我国基础设施合作治理：现实困境与发展路径

摘 要 作为公共服务的重要组成部分，基础设施是人类生产和生活的共同物质基础。本文以合作治理理论作为理论基础，在当前全面建成小康社会、振兴乡村的时代背景下，对我国基础设施治理现实困境的原因进行了分析，并尝试探索我国基础设施合作治理的发展路径。

关键词 基础设施 合作治理 市场主体

作者简介：李祖杰，中共贵州省委党校报刊编辑部编辑。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.304

一、引言

基础设施是社会赖以生存发展的基础，也是经济社会发展的必备条件。然而现实中基础设施治理低效、供给不足，大量的公共资源被浪费，不能提供应有的公共服务现象普遍，特别是在农村，普遍存在基础设施薄弱的现象，由于缺乏基础设施支撑，农业农村发展不起来，农民享受不到应有的公共服务，大量人口涌入到城市，导致许多农村成为名副其实的“空壳村”。同时，外来人口的增加使城市公共产品的需求增大，城市基础设施承载力逐渐不能满足日渐增长的需求。基础实施建设的薄弱，很大程度上制约着社会经济发展和人民生活水平的改善。

按照治理权威或资源的来源，治理的基本模式主要分为政府治理、自治理和合作治理三个类型。就治理资源来说，政府治理主要来自政府或其他具有国家权威的公共主体，自治理主要来自企业、非营利组织或团体等非国家的治理主体，合作治理则主要来自政府治理和自治理的结合。对于合作治理这一概念的界定，尽管学界出现了多种说法，直到现在仍是一个相对模糊和复杂的概念，但它的主要内涵则是明确的：多元化的治理主体、权力与责任的模糊性、主体关系的互相依赖性、主体间的合作与互动、政府职能的重新界定等。

合作治理作为一种新型的治理秩序，是对以公私合作为基础提供公共服务与秩序的治理过程与形态的概括，是对现代国家的公共部门与其他部门之间关系的重大调整。它要求政府在合作治理过程中必须具备综合分析和平衡能力，通过公私合作的方式实现提供公共服务，改变了传统公共政策的单一目标体系配置。它强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。

当前，我国正处于一个经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的时代，尤其是在当前全面建成小康社会、乡村振兴的背景下，基础设施的合作治理实践正在逐渐改变着公共服务的形态和逻辑，它要求我们根据需要不断转变政府职能，树立服务的观念，要求我们建立政府与公民之间的合作与互动关系，不断增强治理能力。而这些，又反过来促使我们去认真思考国家、市场与社会在公共服务提供中的重新定位和能力发展。

二、我国基础设施治理的现实困境

（一）投入不足

当前，我国进入全面建成小康社会的关键时期，对基础设施供给需求上升到一个更高的层次。由于长期以来政府财政是基础设施投入的主要来源，随着需求规模的扩大，单一的政府财政支出造成基础设施建设资金短缺、投入不足。同时，政府垄断性运营给基础设施建设带来了投入高，建成以后运行效率低的一些问题，这些问题进一步导致基础设施需求与供给矛盾突出。此外，在基础设施建设过程中，内部缺乏成本核算和效益分析，建设成本高而资本被浪费。政府行政调节过多干预了市场调节，在基础设施使用上没有建立合理的价格机制，基础设施投入者不能从价格上得到补偿，普遍亏损经营、长期依赖财政补贴等问题突出，基础设施建设项目的中央财政投入资金和地方政府的配套资金被滞留、挤占、截留、挪用等违法违纪行为严重，真正用于项目建设的资金有限。

（二）供需失衡

改革开放初期，我国实行非均衡发展战略 ，受该战略的影响，长期以来中央财政投入和优势资源过度向沿海一带发达地区倾斜，而区位条件相对较差的西部地区，基础设施建设欠账太多，发展滞后，导致地区差异供需失衡现象严重。此外，由于基础设施建设的决策基本原则是按需建设，但在实际决策中，基础设施供给与需求之间存在着矛盾。一方面，公众的需求没有完全表现出来，项目规划不能完全反映公众需求；另一方面，一些基础设施的建设和管理缺少超前性，不能满足因社会发展对其需求增加的要求。因而一定程度上，基础设施建设规划既没有充分反映公众需求，又具有一定滞后性，出现了规划失衡的尴尬。

