员额制改革中的法官遴选问题探析

黄蓉　马玲

摘 要 党的十八届三中全会为司法改革的深化展开提供了基础，法官遴选制度作为司法改革的一项重要内容，各地纷纷出台相关的文件响应。在司法改革中员额制改革的背景下，厘清法官遴选的概念，进而剖析出我国现有的法官遴选制度在选任标准、选任机构、选任程序上都存在一定的问题，通过借鉴域外的法官遴选制度科学制定法官选任标准，成立专门的法官遴选机构，确立科学规范的法官遴选程序。

关键词 法官遴选 选任标准 遴选机构 遴选程序

基金项目：江苏省高等学校大学生创新创业训练计划项目。

作者简介：黄蓉、马玲，盐城师范学院法政学院本科生。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.274

一、员额制改革下的法官遴选简介

2013年中国共产党第十八届中央委员会上通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》为打破行政区划限制建立法官员额制度提供了制度变革的契机；2014年最高人民法院又发布了《人民法院第四个五年改革纲要》（“四五纲要”），对加快建立法官员额制度做了更加细致的部署；为了更好地实施“四五纲要”，最高人民法院在2015年又发布了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，进一步细化了法官员额制的改革方向与制度措施。员额制改革的核心内容之一即“深化法院的人事管理改革”，而这一核心内容的核心举措之一即推动在省一级设立法官遴选委员会。2014年，上海正式成立第一个法官遴选委员会，走出尝试员额制改革下法官遴选的第一步。

（一）法官遴选界定

对于法官遴选的含义，学界有不同的观点。有人认为，法官遴选制度的含义为：通过规定各级法官的任用资格条件、任用主体及任用方式和程序，谨慎地选拔符合规定条件的人员担任相应级别法官的制度。 也有人认为，法官遴选制度即有关于法官选拔的一系列制度的统称，他应当包括两方面的内容，其一是如何成为一名法官的问题，对于法官遴选制度的含义，也就是从非法官而成为法官职业共同体的一份子；其二是在职法官的晋升问题，也就是从一名普通的、级别较低的法官逐渐成为一名大法官，实际上是法官序列的划分。 还有人认为，法官遴选制度是法官制度的重要组成部分，是指规定法官资格、选任法官机制的行为准则 。

综合考量，结合在员额制改革这一特定的背景，法官遴选制度可以分为两个方面：一方面是，在现有的法官体制内，选拔优秀的法官成為员额制内的法官，只有入额的法官才是真正的法官，才能审理案件，其他人则成为司法辅助人员，改变以前的不管什么人只要考进法院当上审判员就能审理案件的局面；另一方面是，非法官通过一定的考核进入法院系统，成为准法官，为日后成为入额法官奠定基础。法官遴选制度是针对法官这一特定的主体设立的一项制度，即具有主体的特定性。

（二）法官遴选的意义

法官作为代替国家行使司法权的特殊群体，其遴选制度是法官制度的重要内容。选择什么样的人担任法官，通过什么样的途径以及程序来选任法官，是司法权行使的最重要的前提条件。通过建立严格完善的法官遴选制度，可以推动法官向精英化、职业化发展，从而树立司法权威、提高司法公信力。

二、员额制改革下法官遴选存在的问题

员额制改革施行以来，入额法官的选任上一直存在着争议。对资质的要求参差不齐，选任的程序笼统复杂，选任的标准不具有稳定性，选任的机构不具有独立性，不够权威……成为了员额制改革顺利推行下去的阻碍。尽管这两年，学界一直在呼吁，并且提出了许多创新性的理论、思路，但这些问题并没有得到行之有效的解决。现阶段，员额制改革下法官的遴选程序上存在如下问题：

（一） 选任标准缺乏稳定性

我国法官选任标准存在高度的变动性。各地法官选任的政策几乎年年翻新，不重样。以某市中院2001-2013年间法官选任的标准为例，2001年该院要求候选人“科员满一年”，而2006年要求“任满副主任科员或者科员满三年”，此后类似的规定又被删除了。 除了该地区以外，其他地区选任法官的标准也是如此，在年龄、经验、任职科员年限等方面不断变动要求。这些情况反应了地区在制定法官选任标准时，缺乏一定的调研和科学依据，导致了法官选任标准的多变性和地区差异。这种高度的变动性，容易让参与竞选的法官措手不及，也不利于引导他们在日常工作中对自己特定能力的培养和塑造。

