苏州市斜塘街道敬老院养老管理与服务探析

薛晓宇　董晨雪

摘 要 我国老龄化呈现出规模大与高龄化并存、空巢化与失能化并存、挑战与转机并存的特点，这为具有服务专业、环境适宜等独特优势的机构养老服务提供了充足的发展动力和宝贵的发展机遇。为了更加切实有效地促进机构养老的发展，本文以苏州市斜塘街道敬老院为个案进行深入分析，围绕政策规范、管理理念、运营机制、员工质量、资金来源、环境设施、志愿服务等方面揭示其运营管理和服务的现状与特色，提出了管理与服务中存在的不足；最后针对问题提出了完善对策，希望能够对养老机构的发展有所贡献。

关键词 老龄化 养老机构 敬老院 养老服务

作者简介：薛晓宇，苏州大学政治与公共管理学院学生，研究方向：老龄产业、社会保障与公共管理；董晨雪，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会医学与卫生事业管理。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.312

一、引言

十九大报告提出：在老有所养上不断取得新进展，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，加快老龄事业和产业发展。人口老龄化将逐步成为我国长期均衡发展的重要矛盾，本世纪我国人口老龄化将呈现波浪式变化的特点 ：“十三五”期间速度相对放缓，之后发展特别迅速，直到本世纪中叶我国成为老龄化最严重国家，老龄人口将达到4.8亿，高龄比高达22% ，空巢和独居老年人约有2.62亿，失能老年人约有9750万 。而具有服务专业、环境适宜、费用较低和生活独立等优势的养老机构，正是应对以上挑战的有效手段，大规模的老龄人口为养老机构的发展提供了数量基础，高龄化、空巢化、失能化提供了需求基础，“十三五”时期的速度相对减缓则提供了重要的战略转机。

养老机构，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构 。养老机构按性质分为福利性、非营利性和营利性的养老机构。福利性养老机构（即公办养老机构）指事业单位登记管理、机关办理登记手续的养老服务机构，包括国家主办和集体主办两种。非营利性和营利性的养老机构又叫做民办养老机构。 敬老院是在农村乡（镇）、村设置的供养“三无”、“五保”老人和接待社会上的老年人安度晚年的社会养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施 。

二、苏州市工业园区斜塘街道敬老院管理与服务现状

（一） 斜塘街道敬老院发展背景及情况简介

江苏省作为全国最早进入人口老龄化阶段的省份，目前老龄化程度居全国首位，2016年底老龄化高达22.1%，高于全国5.4个百分点，同时养老硬件设施水平位居全国前列，共有2305家养老机构，每千名老人拥有床位超过36张 。由此可见，江苏省的养老机构具有很高的研究价值。

苏州作为江苏省GDP排名第一的城市，每年为养老机构提供大量的资金和政策支持，提出了“十三五”期间“千名老年人拥有养老机构床位数达到45张”的发展目标 。苏州在上世纪80年代初就已进入老龄化社会，是最早进入老龄化的城市之一，在应对老龄化问题上积累了许多经验。2016年底苏州市老年人口达170.88万，占户籍总数的25.2%，高龄老人达到26.02万人，占老年人口的15.27% 。到2020年末，60岁以上老年人将增加到200万，比重将增长到27.5%。苏州面临的严峻养老形势，对当地养老机构的发展提出了更高要求。

（二） 斜塘街道敬老院管理现状

苏州工业园区斜塘街道敬老院作为“江苏省示范性养老机构”、“苏州市文明敬老院”，由斜塘街道于2006年9月28日设立，由斜塘人民医院进行统一管理，人员划归斜塘医院专设的敬老院科，工资也由医院进行发放。敬老院设立自理区、护理区、后勤、行政四大部门，其中自理区为生活能够自理的老人提供三级护理服务，护理区为不能自理的老人提供一级护理服务，二者共同形成“核心服务内环”；后勤为两大服务部门提供物质和人员支持，成为“基础支撑中环”；行政部门通过建立后勤、食堂、消防等管理制度提升服务品质，通过建立员工考核、财务等管理制度规范内部运行，两类制度共同构成“管理制度外环”，内中外三环层次分明、各司其职、相互配合，从而有效提升管理效率与服务水平，使得敬老院在护工、资金、环境三大方面形成了自身的特色与优势。

在护工方面，通过老人互助与岗前培训实现护工数量与质量的兼顾。护工主要为周边社区的中老年人，不仅通勤安全、便于交流和互相理解、工作积极性高，同时由年龄较小、身体较为健康的老人为年级较大、行动不便的老人提供服务，类似于美国的社区老人互助方案，有利于缓解护理人员的短缺问题，也丰富了年轻老人的退休生活。虽然以初小学历为主的护工最初缺乏相应专业技能，但工作前为期一周的岗前培训，使护工得以掌握基本护理技能，从而保障了服务的质量，而培训后获得毕业证书以及政府500元补贴的措施，也为员工参加培训提供了经济动力。