（三）资源浪费

一是重建轻管。由于管理不到位，在基础设施建设上一味追求形象和进度，建成后忽视管理维护，存在不同程度的“重建輕管”现象。一方面，由于公益性基础设施的非经营性，地方政府的建设资金大多用于设施的建设上，而用于维护的资金严重缺乏；另一方面，在具有经营性的基础设施中，企业为了降低经营成本，缩减应有的维护开支。二是重复建设。由于缺乏长期规划，对同一工程进行反复建设的现象是时有出现，造成资源严重浪费。为了追求GDP，一些地方政府拆毁性建设基础设施，直接缩短建筑物的使用时间，造成了大量土地和资金的浪费。加上我国政府结构条块分割现象严重，各地政府和各职能部门出于对本地和本部门考虑，没有与其他地方政府和部门形成系统性思维，各自为政，不能形成一个符合整体经济发展的基础设施运行网络，导致基础设施重复建设。

（四）运行低效

由于资金投入不足，又缺少合理的价格形成机制，一些基础设施缺乏维护资金，出现问题得不到及时修补，运行效率逐渐降低，维修成本却逐渐增高。一些基础设施因运营管理和维护失当，还没有发挥出应有的效益就迅速失效。特别是在农村，许多基础设施年久失修，逐渐丧失了原有的功能。同时，由于基层条件艰苦、待遇不高，专业技术人员不愿留在基层管护部门，现有的管护人员本身文化程度普遍不高，又缺乏专业性的培训，导致基层基础设施管护力量在人员方面严重匮乏。再者，由于以往的管理模式使政府集市场、企业、职能于一身，并且是企业生产的组织管理者，还是唯一的决策、生产者，由于缺乏竞争或激励机制，消费者不能主动选择或提出消费要求，基础设施供给者存在服务意识淡薄、服务质量差、运行低效的通病。

三、我国基础设施治理困境的原因分析

（一）基础设施治理的“政府失灵”

1.政府“越位”

首先，由于缺乏优胜劣汰的竞争机制，政府投资基础设施建设独立于市场经济环境之外，不用或很少面临直接的竞争。因此，政府不同于私营企业，不会为了寻求自身的生存和发展，设法不断降低生产成本和提高经济效益。其次，政府垄断供给基础设施，使生产者和消费者不能以真实供需关系自由地相互选择，产品的价值和生产成本之间不能通过价格来联系，社会资源的错误配置程度进一步增加。最后，政府部门的活动不以追求经济利益为目的，导致政府机构及其官员缺乏追求利潤的强烈动机。事实上，在基础设施的供给领域，政府“越位”现象不同程度存在，由于受到一些行政权力的介入，从项目的前期规划、建设施工、土地征用、质量监管、分配使用等多个环节进行寻租，导致很多大型基础设施项目成为垃圾工程、豆腐渣工程。寻租的本质是权钱交易，通过行政权力来影响社会资源的配置和效益分配，目的是攫取利润，浪费社会资源却不创造任何社会财富。在基础设施领域发生寻租行为，不仅造成社会资源配置低效、损失公共利益，也影响经济发展。

2.政府“缺位”

由于基础设施在国家发展中具有重要的作用，基础设施规划通常属于国家战略层面的问题，政府代表国家行使基础设施的规划职能。但在现实条件下，基础设施规划缺乏统一的技术标准和行业规范，一些部门和地方为了争夺利益，基础设施规划主观随意性较大，基础设施缺乏统一规划，有些规划只能是流于形式。部门和地方的条块管理使项目规划过程中一些矛盾问题得不到妥善协调，导致一些基础设施难以实现功能上的有效衔接和布局上的合理安置，无法体现综合效益。再加上由于相关行政法规建设不健全，政府服务意识不强，不能保障基础设施的有效供给。政府各部门和各层级之间的职责缺乏法律的清晰界定，基础设施治理没有统一的规制部门，多头管理导致政出多门、规则混乱，一些部门之间还出现相互推诱、互相扯皮的现象。

（二）基础设施治理的“市场失灵”

