实施中资金、进度、质量的监督、管理及参与，也包括整治后期过程，注重治理过程的完整性。空间、结构优化以及治理过程完整作为空心村治理绩效评价的测量维度体现了评价的整体性，与评价指标密切相关，即针对空心村内的基础设施匮乏、结构功能低下等通过实施前期规划、中期管理等改变原有的闲置低效、布局分散的状况，提高农村生产要素发挥作用，提升村民生活条件，改善村庄生态环境等，使农村的生活、生产、生态空间协调发展，从而实现村庄整体功能的提升。绩效评价的理论框架围绕治理的全过程，紧扣空心村治理的本质，有利于弥补空心村治理的过程缺失，对空心村治理的价值、目标具有导向作用。

2.3 评价可靠性：治理效果的有效测量信度

获取空心村治理中核心指标是评价可靠性的保障，指标的持续稳定性能确保评估的测量信度。空心村的治理效果一方面主要影响土地利用效率的高低、空间布局及其功能以及村庄经济发展是否可持续等的影响；另一方面，利益相关者参与空心村整治前、中、后的广度和深度，对村庄的空间结构产生着影响，更影响着空心村治理最后的成效，因此，空心村治理的核心指标主要围绕空间结构和治理结构这两个大的测量维度进行。同时，空心村治理是个动态发展的过程，治理后会得到不同程度的改善，然而治理效果是否持续有效，是否随着时间的变化而保持相对稳定？剔除实践中空心村治理中的暂时性、不稳定因素，选取对农村的生活、生产、生态有根本变化又相对稳定的指标，能够测量出治理效果的真实性，确保评价指标客观可靠，提高测量的信度和评价的效度。

2.4 目标一致性：政府村民目标一致的内部效度

空心村治理是村庄的公共事务的治理，一方面对村庄空间、基础设施、人口及产业等各子系统进行有序协同优化，属于空间结构重构[5]；另一方面，治理过程涉及利益相关者的切身利益，因此不仅需要“政府”的视角，关注政府的规划计划、指导引导和相关投入等，还需要从“农户视角”观察政府在治理过程中的回应程度、回应速度和回应质量。同时，空心村治理对农村生产、生活和生态均会产生影响，治理工程实施前、实施中和实施后参与的广度和深度，影响着政府、村民目标的一致性，也会影响评价的内部效度。

综上所述，空心村治理绩效度量需要理论框架和开发一套量表，确定具有统计学意义的度量指标，分别是表面效度、外部效度、测量—再测信度、内部效度；它们分别对应的问题：评价指标是否体现了空心村治理绩效的重要视角和特征；保持评价的全面性和整体性以确保评价的表面效度和外部效度，测量维度和评价指标是否显著相关，以致可以将其归纳为成败的关键因素或综合成单一指数，保持评价的内在一致性，指数值要保持相对稳定以保持评价的可靠性和测量的信度（表1）。

3 绩效评价的指标体系及4个村的案例

基于空心村治理绩效评价的理论框架，将三层各项指标构建成绩效评价指标体系，并对指标进行释义，同时，将江西省赣州市赣县大都村、劳田村和吉安市安福县的广丘村、梅林村4个村进行比较研究。

表1 空心村绩效评价指标体系及案例研究Tab.1 The index system of performance assessment on hollowed village and the comparative analysis of cases study

3.1 绩效评价的指标体系

空心村治理的两个核心维度即空间结构和治理结构的优化，作为两个一级评价指标。空间结构优化体现评价的全面性和整体性，体现三生优化全过程，实现评价的测量信度，包括生活、生产、生态3个二级评价指标；治理结构优化是基于政府和农户的双重视角，体现治理目标的一致性，实现评价的内部效度，包括5个方面的二级指标。

在空间结构三级指标的设计上，体现在9个方面。第一，生活空间优化：实现居住有保障，空间布局合理；交通条件便捷，实现三通一平；教育和医疗方面，优化学校医务点的布局，保障上学就医便利。第二，生产空间优化：提高宅基地利用率，减少耕地资源损耗；提高农用地效益，提高田间道路和农田水利通达，促进土地流转，农用地相对集中，适度规模经营；引进村内大棚种植、适度规模经营增加村内就业机会；增加村内公益就业岗位，提高附近务工收益。第三，生态空间优化：搬离生态脆弱区，搬出深山不宜居住区；新安置区环境建设侧重新村规划绿化带、村庄卫生环境整治和村容村貌的改善。

在治理结构三级指标的设计上，体现在7个方面：必要的政府引导及政府的及时回应是当前基层治理的趋势；农户及代表在实施前、中、后全程共同参与规划、决策、参与资金筹集、拆迁补贴；监督工程的进度、质量和资金使用；化解治理过程中的矛盾以及工程的验收及后期管护；实现自上而下与自下而上结合、村民参与村务管理的治理方式；群众的满意及认可等。