在资金方面，通过多方共同建设实现资金来源渠道多样化。政府全额补贴运营费用，入住老人每月按照护理等级、房间位置缴纳1170元至1560元不等的费用，福利彩票给予敬老院大量资金赞助和物资援助，企业、党政机关、医院学校、个人等都会向敬老院捐赠康复设备、生活用品等物品。这种多样化的筹资方法，不仅减轻了政府负担，也提升了养老机构自我发展能力。

在环境方面，注重硬件设施建设实现环境设施规范化。斜塘敬老院房间包括单人间、双人间与三人间三种房型共122张床位，为老人提供了多样化的住宿选择，也有利于解决隐私问题；房间及走廊、衛生间均装有扶手，便于老人行动；敬老院也建有大量康乐康复设施，便于促进老人的身体康复；阅览室、多媒体室、多功能厅等多样化娱乐设施有助于丰富老年人的闲暇时光。

（三） 斜塘街道敬老院养老服务状况

敬老院主要收纳拥有斜塘街道户籍、精神意识正常的居民，为五保户提供优先服务，设有五保户集中供养区、社会老人休养区、护理区三大区域，提供三级护理或一级护理服务，坚持以人为本、服务社会的宗旨，为入住老人提供生活、餐饮、医疗、娱乐、学习等多种服务。

生活服务：为老人备餐送餐、整理房间、清洗衣服及床上用品、定期理发；医疗服务：由斜塘医院医生定期咨询指导和提供医疗服务，定期体检，建立健康档案；亲情服务：倡导精神赡养，经常沟通使老人心情舒畅；健身服务：老人可以在健身房、康复室进行健身、康复锻炼；文化服务：阅览室、多媒体、多功能厅在工作日内开放；呼叫服务：各个床头均设有呼叫系统，有需求或遇紧急情况，工作人员可随时到房间为老人服务。

服务对象：实现兜底保障功能与运营效率的兼顾。其主要服务对象为当地失地农民，同时设有30个五保户专有病床，当闲置床位较多时才引入非五保户，但保留一定本地五保户床位，保障本地五保户申请即有床位。这一措施有效提升了资源利用率，实现了公办养老机构公平与效率的兼顾。

社会服务：敬老院通过与当地多个组织合作，实现志愿服务常规化。苏州众多学校社团、企业、以及党政与社会组织都与敬老院进行合作，以苏州大学为例，该校的爱心学社、青年志愿者协会等多个志愿服务团队与敬老院均有长期合作，为老人提供谈心聊天、表演节目等志愿服务。多样化的志愿服务有助于缓解老人内心的孤单寂寞、丰富其精神生活，提升老人的满足感与幸福感。

凭借以上的管理与服务优势，敬老院的服务满意度高达97%，在当地广受欢迎，许多居民在排队等待。这些运营过程中的成功经验值得广大养老机构特别是公办养老机构借鉴学习。

三、斜塘街道敬老院管理与服务不足分析

作为一家发展时间长达11年的福利性养老机构，斜塘街道敬老院在运营中取得了很多成就、积累了很多成功经验，但同時其外部环境和自身发展也存在一些不足，主要包括以下几个方面：

（一）管理方面

第一，机构养老缺乏法律法规支持。我国涉及机构养老的法律仅有一部《老年人权益保障法》，而其他相关法规存在约束力有限、权威性不足的问题。以入院评估制度为例，《养老机构管理办法》仅提到“养老机构应当建立入院评估制度，做好老年人健康状况评估，并根据服务协议和老年人的生活自理能力，实施分级分类服务”，但并未提供一个权威、统一的评估制度，导致养老机构自行确定的标准说服力不足、科学性与合理性难以保证。例如斜塘街道敬老院内一位失明老人的家人否认养老院的评估标准，坚决要求老人入住自理区，导致老人一切生活都需要自理，在不方便的同时还十分孤独。

第二，公办养老机构自主性有限。以斜塘街道敬老院为例，工程建设需要经过上报民政、街道审批、市政招标、中标建设的多步流程，不仅繁琐费时，同时由于沟通不畅，容易出现理解偏差，导致最后建设的工程难以符合实际要求。例如由于投标企业与斜塘街道敬老院无法直接沟通，导致建成的红外监控系统会因树叶飘落等轻微扰动而报警，导致该系统无法投入使用。只有给予养老机构合理而充足的自主权，才能更加有效地激发养老机构自身的活力，真正实现政府与市场的高效配合。

（二）服务方面

第一，医养结合不完善。虽然敬老院由斜塘医院管理，但工作人员和院内值班医生都不具有行医资格，只能提供测血压、量血糖等简单服务；敬老院距离医院相对较远，老人看病购药需要子女带领，耗时较长且流程复杂，同时敬老院与斜塘医院的定点合作效果并不明显，老人就医选择较为多样。敬老院还未充分实现医养结合，无法及时有效满足老人的医疗需求。