1.市场主体被排斥

社会的惯性认识和“路径依赖”导致在基础设施供给中民营经济被自觉不自觉的排斥，使得基础设施供给主体单一，资金来源单一，限制了基础设施投资建设的能力，导致我国基础设施长期供给不足，而且由于缺乏竞争，供给效率一直很低。之所以会出现这些现象，主要是由于长期以来不同程度存在以下认识。一是认为基础设施是公共物品，只能由政府提供。由于基础设施具有强烈的公益性，政府是当之无愧的提供者，政府提供就应该政府生产。基础设施同时具有非排他性和非竞争性，市场难以介入到基础设施的供给中，基础设施供给长期以来由政府全部包揽。二是认为基础设施投资规模大，只有政府能承担。由于基础设施项目规模大、配套性强，从一开始就需要聚集大量的资本来投入，所以投资量小或没有完成配套工程的基础设施项目就会被认为是不能产生效用的，资本会被浪费，这就构成了基础设施产业的高进入壁垒。三是认为基础设施关系到国民经济的发展，政府必须绝对掌控。基础设施是一个国家社会生产和生活的基本条件，建设得好不好关系着整个产业的发展，也关系着其他相关产业的发展，影响着整个国民经济的发展，政府往往被认为是基础设施唯一掌控者，拥有绝对控制权，如果由私人投资者来提供基础设施，政府有可能丧失控制权，国民经济会出现失控。

2.市场主体发育慢

目前，我国基础设施市场主体发育缓慢化直接影响着基础设施市场化的进程。主要体现在两个方面，一是市场主体单一，经营能力低。基础设施领域还没有完全摆脱计划经济体制的影响，基础设施所有制仍是以公有制为主，市场主体多为国有企业。由于国有企业的经营机制不够灵活，外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励和约束机制，使企业管理动力弱化，项目运营效率低。二是企业主管部门仍是企业走向市场化的主要障碍。由于我国政企不分、政事不分的现象仍然存在，企业缺乏独立的自主决策权。

3.市场化法律法规体系不健全

总体上看，我国市场经济的法律法规体系虽然取得了很大的成就，但仍然存在不少不足之处，在制度建设方面还不能完全跟得上市场经济发展的步伐，现有的法律法规供给还落后于市场对法律法规的需求。尤其是在反垄断方面，已有的市场法律法规还不够健全，亟需对现有的保护市场竞争、维护市场秩序、界定市场准入、规范市场管理等方面的法律法规进行补充和完善，进一步推进健全基础设施市场化的法律法规体系，以适应经济体制改革的要求，保障市场健康发展。

四、我国基础设施合作治理的发展路径

（一）提高治理主体的治理能力

1.优化政府职能

在基础设施合作治理的过程中，政府最主要的职能就是要完善相关法律法规，优化政府只能，规范市场秩序，保证基础设施市场化在市场经济中有序运行，保障各投资主体和消费者的权益。要通过制定科学的基础设施产业发展规划和产业相关支持政策，从宏观上引导投资主体将市场选择确定在基础设施产业上，并扶持基础设施市场主体的发展。同时，基础设施吸引社会投资的基本方式是建立在合同契约之上的，因此，政府要强化合同、信用观念，通过完善信用体系建设和法治体系来树立企业式的政府信用形象，增强投资主体的信心。要进一步完善政府主体在市场运行中的退出机制，使市场竞争的优胜劣汰机制在政府主体身上发挥与市场主体同等激励和约束作用，避免因有悖市场法的则行为而导致正常的市场运行秩序被扰乱的现象出现。

2.激发市场活力

在明确政府最终责任的前提下，可以通过招标采购、合同出租、特许经营、政府参股等形式，将原本政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。并通过税费减免、财政转移支付、财政贴补等多种形式，鼓励和引导社会资本广泛参与基础设施领域，建立基础设施供给上的合作伙伴关系。严格按市场规律，建立灵活的市场机制、规范的市场秩序、稳定的市场环境来激发基础设施市场主体活力，壮大市场主义的经济实力，为市场有效调节社会资源配置以参与公共事务的治理创造条件。完善政府和社会资本合作模式，依法严格履行合同，改进水利投资监督管理，保障大规模水利建设资金需求和投资绩效，完善价格形成机制，确保项目合理盈利水平，突出落实优先支持和完善退出机制等，充分激发社会资本参与热情，激发市场活力。

3.培育社会力量

将某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的社会组织，建立健全社会组织的相关法律法规、明确政府与社会组织的关系、合理定位社会组织的职能、优化社会组织内部治理结构、弘扬社会志愿精神，为社会组织的发展营造良好的社会环境，进一步扩大公众参与的途径与范围，积极引导公众参与基础设施治理，为社会组织参与公共事务治理奠定坚实的基础。

（二）构建基础设施合作治理机制

1.建立完善合作治理体系的行动机制

首先，建立基础设施合作治理的衔接运作机制。通过对合作治理体系的组织结构和运作流程进行调整优化，实现三个主体间功能上的耦合。一是要实现组织网络衔接，建立以政府为主干、市场为基础、社会组织和公民为纽带的合作治理网络；二是要实现工作制度衔接，通过公示听证、政务公开、行政问责等方式，使各治理主体在合作治理过程中更加清晰、透明的基础上，形成相互适应、便于执行、简单有效并达成共识的合作治理工作制度；三是要实现技术平台衔接，搭建合作治理的信息技术平台，通过网络信息和电子政务技术，使信息传递更加准确和快捷。