（二）法官的选任缺乏专业的机构

长期以来，我国不存在专业的法官遴选机构，而是由人大担负起选举并任命法官的职能。具体来说，我国有四级法院，各级的法官都是由同院党组提名，该级的人民代表大会选举或者任命的。与世界许多国家相比，由于缺少了专门机构来审查和监督法官的遴选，导致了遴选过程中标准不一，程序不规范，由此选任的法官也缺乏公信力。

（三）遴选程序复杂费时

目前，在实践当中，法官的选任程序太过于复杂，通常要经过这样几个步骤：首先是候选人提名，然后综合考核候选人的各项能力，最后由党组研究，上报审批公布。在不同的法院，相关环节可能被弱化省略，也可能被进一步细化。就是说，整个遴选过程包括了制定方案、标准，还要动员报名、审查、组织考试、找专业人士研究出题并阅卷、组织候选人演讲、制定评分细则、初步公布通过笔试的候选人名单。然后由院领导考察座谈，党组打分测评，最后公布，并向人大汇报材料，这样下来得有两三个月时间了。

由于环节设置的太多，导致了遴选程序复杂费时，大部分的精力投入到新一批入额法官的选任之中，势必导致法院的审判工作和其他工作不能够顺利的进行，且过于行政化的程序也导致了法院运转成本的增加。

（四）法官选任过度强调“竞争化”

在法院内部遴选程序中，二三十个人要考五六个职位，竞争激烈可想而知。可是这样的竞争是否就是有利无弊的，值得深思。我们国家大多数法院采取的是考试的方式来遴选出优秀法官，这样一来，考试的内容是否科学合理，真正有利于择选出优秀的法官就极为重要了。且不说考试的内容是否合理，一次考核是否就能评断法官的全部水平属值疑问。因为根据以往的经验，考试的结果往往受很多因素的影响。有的候选人应试能力比较强，可以很快的掌握考点，答题不在话下。比方说有的年轻法官，他的法律素养好，专业知识强，学习新知识，洞察国家政治情况，时事新闻的能力也强，但是这不代表他就能真正地运用法律定纷止争，不一定在审判经验上就具有优势。相反的，有的年长法官经验比较多，化解矛盾的能力比较强，可是书面考试的能力相对于年轻人就力不从心了。而且也有一些优秀的法官存在发挥失常的可能性。所以仅凭借一次考试就作为衡量候选人能力的标准，是不够科学的。

三、域外法官遴选制度考察

（一）英美法系国家法官遴选制度

英美国家的法官大多是从律师当中选任的，符合特定的条件的律师即可被选任为法官，比较注重司法实务经验。

1.英国的法官选任制度

英国的法官遴选具有精英化的特点，这是由于英国对律师实行的是精英教育，而法官又只能产生于符合条件的出庭律师（治安法院除外，治安法院的法官产生于社区的非专业法律人士中），所以英国的法官普遍具有丰富的司法实务经验和良好的职业素养。在英国，要想成为一名法官，首先要成为一名律师。而要想成为一名律师，首先你要获得法学学士学位，其次提出申请到英国律师公会所属的四大法学院之一学习一年，考试通过获得该法学院授予的律师学位，最后再经过一年的见习后成为正式的律师。成为一名出庭律师才是成为法官的一个基础。英国担任地区法院的法官必须要有不少于7年的出庭律师经历，担任高等法院的法官必须要有10年以上的出庭律师资历且年龄大于50岁，担任上诉法院的法官须要有15年出庭律师经历或者两年高等法院法官资历。此外，英国除了高等法院的法官，所有的在高等法院以下的法官的遴选都是由专门的遴选机构法官遴选委员会进行操作的，严格按照程序来进行。该委员会是依据2005年《宪制改革法》组建的，由15名不同背景的成员组成以保证其组成的代表性、多元性和独立性，其职责包括按照功绩制标准遴选法官候选人并注重考虑法官来源的多样性。