第二，新入住老人难以迅速适应新环境。一方面老人对新环境较为陌生，例如一位刚入住的张奶奶称“床比家里面的小，睡得不舒服，而且自己不认识其他老人，有些孤单”，另一方面周边居民表示“平时一般不会进入敬老院”，导致老人进入敬老院后与外界基本脱离联系，从而容易产生空虚感与失落感。

第三，活动形式有限，难以满足多样化需求。老人活动形式仅限于散步、晒太阳等一般性活动，而志愿活动也因次数少、时间不固定难以满足老人日常需求，导致老人平常无事可做，生活较为空虚；同时，老人的一些个性化需求也难以得到满足，敬老院有一位长期接触美国文化、观念开放的老爷爷想要学习使用手机上网，但是这项需求难以得到满足，没有真正实现老有所学。

第四，专业而稳定的心理慰藉机制尚未建立。这与不同学历的老人间交流较少、谈心室工作人员与老人太过熟悉导致心理咨询难以进行、志愿活动流动性太大及志愿者语言不通等问题有关。由于缺乏足够有效的心理慰藉，老人难以做到真正的老有所乐。

外部法律法规的不完善给养老机构的规范化运营带来了不便，而养老机构与政府的有效配合也需要进一步磨合，同时养老机构自身的新人融入机制、活动多样化机制、心理慰藉机制都有待进一步加强与完善。

四、提升养老机构服务水平的建议与思考

很多养老机构特别是公办养老机构都面临着以上的问题，为了更好满足老人需求，不断提高养老机构服务水平，促进“十三五”期间养老机构建设的加快推进，本文针对发现的问题提出如下建议与思考：

（一）完善相关法律法规

“十四五”时期老龄化挑战将十分严峻，而法律的设立周期相对较长，因此必须在“十三五”时期加快推进养老机构相关法律建设；同时各级政府应当建立具有较高权威性的法规体系，规范养老机构运营。以入院评估制度为例，通过提供统一的老人护理等级评估标准，将自理与护理等级明确划分，提高入院评估的科学性与可信度，从而提升养老机构的运营效率。

（二）合理定位政府职能

政府应当扩大养老机构自主权，允许敬老院在合理范围内进行自主采购招标，同时，加强监管和制度建设，完善采购及招投标制度，引入第三方评估，确保建设高效、产品优质，将政府从一般性事务中解放出来，实现养老机构需求的精准化表达与满足。

（三）切实推进医养结合

未来养老机构与医疗机构在建设医养结合型养老机构时，应当将“医疗”与“养老”实现真正融合，而不仅仅是医院与敬老院的简单合作，具体包括养老机构设置医疗服务部门、医疗机构设置养老服务部门、养老机构与医疗机构合作开设医疗养老服务机构三种形式 。

（四）提供多样化服务

推进敬老院的开放式、社会化管理，完善心理咨询等新人融入机制，缩短新入住老人的适应期；通过帮助老人组建舞蹈、绘画等兴趣小分队促进敬老院内部的社会孵化，通过与老年大学等机构的合作满足部分老人的个性化需求，实现老有所乐、老有所学。

（五）注重心理建设

人在步入老年期社会化阶段后，即意味着进入了人生的安宁或消沉阶段，同时也意味着面临着身体机能下降、社会地位下降、声望下降以及疾病和死亡等多种问题 ，老年人的心态也会随之产生较大变化。对此，可采取以下措施：（1）专业合作：与专业的心理咨询组织展开长期合作，公办机构可由政府购买服务，通过定期专业咨询解决老人的心理困惑与问题；（2）自身探索：尝试芳香疗法、音乐疗法等新型心理疗法，解决工作人员数量不足、与老人太过熟悉的问题；（3）改进志愿活动：首先，实现固定与流动服务相结合。志愿服务中保证每次有一定比例的人员长期来到敬老院，并尽量建立一对一或多对一的长期交流机制。其次，加强志愿者培训。专業人员对志愿者进行方言、交流技巧及心理小游戏等培训；也可以提供培训材料给志愿者自主学习，改善志愿服务的效果。

五、结语

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾在养老事业方面，体现为老龄化浪潮下的多样化和高要求养老需求，与当前养老服务发展不均衡不充分之间的矛盾，尤其是对解决养老问题十分重要的养老机构的发展不充分问题日益突出。本文通过宏观分析我国老龄化现状以及机构养老的特殊优势，再微观结合苏州市斜塘街道敬老院这一实例，通过分析其管理与服务中的优势与特色、不足与问题，提出发展建议，为其他养老机构的进一步发展提供启发，从而更好地把握“十三五”这一重要的战略转机，为应对汹涌的老龄化浪潮做好准备，最终顺利实现全面建成小康社会的奋斗目标！

注释：

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