然后，建立不同治理主体的联动机制。政府、市场和社会组织在组织结构、组织目标、组织运作、组织文化和绩效评估等方面存在着差异，因此，合作治理中的不同主体要按照一定的行动规则建立分工合作、高效协同和良性互动的联动机制，集体行动方式要灵活、多样、有弹性，在解决和应对基础设施治理问题时行动要有效。在集体行动前要设计行动流程，明确职责与分工，在集体行动过程中要查找漏洞和不足，并对集体行动结果进行反馈，提高行动质量。

2.建立完善合作治理体系的动力机制

首先，建立激励机制。通过各种物质、精神或其他激励手段诱导不同主体参与治理，强化它们的合作意愿，促进它们合作行动的产生，为合作治理提供原动力。一是政府可以实行富有弹性的绩效工资制，节省的财政资金由政府自主支配，使绩效与收益挂钩，通过对绩效良好的部门和个人进行奖励，提高政府节省成本、提高效能的动力。二是充分发挥市场资本的治理作用，走谁投资、谁拥有、谁使用的治理之路，明晰基础设施的私人产权，以提高市场资本效率和活力。对参与投入成本高、经营性弱的基础设施项目，政府可给予补贴或税收等其他优惠政策。

3.建立完善合作治理体系的调节机制

一是建立利益协调机制。政府发挥主导作用，協调各主体之间的利益关系，保护合作治理主体的利益。二是建立纠纷解决机制。各治理主体在实现合作中难免会出现纠纷、争议甚至矛盾，因此建立争议解决和纠纷调解机制是很必要的。在基础设施合作治理体系中，各主体形成合作伙伴关系，但在治理过程中难免会出现各种争议和纠纷，通过纠纷解决机制及时化解不同治理主体间的纠纷，可以有效推进合作治理行动顺利实施。

4.建立完善合作治理体系的监督机制

不同治理主体间的相互监督是合作治理顺利开展的重要保证，因此，基础设施合作治理需要建立一套完整的监督机制来发现治理过程中的问题并及时纠正，合作治理的监督机制主要包括内部监督和外部监督。在内部监督中，政府相对于其它两个主体处于监督的主导地位，通过运用法律法规对不同治理主体间进行合作治理过程进行指导、监督和管理。各治理主体也可以在具体合作行动中相互监督、相互制约，以减少或避免各自的合法权益受到侵害。外部监督可以通过组建专门的监督队伍对合作治理过程进行监督，治理主体外的监督能够最大限度提高基础设施治理相关信息的透明度，提高各治理主体参与基础设施治理的合法性。

（三）培育基础设施合作治理文化

文化是最好的黏合剂。要实现基础设施合作治理，不仅要通过机制重塑和制度创新来整合政府、市场、社会在内的多方力量，还必须培育良好的合作治理文化，倡导公共精神，营造合作氛围，为合作治理打造一个健康、有序的生态环境。一是树立平等观与参与观。在合作治理中，政府、市场、社会应该享有平等的权利，承担平等的义务，三者之间不是服从与被服从的权力关系，而是平等与互惠的合作关系。二是培育责任观与价值观。基础设施合作治理主体应当在参与治理过程中以追求更大的公共利益为目标，重塑“自我利益”的正确价值观。形成只有在更广泛的公共利益背景下才能实现更大的自我利益的认识，有助于促进公共利益中的自我利益，这样才能使不同治理主体在合作治理过程中能够超越一己之私，秉承公共精神参与基础设施治理事务。三是强调团结观与协作观。在合作治理行动中强化团结与合作，更新感情和思想，促进互惠互利，从而在政治上更成熟，在合作上更信任，在参与上更积极，在行动上更有力。通过高度的团结和协作树立公共精神和自主、信任的合作精神，才能更好地在基础设施治理中实现合作。

注释：

有限的资源先投向效益较高的区域和产业，以获得区域经济的高速增长，并带动其他区域、其他产业的发展的战略。

参考文献：

[1]敬乂嘉.合作治理.天津：天津人民出版社.2009.

[2]党秀云.论合作治理中的政府能力要求及提升路径.中国行政管理.2017（4）.

[3]敬乂嘉.合作治理历史与现实的路径.南京社会科学.2015（5）.