2.美国的法官选任制度

美国的法官分为联邦法院的法官和州法院的法官，在任职资格和遴选程序上适用不同的规则。在任职资格上，联邦法院的法官需要具备三个条件：一是美国公民；二是在美国大学的法学院毕业并获得JD学位；三是通过律师资格考试并从事律师工作若干年。州法院的法官任职资格相较于联邦法院法官的任职资格就宽泛了许多。例如，有些州的法官是通过选举产生的，既没有法学院的教育背景也没有律师从业经验，在做法官之前他可能就是个农民。全美州法院系统中法官有27万人，其中原来不是律师的有1.7-1.9万人。 在选任程序上，联邦与各州也都不尽相同。联邦法院系统的最高法院、巡回上诉法院、地区法院三级法院的法官，由总统提名，经参议院批准，总统任命。 各州法院的选任程序不尽相同。有的州由党派提名互相竞争，有的州由州议会选举或者由州长任命。其中值得一提的是“密苏里计划”，目前至少有22个州实行的是密苏里计划。该计划的主要做法是：由律师界推选出三名律师、州长任命的三名外行人士和首席法官组成的特别提名委员会向州长推荐三名人选，州长从中任命其中一名为法官。法官上任后一年内必须经过大选，接受选民投票以决定是否可以连任法官。

（二）大陆法系国家的法官选任制度

不同于是判例法国家的英国和美国，在成文法国家，法官的选任制度上十分重视统一的司法考试和职业培训。

1.德国的法官选任制度

在德国，要想取得法官的任职资格，必须经过两次统一的司法考试。想要就职的法官在法学本科的学习之后，参加第一次统一的司法考试，第一次考试通过后还要经过为期两年的培训，培训后再参加第二次统一的司法考试合格者即可初步具备行使司法权的权力。在遴选程序上，德国由于是联邦制国家，所以联邦法官和州法官的遴选程序也是不同的：就州法官来说，其选拔和任命往往由各州的司法部负责，大多数的州法官是由州司法部部长任命的，但同时也有例外，一小部分州的法官由州司法部和法官遴选委员会联合任命；而就联邦法院的法官而言，要想成为联邦法院的法官，首先要通过专门的机构“司法遴选委员会”的初选，然后经过司法部部长同意后再由总统进行批准和任命。

2.日本的法官选任制度

和德国一样，日本也有统一的司法考试，你若是想成为一名法官，通过司法考试是第一步。日本的司法考试分为两个阶段，第一阶段考查基础，第二阶段考查学生应用法律的能力。通过司法考试的学员成为司法研修生，司法研修生毕业后可以获得候补法官的席位，当候补法官10年以上才有资格被遴选为法官。 除了从候补法官里选任法官外，日本也借鉴了英美国家的一些做法，注重司法的独立化和法官选任渠道的多元化，检察官、律师、法学教授等法律共同体的成员在从业10年后也可以申请遴选法官。日本法官的遴选也分为两类，一类是下级法院法官遴选，一类是最高法院法官遴选。在最高法院内部设置两个机构，一个是下级法院法官提名咨詢委员会，另一个是地区委员会。这里的下级法官提名咨询委员会就相当于法官遴选委员会，其成员由最高法院从法官、检察官、律师和学者当中选任。

3.法国的法官选任制度

法国在法官选任制度上非常注重社会实践经验。在法国，要想担任法官，除了拿到法学学士的学位外，还要参加政府统一组织的考试，通过后还要进入国立法官学院接受两年半的培训。培训内容除了讲课之外，更多的是到不同的实务部门去实习，比如律所、企业、法院等去积累实务经验，之后还要通过两次考试合格后才有资格接受为期半年的分专业培训。法国各级法院的法官都采用任命的方式产生。国家设最高司法委员会，主席由总统或者司法部长担任，10名成员中5名是法官，1名是检察官，还有4名是司法系统以外的代表。最高法院的法官由总统任命，其他法官由司法部长任命，行政法院除最高行政法院法官由司法部管辖和任命外，其他法官由政府任命。

