关于金融新常态下铜陵政府投融资研究

陈晓燕

（铜陵学院 金融学院，安徽 铜陵 244000）

0 引言

近年来，铜陵政府投融资领域的深化改革使得全市综合实力跃上新台阶，城市基础设施建设及公共事业发展使得人民生活及生态环境不断改善，经济结构调整及产业转型升级加速推进使得经济发展呈现新气象。总之，全市政治、经济、文明、生态等各个领域均取得了显著的成绩，而政府投融资起到了非常重要的推动作用。同时，铜陵政府投融资也存在诸多问题，将会制约地方经济的长远发展，尤其是在当前金融新常态下[1]，对政府投融资进行创新研究十分有必要。

1 铜陵政府投融资近年来发展概况

1.1 全社会固定资产投资正常运行

第一，“十二五”期间，铜陵市固定资产投资累计达到3236亿元（不含枞阳县，下同），是“十一五”期间累计的3.1倍；2015年固定资产投资额最高达871亿元，是2010年（“十一五”末）的2.4倍，同比增长率居全省第六位。第二，铜陵市人均固定资产投资额在稳步提升，2015年高达118027元/人，是2010年的2.4倍；2015年铜陵市人均固定资产投资额高于全省78629元/人。第三，“十二五”期间，铜陵固定资产投资产业投资结构累计计算如下：第一产业投资占比为2.1%、第二产业投资占比为47.1%、第三产业投资占比为50.8%，铜陵市第三产业投入产出效率较低，提升空间很大。各年度数据详见表1。

1.2 政府财政投融资工作稳步推进

“十二五”期间，铜陵市政府财政投融资工作稳步推进。根据铜陵市财政局公布的“十二五”财政工作回顾报告，铜陵市财政收入实现平稳增长，其中2015年全市财政收入完成135亿元，较2010年增长52%，年均增长率为约9%。同时，改善民生成效提升。其中2015年全市财政支出完成110.2亿元，较2010年提高13.8个百分点。另一方面，全市积极整合资金扶持企业发展，支持实体发展方式不断创新，比如2013年设立支持战略性新兴产业、现代服务业、现代农业等发展的“1+4”专项资金；认真落实惠农政策，借助美好乡村建设，推动财政投入，且积极申报农业发展试点，争取试点资金等。

1.3 依托项目建设扩大有效投入

近年来，铜陵各级政府认真落实以投资促增长的政策措施，实施“千百十亿工程”，以项目建设为支撑，扩大有效投入。根据《关于铜陵市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划的报告》，“十三五”规划项目库共梳理出563个项目，总投资达5541亿元，较“十二五”规划项目库增加167个项目，投资额增加2690亿元。全市以项目建设为重要抓手，围绕民生建设、新型城镇化、贫困地区建设、重大基础设施以及社会公共事业建设、产业转型升级等领域开展项目谋划，以项目提质提效为核心，积极推进经济发展。

1.4 政府融资平台积极作为

2008年以来，我国地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展，铜陵市的政府融资平台融资能力不断提升，据调查可知：铜陵市建设投资控股有限公司是铜陵市最有影响力的综合性融资平台，主要职责是负责城市建设、融资、运营和还贷。2015年市建投公司在安置房和保障房中梳理落实棚户区改造房源3861套；2016年积极参与投资城乡基础设施建设涉及23.6亿元投资额；通过发行专项债券、置换项目贷款等方式降低融资成本。铜陵大江投资控股集团有限公司做为铜陵区县级政府融资平台，近年来努力尝试开辟新的融资渠道，2016年成功发行短期融资券和公司债，截止2016年4月底，直接融资22.5亿元，占总债务的50%，且融资成本下降至年利率6.76%；2016年7月公开发行小微企业增信集合债券，所筹资金将主要用于支持铜陵经济开发区辖内企业发展等。

