对我国住房租赁市场发展的分析与建议

一、引言

进入2018年，全国热点城市的房价基本维持在一个相对稳定的高位水平。虽然，在国家宏观调控的影响和各级政府的严格管控下，一线城市的商品房价格基本难以再现大幅增长的状况，但由于消费者对高房价的预期和土地供给小于需求的实际，在未来一段时期内，房价仍然难以在短期下调到一个合理的水平。同时，近年有调查显示，尽管各大城市房价比较高，但重点城市的居民住房自有率却并非处在一个较低的水平。相反，大部分重点城市居民住房自有率都在70%到90%之间，这种矛盾的现象也反映出了住房需求不满足的主要来源还是大量的城市外来人员，而解决这一部分人群的居住问题也是保障社会民生的一项重要任务。

近年来，中央和地方各级政府也在用多种手段规范我国房地产市场，以落实城镇居民住有所居的社会目标。其中的一个重要途径就是发展住房租赁市场，发挥其对房地产消费市场的补充和替代作用。2016年，国务院办公厅发布了有关推动建设城镇租赁房市场的相关指导意见。意见中明确强调，通过发展租赁市场扩大住房供给渠道，平衡住房销售与住房租赁，是深化住房制度改革的重要举措。2018年全国政协会议上，也有政协委员提出，要通过发展住房租赁市场，在一定程度上转移一部分过量的商品房需求，从而使房价适当回落，同时满足目前缺口较大的城镇居民居住需要。

本文将基于最新的租赁房市场政策动向，概览我国近60年住房租赁市场的发展历程，简要总结住房租赁市场对住房市场的调控作用，并结合国内外的实践经验和我国住房市场的特点，提出一些新的建设住房租赁市场的建议。

二、对我国住房租赁市场发展的回顾

由于我国市场经济改革起步较晚，因此相比较于其他发达市场经济体制国家，我国的居民住房租赁市场具有不成熟，不健全的特点。1956年至1966年，由政府主导的公租房逐渐占据房产租赁市场中的主流地位，租赁房国有化经营制度基本确立。改革开放以来，城镇开始实行住房制度改革，推行住房市场化建设、销售、租赁。因此，租赁房市场也由原来的政府统一组织管理转向市场配置资源的模式，租赁房市场也得到了进一步的发展，并发挥了改善城镇居民居住条件的积极作用。但由于1994年分税制改革后，“土地财政”的过度发展，商品房价格短时间内大幅度上升，加之消费者一定的投机心理和大规模的城市化进程，商品房交易市场的体量大大超出了相对应的房屋租赁市场的规模，形成一种不协调的畸形。部分城市甚至出现了租赁市场持续低迷的状况，以上海为例，2000到2016年间，租赁房市场规模一直远远小于住宅销售市场，甚至2016年度住房出租面积总量相比2015年度下降了约30%。

表1 上海市2000-2015年住宅销售面积和租赁面积

资料来源：上海市统计局

目前，我国租赁住房的市场份额占住房销售和租赁总和的比重仅为20%，远远低于发达市场经济国家50%的水平。同时由于政府缺乏相应的管理，房屋租赁市场一直难以发挥其满足一部分住房需求的功能，市场中仍然有许多不规范的现象，诸如租金不合理、合同对于租期内租客权利的划定不明晰、房产中介的违法违规行为等等问题。总的来看，我国住房租赁市场仍处在一种不健全的阶段，缺乏足够的监管，且规模远远滞后于庞大的商品房交易市场。

三、住房租赁对住房市场的影响

从房产业的发展规律来看，房产业的发达不仅是房产销售市场的繁荣，相适应的，也应当是房产租赁市场的繁荣。(高凌云，1994)如果房产买卖价格过高，势必也会导致住房租赁市场价格的不正常发展，甚至是萎缩。租赁住房作为商品住房的一种替代品，应当充分发挥其对于抑制房价过高的积极作用，而不应在商品房销售市场过热的环境下，失去其调控功能，演化为另一种居住的负担。

从各国住房租赁市场的发展及我国特殊的社会环境来看，住房租赁对于我国住房市场的影响主要体现在两个方面：一方面是对于目前住房销售市场中过量的却没有购房能力的刚需人群的转移作用，从而直接改善商品房价格居高不下的状况；另一方面，是对我国当前各地政府长期形成的土地依赖的缓解作用，从而间接地控制商品房的价格。

(一) 转移部分过量的需求

虽然从产权角度，自有住房和租赁住房具有本质的区别，但总的来看，一定时期内，两者都可以满足居民拥有一个稳定的居所的需求，对于在住房销售市场中无力购买的部分消费者，尤其对于住房地点、周围服务等有一定要求的中低收入者而言，市场中的租赁住房可以为他们提供一个经济上可承受的选择。同时如果政府在公租房、廉租房建设方面提供质量较好的，居住成本较低的租赁住房，这一部分人群可能有相当多会选择从住房销售市场离开而转向租赁市场。从而在一定程度上直接减少总需求量，促进商品房价格水平的合理回落。