从上述考察的两大法系国家的法官遴选的制度来看，这些国家在法官遴选上强调，第一，重视法官的专业知识和法律上的职业经验。这些国家无一例外都要求法官有法律教育的背景，德国、日本、法国还要求通过严格的考试才能有机会成为法官。在职业经验上，英美注重司法实务经验，很多法官都有律师的从业经历；德国、日本、法国首先要求通过统一的考试，考试通过后还要求有一定的实习培训经历，这种实习培训经历其实可以说就是要求学生积累一些实务经验。第二，专门的机构在法官遴选当中起着重要的作用。很多国家都有专门的法官遴选机构，他们的工作都是对法官的遴选做一个测评。

四、员额制改革下法官遴选制度的完善

（一）科学制定法官选任标准

法官的选任标准必须要清晰而且具体，才能引领候选人遵循着既定的方向努力，并且易于操作。具体的建议如下：

1.达到法定入职年限

强调年龄并不是将其作为目的，阻碍年轻人的发展，而是要通过年龄来界定法官的资历，经验水平。只有已然拥有一定的人生阅历和具备相当社会经验的人，才能让法律和事实合理对接，进而客观冷静的应对各种类型的社会纠纷，并予以公正的裁判。

当事人带着自己的诉求走上法院的审判席上。其诉诸法律，请求司法的救助，渴望的必然是一个不同于私力救济无果的局面，而是公平、正义、合法、合理的判决。如果法官没有给当事人一个满意的交待，纠纷争议依然存在，法院定纷止争的工作也就无所实现，那么，社会的矛盾就会愈演愈烈，司法的公信力也会大打折扣。所以可以说法官作为国家司法形象的一个代表，与民众的每一次接触都是司法精神的传递，其审判结果能不能维护民众的正当权益，能不能合法合理，决定了其能不能给国家法律法治带来正面的宣传作用。法官作为中立者在其中起着十分关键的作用。而做一个明察秋毫的法官并不容易。案件不似简单的数学问题，只需要套公式就可以解决。很多时候法官往往会遇到情理与法律的冲突，法律与道德的矛盾。很难想象一个社会阅历很低的年轻法官处理一个社会矛盾很复杂的案件，相反社会阅历丰富的法官处理可能会得心应手。

正如黑格尔所说：“对于同一句格言，出资饱经风霜的老人之口和缺乏社会阅历的青少年止口，其内涵是不同的。”所以，年龄作为一个首要的入职条件，是必不可少的。

2.从在职律师中选任法官

在职律师从业满十年且连续五年获得优秀律师称号，在当地有较好的声誉，可以向法官遴选委员会提交相应的材料申请成为法官。

执业律师丰富的司法实务经验，对法律有着自己独到的见解。获得优秀律师的称号更是对执业律师具有良好的职业素养的肯定。所以，从在职律师中选拔法官，是合理可行的。

3.从法学学者中选任法官

在高校从事法学教育满十年，获得副教授以上职称，在学术上取得一定的研究成果，可以向法官遴选委员会提交相应材料申请成为法官。

在高校从事法学教育的学者一般在理论上有着较高的造诣，而司法实务中更多强调一种经验。但是理论与实践往往是相辅相成的。从法学学者中选任法官，不仅加强了实务经验的理论深度，还可以使理论研究得到实践的检验。

（二）成立法官遴选委员会

为了遴选出优秀的入额法官，应当成立遴选委员会。

1.构建一个多方参与法官遴选委员会

遴选委员会可以这样来设置：遴选委员会的核心成员是具有丰富审判经验的法官；同时，律师，检察官，专家学者也应该列入考试官的范围内，并且按照一定的比例配比，形成以优秀老审判员为核心，律师，检察官，专家学者共同参加的遴选委员会体系。具体说来，他们都是法律从业者，在职业倾向上却各有侧重。法官直接接触的是实务，即审判工作，其具有的定争止纷，调停的经验。法官本身作为评判者来说，他们能够敏锐地察觉到本行业需要什么样特质的人。对审判工作最具有发言权，在未来审判员的业务指导能力也更有针对性。而律师同样是实务中的参与者。如果说法官了解接触到的是不同的违法犯罪人员，那么律师不仅可以代表不同的被告人，也会遇见形形色色的法官。所以说，一名经验丰富，执业优良的律师在遴选法官时也可以给出一定的建议。法学专家则具有深厚的法学专业功底，前二者可以检验候选人的业务水平，法学专家则可以测验其专业素养。如此看来，法官、律师、法学专家这一考核主体的组合相得益彰。