2 存在的主要问题

铜陵政府投融资近年来发展状况良好，为带动地方经济发展发挥了重要作用，但是无疑也存在着很多问题。

2.1 政府投融资模式缺乏创新

政府的融资模式主要是国家政策性银行贷款以及商业银行贷款，政府融资对于银行的信贷资金依赖性很强，间接融资比重较高，直接融资占比相对较低，据统计: “十二五”期间，铜陵全社会固定资产投资资金的11.4%来自于国内贷款，约2倍于国家预算资金；发行债券筹集的资金约占1.2%；社会融资中直接融资占38%，通过贷款融资约占62%。全市利用资本市场直接融资进展较为缓慢，增长速度远落后于全省平均水平，“十二五”全市直接融资完成205亿元，较十一五累计额增长79%，但却落后全省水平55个百分点；全省占比5.3%，较十一五下跌1.6个百分点，基础数据详见表2。全市虽在融资模式创新上进行尝试，比如2015年铜陵运用PPP模式运作城市排水一体化项目，但B O T、T O T、资产证券化、产业投资基金、金融租赁等融资模式并未能得到广泛采用。

表2 铜陵及全省社会融资相关数据统计表 （单位：亿元）

2.2 政府投融资环境有待进一步优化

目前，铜陵市一些地方性金融法规条例、规章制度不健全，地方金融管理机构职责不明确，导致地方金融体系发展规划不足。同时，涵盖政府、企业和个人的信用体系建设不够健全，债权人保护机制不到位，金融机构放贷积极性受到抑制。另一方面，区域金融改革优势和特色体现不足，方向和任务还不够明确。近年来，随着我国金融体制改革的不断深化，具有专项性的、“自下而上”的区域性金融改革已成为其中的一项重要内容，对金融改革和区域发展具有重要意义和推动作用[2]。从铜陵市情况看，虽然已有不少设想，但总体看区域优势和特色体现不足，方向和任务还不够明确，区域金融改革仍有待突破。

此外，地方金融体系建设有待加强。铜陵市金融体系仍然由银行主导，非银行金融机构发展较为缓慢，尚未形成金融产业聚集发展的局面，金融业增加值增长缓慢，且在地区生产总值中的占比仍然偏低。“十二五”期间铜陵金融业增加值增长率自2012年开始逐年下滑，2014年增长率最低为8.5%。城乡金融资源分布不均衡，市各类金融机构主要集聚在市区，县域金融机构以国有大型银行业金融机构为主，农商行、农信社等地方金融机构实力弱小，难以与国有大银行抗衡。从地方金融服务体系看，金融中介服务机构较少，新型金融主体发展不足，创业投资、风险投资等各类股权投资机构数量少，融资担保体系建设尚不完善[3]。

2.3 投融资主体单一且资金缺口加大

目前，铜陵市基础设施建设以及社会公共事业建设等大都是政府投资为主，而在政府投融资体系中，存在管理主体和投资主体不明确，鼓励社会资本进入的政策环境未有效营造、利益激励机制不完善等诸多问题。近年来铜陵在城市道路建设、城市公益事业等项目建设上，市场投资准入门槛较高，政府一股独大，这一缺乏竞争的资本经营方式被实践证明普遍低效率，政府很难依靠自身的运营实现投资的良性循环。另外，政府虽积极引导国外和民间资金进入基础设施建设以及实体经济投资，但由于风险投资资本市场运作机制以及风险资金退出机制等尚不完善，阻碍了民间资金进入的积极性。

另一方面，十二五期间铜陵市财政收入与支出增长不平衡，全市财政收入增长落后于财政支出的增长，支出增长率高于收入增长率5.2个百分点。铜陵市工业税收增收压力加大，加上房地产市场低迷等各种矛盾交织，财政收入增幅将逐步减小。根据铜陵市未来五年的发展规划，“十三五”规划项目库共梳理出563个项目，总投资达5541亿元，每年需要的资金都在1000亿元以上；且铜陵市实有负债200多亿元，预估平均每年需要支付的利息约30亿-50亿元。据目前经济形势进行预测，铜陵市未来五年财政收入增幅下滑、投资总量加大、债务高筑，政府投资资金缺口将逐步扩大。