3.2 4个案例村的实证研究

为了例证和运用空心村绩效评价指标体系，选取赣州市赣县南塘镇的大都村、劳田村和吉安市安福县广丘村和梅林村为空心村治理调查。

大都村位于丘陵地带，在中国中部地区具有典型的代表性。全村辖村民小组16个，农户680余户，约3000人。为解决居住环境差、安全隐患高，尤其是解决偏远山区村民的用水用电和住宅安全问题，大都村决心进行空心村治理：第一，政府规划引导，村庄空间结构优化。在充分征求村民意愿后，决定以“移民搬迁，集中安置，统一规划”为治理途径，制定了新村规划布局图，将深居偏远山区的居民移民搬迁至大都新村。征求村民意见后，2009—2015年分三期进行，每期约安置30户。经过统一规划，优化了小学位置；利用政府拨款，配套通水通渠和电网设施；通过村民筹集资金，拓宽新村的交通道路，在集中安置区建设“五保公寓”。宽敞的道路、统一的绿化，空心村变成了功能齐全的舒适宜居乡村社区。第二，治理结构合理，政府与农户治理目标较为统一，村庄治理效果较好，农村可持续发展能力强。大都村多次召集村小组长开展治理会议，挨家挨户征集村民意见。在镇政府和村委会指引，形成较为成熟的治理方案后，从村民最关心的资金、水、电、路等生活细节入手，逐步打消村民对空心村治理的疑虑。治理后实现了土地的节约集约利用，提升了村庄的可持续发展能力[7]。大都村空心村治理的综合评价在4个村中为最好。

由于劳田村的理事会是村民群众自发提议并由村民选举产生的，具有广泛的群众基础，并主动参与空心村整治的全过程。在治理前期，理事会动员拆除危旧房、闲置房，制定安置与补偿方案，解决了多年解决不了的村庄空心化严重、功能不畅等问题，实现了政府与农户间的有效沟通、有序治理。劳田村南片在2014年6—8月拆除103栋空心房，改善了村庄人居环境，解决了交通难题，治理后不但优化了原有村庄的空间结构，增强了村庄的生产、生活功能，更是实现了治理结构的优化，体现了政府和农户治理目标的一致性。

安福县广丘村为改变村庄结构差、服务功能弱的弊端，综合利用治理主体、治理策略、治理对象和治理过程进行协同治理，在各种的因素内部以及4个因素之间综合发挥作用，增强了村庄治理的可操作性，大大提高了村庄的生产生活功能，促进了广丘村的可持续发展[5]。广丘村在优化治理结构中采取多中心协同的方式进行指导规划、方案制定等，借助政府政策和基层力量，推动空间结构的优化。在治理全过程全参与，为广丘村治理赢得了较高的满意度，综合评价也较好。

而安福县梅林村的空心村治理不成功。由于过于强调政府主导，在空心村治理的过程中忽视农户及理事会等治理主体，造成了治理的力量和结构不合理。2017年6月，历经了2年的空心村改造，没有实现当初的规划和设计。当初由村委会请公司代建的连排房屋，现在依然由村委会向银行贷款垫资，基层治理结构有待优化。另外由于农户参与少，对村庄的功能和规划不满意、对工程的质量不放心，导致筑起的墙脚、浇筑圈梁至今搁置。由此村庄空间布局、整体功能没有得到有效提升，群众的满意度不高，综合评估为35.94。

4 研究结论与政策建议

本文结合空心村治理的成败因素，依据帕特南的绩效测量标准，紧扣空间结构和治理结构两个核心，构建了空心村治理评价的理论框架和初步指标体系，并进行实证分析，研究表明：

（1）空心村治理绩效评价与帕特南理论蕴意紧密契合，为当前空心村治理的绩效评价研究提供了新的视角。空心村绩效评价要保证评价的全面性，要囊括治理的事务和维度，而且各种测量维度应该保持前后一致；政府绩效只有持续可靠，才值得进行一般性的概括并发掘其更深层次的原因；政府与农户的治理目标应一致。围绕空心村绩效的测量视角、测量维度、统计学解释和理论蕴意4个方面，构建全面、整体、可靠、一致的空心村治理评价框架具有理论意义。

（2）空心村治理绩效评价应该直接反映治理的两个核心维度，即空间结构和治理结构的优化，作为两个一级评价指标。空间结构优化体现评价的全面性和整体性，体现三生优化全过程，实现评价的测量信度，包括生活、生产、生态3个二级评价指标，9个三级指标；治理结构优化是基于政府和农户的双重视角，体现治理目标的一致性，实现评价的内部效度， 5个二级指标和7个三级指标构成了绩效评价的指标体系。

（3）绩效评价是空心村治理的必备环节，有利于弥补空心村治理的过程缺失。实证证明了大都村空心化治理的绩效是显著的，梅林村最差，与客观实际相吻合，空心村治理绩效评价框架和体系具有科学意义。因此，空心村治理绩效应科学制定治理方案，与村庄实际相结合，政府规划引导的同时多次征求农户意见，发挥多元主体的协同作用，循序渐进治理改造，提高村庄的多元主体参与度，提升村庄综合能力，增强建设的可持续性。

由于绩效是一个多维概念，本身就包含许多方面，而且难免掺杂主观性因素，导致绩效测量十分困难[12]。目前完成的只是构建一个空心村治理绩效评价的理论框架和初步的评价指标体系，指标也待于进一步完善，具体的相关量化和赋值需要进一步研究，更大范围的适用还有待于进一步证实。