2.保证遴选委员会的独立性

为了最大限度地发挥法官遴选委员会的作用，必须要保证其独立性。可以将遴选委员会的性质定义成一个第三方独立的机构，隶属于司法部，由司法部对全国所有的遴选委员会进行统一领导。但是，遴选委员会只是业务上受司法部的指导，其他方面全部要求独立以求保证法官遴选的客观性和公正性，减少行政化的干预。

（1）保证遴选委员会成员的独立性。遴选委员会作为一个第三方的独立的机构，可以组建成一个专家库。这个专家库囊括了各地的优秀法官，省律协评出的优秀律师，以及著名的大学教授。等到需要遴选法官时，在专家库中随机抽取一定比例的专家组成临时的遴选小组，负责本次法官的遴选。避免遴选小组的固定化，也可在一定程度上保证法官遴选的公平公正。专家遴选之后在将符合要求的法官提交人大任命。改变以往由同级人大选举的局面，人大代表来自社会各阶层人士，缺乏一定的专业性。将法官遴选交由专业的法官遴选委员会，让从事法律工作的优秀人员都对即将入额的审判人员的司法能力、专业素养、操守品行作出监督，指导，也可促进法官职业化的发展。

（2）保证遴选委员会财政的独立性。遴选委员会作为一个独立的机构，应当给予其独立的财政拨款。只有财政独立了，它才不受制于行政机关和其他的司法组织。具体来说，应该为其配备独立的办公场所，独立的管理人员，赋予其独立的法律地位，使其不再依附于某项权力，避免其受到所属单位的干涉和影响。

（三）制定公开高效的遴选程序

遴选高素质法官，要通过科学，合理的遴选程序来完成。

1.采取考核加考试的考量策略

在当前阶段，可以由组建的遴选委员会采取考试加考核的方式对候选人进行全面的考核。一方面，由专家组统一命题考试，考察候选法官的專业功底；另一方面，用考核的形式来考察候选法官的综合素质。考试可以测试出竞选者对于专业知识的掌握程度，现场发挥的能力和灵活性。考核则可以把之前所述的道德品质，社会阅历，审判的经验……真正纳入到综合的考量范围内。

2.采取笔试加面试的考查形式

一方面，要由遴选委员会对候选人长期的工作状况，业绩进行测评并量化。另一方面，由评选委员会运用笔试加面试的方式，对其资质，专业素养进行考核测评。让遴选委员会能够对候选人综合实力的整体把握，为遴选工作增强可行性，说服力。

这样做既可以避免暗箱操作，防止行政化干预，也减少了选任机制耗费的成本时间，更可以减少偶然现象的发生，避免一考定终生的现象。

注释：

周高阳.中国法官遴选制度研究.哈尔滨商业大学.2016.5.

赵恒.当前改革背景下构建规范的法官遴选机制研究.云南大学学报（法学版）.2016（1）.43，44.

王琦.国外法官遴选制度的考察与借鉴——以美、英、德、法、日五国法官遴选制度为中心.法学论坛.2010（5）.128-129.

李浩. 员额制、司法责任制改革与司法的现代化.北京：法律出版社.2017.64，164.

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参考文献：

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[3]杨世能、潘达.浅析我国法官遴选制度.法制与社会.2016（3）.

[4]李雷.司法改革背景下对人大选任法官作用的反思.黑龙江省政法管理干部学院学报.2016（2）.

[5]解云龙.员额制改革背景下的法官遴选机制研究.扬州大学.2017.