2.4 政府投融资平台风险日益增大

目前，铜陵投融资平台面临的风险日益加大。首先，债务风险较大。一方面铜陵市融资平台投资的项目一般投资周期较长、利润低、回收慢；另一方面市场化的土地交易模式易受到土地价格的波动和中央政府宏观调控政策的影响，使得债务偿还得不到有效保障。例如铜陵市建投公司债务负担过重，资产负债率过高，2015年铜陵市建投公司城市建设和还本付息已进入高峰期，预计还本付息额高达53.7亿元，2015年末债务总额高达214亿元，资金缺口巨大。而我市则由地方财政对平台债务兜底，间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来进行经济建设，潜藏着巨大地债务和财政风险。其二，流动性风险较大。铜陵市建投公司目前的负债规模已远超市财政的实际承受能力，如果银行融资未能有序衔接，随时可能出现流动性风险。其三，运营风险较大。全市融资平台投融资运营缺乏有效的公共监督，比如基础设施项目具有公益性，但基础设施收费并未向社会征询意见，运营的账目也未公开披露等，财政投融资信息不透明，缺乏社会监督和债务监管，加大了投融资平台的运营风险。其四，管理风险较大。地方投融资平台的人事、财务和投融资的决策权一般是由政府掌握[4]，加上内部法人治理结构不完善，多头借款、违规挪用等问题普遍存在。

近年来，随着“去杠杆化”约束机制的提出，土地出让的市场格局发生变化，财政收入增幅下滑，地方债务高企，互联网金融迅速发展，多层次的资本市场体系逐步健全、金融产品创新层出不穷，传统的投融资模式亟需调整。课题组经深入研究，以市场价值导向的金融新常态为发展背景，以铜陵投融资模式创新为切入点，提出有效的铜陵投融资优化建议。

3 优化建议与对策

3.1 推动投融资模式创新

3.1.1 结合互联网金融发展契机推动投融资模式创新

互联网和金融结合形成的互联网金融具有便捷、高效、低成本等特点[5]，逐步成长为新投融资模式，一方面对于引导民间资本投资，破解政府投资资金短缺的问题具有天然的优势，一方面扩展了广大中小投资者的投资渠道，有利于实现普惠金融，提高了投资和融资的双重效用。鉴于政府投融资引入民间资本的发展诉求和对于信用风险的防范，建议打造“政府投资+政策性银行担保+地方性银行第三方支付”的服务于地方经济的区域P2P融资平台。建议铜陵政府视情况独立开发建设、联合开发建设或者与平台合作的方式尝试鼓励利用众筹为民生工程项目、农产品生产项目等进行融资，积极营造信用、技术和知识产权等环境，在现有法律许可范围内探索股权式众筹的推广应用。为防控道德风险和市场风险，建议监管部门严把市场准入关，制定相关法规明确投融资双方的权利义务，对网上合同的有效性提供法律依据，充分维护投资者的资金安全和信息安全[6]。建议政府相关部门加快引进互联网金融人才步伐，积极推动地方高校培养互联网金融人才。

3.1.2 依托多层次资本市场推动投融资模式创新

在“三期叠加”背景下，安徽经济步入新常态，为拓宽政府融资渠道，全省树立“大融资”理念，积极推进区域多层次资本市场建设，通过实现直接融资股权与债权融资“双轮驱动”，公募与私募融资“双轨并行”。建议铜陵政府对对已上市公司的分红制度进行约束，通过重视投资者回报提升股票价值，从而优化新股发行和增发环境；由于中小企业版、创业版、新三板、产权交易中心等场内外交易市场的上市条件和费用各不相同，结合公司发展规模以及发展阶段，应有不同的市场定位。尝试与合马芜等兄弟城市合作，发展区域性股权投资市场、产权交易市场和创业投资市场等。针对铜陵土地储备、国有资产等政府不动产可开发不动产资产支持证券产品，针对中长期经营型基础设施建设项目贷款以及大型企业或企业集团贷款等优质贷款，由于期限较长且未来现金流有保障，可依托国开行推广信贷资产证券化或未来收益证券化类产品。发展资产证券化的同时，应推进区域性资产支持证券转让市场建设，在建设过程中建议政府加大对其的财税政策支持力度。总之，铜陵市应该积极利用区域多层次资本市场，有助于投融资模式多元化。