(二) 转换政府土地出让用途

地方政府对于土地财政的依赖是导致房价过高的因素之一。由于大量的土地被出让给房地产开发商，土地供给量小于需求量的情况更加突出。当前，在中央税地方税合并，官员绩效考核改革的新形势下，通过政府转化土地出让用途，积极建设公租房、廉租房，降低目前土地使用交易市场过热现象。虽然有部分学者指出，由于土地本身供给不足，转移部分土地出让可能会加剧房价过高的现状，但需要明确的是，对于一线大城市，根据既定的人口规模，商品房的余量基本能够满足规定增长的户籍人口数额，同时，更加完善的租赁房市场也会缓解城市部分地区的居住需求。而另一方面，对于三四线小城市而言，通过降低土地出让商品房的热度，有利于去库存化改革，实现“有所居”的城市化进程。

四、对当前住房租赁市场建设的一些建议

(一) 建立健全租赁房市场相关法规

当前，市场主体参与下的租赁房交易在整个市场中占有主要地位。针对目前住房租赁市场中存在的不合理的现象，诸如房东和租客的权益界定模糊、租金协商纠纷、租客在租期内二次出租等问题，国家应出台相关的法律法规，保障双方合理合法的权益。此外，由于信息不对称，由租房中介和租房网络平台供给的租赁房市场往往呈现出柠檬市场的特点，租客难以找到价格和质量都很满意的租赁房。对于这方面的问题，政府不仅可以通过减税等优惠政策，积极鼓励更多的房屋所有者参与到租赁市场，以增加市场端的供给，还应当加强监管部门对租赁房进行质量上的监察，并制定相关质量保障规定，从而营造健康有序的市场环境。在这里，有学者建议颁布统一的《住宅租赁法》(叶剑平，2015)，对此，可以参考国外发达市场经济体对于房屋租赁法律体系，建立一套适合中国特殊国情民情的法律规章制度。

(二) 加强各地方政府公租房建设力度

在租赁房供给方中，地方政府应该减少“缺位”，落实住房保障资金的使用和公租房、廉租房的建设。公租房、廉租房具有明显的公共物品特征，开发商往往因利润率太低且回报周期长而回避这一领域，因此地方政府应履行其提供公共物品的职责，从发展中国家的实践看，强化公共品供给是经济发展的一般规律。在经济发展的周期中，政府对公共产品和服务的投资和提供对国民经济持续稳定发展起到一个前导性和保障性的重要作用(葛扬，2009)。

对于一线大城市，政府应在政策上对于公租房、廉租房租房者给予扶持，例如降低租房贷款利息率，提供给特定经济困难人群一定的租房补助金等，同时在公租房、廉租房建设方面也可以采取创新的经营模式，例如采用PPP项目经营的方法，引入社会资本参与建设公租房，或者成立更加具体的国家专项租赁房建设基金。

而对于三四线小城，在去库存化的大背景下，一方面，政府可以与部分开放商协商将部分商品房转化为租赁房进行经营，这样既实现了去库存的目标，也增加了公租房的供给。另一方面，政府可以引导旧地改造，通过征收乡村集体土地，建设公租房、廉租房，不仅可以实现城市化进程中新增城市人口的住房问题，同时降低了土地的成本，吸引更多市场中的资本参与租赁房建设，更有利于实现多元化的租赁房建设与提供。

(三) 保障公租房的房屋质量和社区配套

由于此前，地方政府对于公租房、廉租房建设并不重视，房屋质量问题一直是租房者所担心的问题。住房和城乡建设部曾表示，将在保障性住房的建设中建立“永久责任制度”。但由于政府在建设中往往存在工程建设、材料采购等环节存在寻租行为和信息不透明现象，政府在有质量保障的公租房的供给还是缺乏效率，因此可以适当尝试采取BOT模式等引入市场主体建造的方法来改善政府在这方面的不足。

同时，廉租房、公租房的选址和周围社区配置也存在不合理之处，没能很好的满足民生需要。应当明确的是，地方政府应在考虑土地和建造成本的同时，考虑租房者的社会福利问题。廉租房、公租房应当与商品房一样，配套有完善的社区设施和较为合理的地理条件。

(四) 创新补助住房需求的方式

在充分结合中国房地产市场特点的同时，学习效仿国外租赁房市场的发展措施，有助于我国租赁房市场的建设。例如，通过结合实际并借鉴英国政府的租赁购买挂钩的模式，江苏省淮安市在2007年创新开展了共有产权住房的实践，即租户与当地政府共有房屋的产权，且租户在满入住时间后可以优惠的价格购买，这样一方面减少了政府单方面的风险，同时也也激励住户对租赁房的偏好。如今，共有产权住房已在全国多个城市已进行试点推广。

我国也可以借鉴美国向部分住房需求者发放租房券的方法。在开展严格的家庭收入调查和统计后，针对不同状况的适合人群，发放不同额度的租房券。这种方法相对原先的住房补贴和增加供给公租房、廉租房供给，更能精确的引导市场需求端对租赁房需求的转向，并对适合的目标消费群体起到一个直接的激励作用，从而进一步培养和发展租赁房市场的结构和体量。