3.1.3 以金融产品创新推动投融资模式创新

结合铜陵经济发展水平和区域经济地位现状，建议全市应在继续巩固传统银行信贷融资的基础上，积极探索新型信贷融资模式，比如银团贷款、产业链信贷模式等，并加快推广其应用步伐。银团贷款操作形式多样，不仅可向融资方提供多种形式贷款，且融资方可以选择不同的货币或货币组合。针对全市城市交通建设项目等重点建设项目，企业集团或大中型企业的重大项目、技术创新或大型设备租赁等大额资金需求可采取银团贷款。建议政府积极倡导发展银团贷款，视银团贷款发展情况适时推进区域性银团贷款交易系统平台建设，逐步建立银团贷款转让交易机制和和退出机制。除此，通过推广政府和社会资本合作模式，由于既适用于盈利性项目，比如城市交通、港口、卫生保健等，又适用于非盈利性项目，比如污水处理、保障性住房等，可以根据需要和财力状况，通过PPP、特许经营等方式，在重大交通、水利工程、市政基础设施、棚户区改造等“短板”领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，破解基础设施建设融资瓶颈制约。

3.2 优化投融资环境

为加快促进铜陵投融资模式创新，需进一步优化金融投融资制度和业态环境。在投融资制度优化方面，亟需健全政府金融主管部门与金融监管部门之间协调机制，搞好辖区内金融运行情况的监测、分析、引导，确保金融安全。整合分散在各部门的地方金融管理职能，理顺金融管理权力的纵横关系，加强监管部门之间的信息共享和业务合作。铜陵市政府应该高度重视信用体系建设，逐步建立完善的信用体系制度框架和平台，不断加强政务、商务、社会、司法等重点领域信用建设，基于大数据逐步发展信用评级、信用咨询等服务业，使得铜陵市征信系统建设步伐加快，企业和个人信用信息数据不断充实，切实保护债权人的权益，同时，积极宣传金融知识，加强群众对金融投融资的认知度及参与度。另一方面，要健全铜陵县域金融体系，增加金融中介服务机构网点，培育区域新兴金融主体，逐步完善融资担保体系的建设。

3.3 引导各类投资主体积极参与

进一步拓展投资主体，最主要的是深入挖掘民间投资。民间投资是扩大基础设施有效投入的重要支撑，积极引导民间投资加大力度，建议政府推进的重点事项和重大建设任务一律向民间资本开放，政府在财政补贴、税费优惠、信贷资金、用地指标、专项建设基金、产业基金等方面，给予民营企业同等待遇。此外，还要规范政府和企业的合作关系，建议政府有关部门就PPP项目制定管理办法，合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益，平衡好社会公众利益与投资经营者合法权益之间的关系，保障各类投资主体的利益，充分调动其投资积极性。

3.4 化解融资平台风险

针对铜陵投融资平台存在的各方面风险，应积极筹备，做好风险防范工作。建议加强政府投资预算，科学制定政府财政投融资年度计划和中长期规划，对投融资规模、范围和原则等方面做出详细规定。积极探索地方政府投资退出机制，实现政府资金的有序退出和及时回收，提高公共资金的使用效率等。要加强对地方政府投融资平台债务风险的监控和管理，探索建立政府监控、监管部门监管、银行监测、地方融资平台自律以及群众监督的五级监管机制，确保融资平台公司的风险可控，安全运行。推动融资平台市场化运作[7]，健全平台公司治理结构，成立风险控制委员会，加强风险内控管理，建立风险再平衡循环机制，建立健全政府财政信息披露制度，实现财政阳光化。