用人单位与劳动者之间因自建经济适用房买卖产生纠纷是否属于人民法院管辖范围

摘 要 最高人民法院于1992年11月25日发布的法发 （1992） 38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》，该通知第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本文认为随着社会的不断发展，简单的否定人民法院对单位内部建房、分房类纠纷的管辖权，并不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，也不符合民事诉讼基本原理。人民法院不应当机械适用上述规定进而拒绝受理该类案件。

关键词 经济适用房 房改房 管辖

作者简介：吴云飞，浙江海群律师事务所。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.251

本文的撰写源自一件真实案例：某用人单位根据浙江省《省直单位自建经济适用住房出售管理办法》等相关文件的规定，经省住建厅、省直房改办等有关部门批复同意后建设了某经济适用房小区（一般称之为“专项房”），该单位某职工与该用人单位签订了一份《房屋换购协议》（该职工此前购买过房改房，依照政策必须将缘由房改房由单位按当时购房价格回收后才可以享受专项房政策，故而签订的是《房屋换购协议》），该协议载明了新购的自建经济适用房的坐落、面积、价格、付款方式、交付时间等主要内容，协议还约定该职工名下的原有房改房依照政策折价出售给用人单位。该协议签订后用人单位如期交付新房，该职工也正常装修并入住了新购的专项房，但在办理两套房屋的产权过户登记手续时，该职工却拒绝与单位办理原有房改房的过户手续，遂成诉讼。

该用人单位为了获得上述购房职工名下的原有房改房产权，向房屋所在地人民法院提起诉讼，求该职工依法履行合同义务办理原房改房的产权过户手续。该人民法院立案庭在该案受理过程中以最高人民法院发布的《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定为由，认为本案所涉纠纷不属于人民法院管辖范围并拒绝对该案予以立案。笔者认为上述法院提出的本案不属于人民法院管辖范围的观点并不正确，其对最高院通知内容的理解存在错误。下面，笔者从几个方面对该问题进行论述。

一、什么是自建经济适用房

要解决本案是否属于人民法院管辖的问题，首先必须搞明白什么是自建经济适用房（专项房）。自建经济适用房目前主要存在于浙江省等少数几个省份，属于一种带有单位福利性质的房产，其出售方式类似于经济适用房。自建经济适用房项目经省级行政主管部门审批通过后由用人单位作为建设方筹资建设，房屋建成后可以向单位职工以优惠价格出售，但出售过程必须经省级房改部门按照房改房出售流程进行统一的登记和审查，符合购买条件的职工按照优惠的价格（根据职工工龄、职级等确定优惠购买的面积，超出部分按照市场价购买，但实际上此处所谓的“市场价”一般仍然会远低于周边地段的纯商品房住宅的价格），所以在政策上此类房产被定性为经济适用房或房改房而不是一般商品房，不动产登记中心核发的房屋产权证或不动产权证书上也一般会注明“经济适用房”或“房改房”字样，两者之间的区别在于购房者在认购自建经济适用房时名下并无其他房产的，则在不动产权证书或房屋产权证上注明的是经济适用房，如果購房者名下有房但属于房改房、且面积未超过相关政策的，则可以通过换购的形式购买自建经济适用房，购买后在不动产权证书或房屋产权证上注明“房改房”字样。自建经济适用房上市交易政策等相关事项与普通房改房、经济适用房基本一致。

二、最高人民法院《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》制定的背景

值得注意的是，前述最高院《通知》发布于1992年，当时我们国家正处于从计划经济转向市场经济的关键时期，而该通知发布后的第三年也就是1994年，国务院发文实行的城镇住房制度改革，由此产生了所谓的“房改房”，作为一项房屋制度改革的政策，其在推进国家住房制度从计划经济向市场经济变革产生了重大的作用。不难发现，该通知提到的因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷实际上所指的就是由计划经济时代的单位实物分房所产生的一系列纠纷，这与目前房屋改革制度实施以后的房改房、经济适用房买卖所产生的纠纷存在差别，两者之间历史及政策背景已经发生了完全不同的变化。

那么，为什么当初最高院要将因单位内部建房、分房等行为而引起的占房、腾房等房地产纠纷排除在人民法院的管辖范围之外呢？笔者认为这主要是由于当初单位建房、分房具有浓厚的行政主导色彩，建房、分房的一系列手续、政策均有用人单位主导，彼时用人单位与劳动者之间存在很强的行政依附关系。而且，当时的用人单位虽然可以建房并分房，但这些“公房”的产权均属于国家，用人单位根据相关政策向职工分配房屋的行为实际上属于行政管理行为，因此用人单位和劳动者之间在建房、分房的事情上并不是平等的民事主体，而民事诉讼管辖范围的基本判断标准之一即是否属于平等主体之间的纠纷，因而在这一基本原则的前提下，最高院认为人民法院不应当受理因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷并无不妥，但同样的规定适用于现在的纠纷却是不合时宜的。

三、本案纠纷的不同之处

最新的《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该法第八条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”《中华人民共和国民法总则》第二条规定，“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”上述规定均涉及到了民法的基本原则——平等原则，民事诉讼作为一类基本诉讼类型，其主要任务就是由人民法院在各方诉讼参与人的参加下查清事实、分清是非、正确使用法律，及时审理民事案件，其所解决的乃是平等主体之间的民事法律关系，换言之，平等主体之间因民事纠纷诉至法院的，符合管辖条件的人民法院应当依法受理。

前文提到，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定作出的法理基础实际上是由于彼时用人单位与劳动者之间在建房分房这件事情上并非平等的民事主体，计划经济体制下单位实物分房全部由用人单位主导，用人单位包建、包分配、包管理，且当时用人单位分配的房屋都是分配房屋使用权而非房屋所有权，也就是所谓的“公房”，这才有了1994年之后的房改政策（所谓房改就是让符合条件的公房承租人购买其承租的公房的所有权）。住房制度改革后，“公房”产权依照相关政策在履行一定手续后授予购买者个人，购买者可以享有房屋的完整所有权，房屋一旦售出之后购房者与房屋的原产权单位之间在房屋买卖或者说住房制度改革层面上便再无关联，这与八九十年代用人单位出租公房给职工完全不同。更加值得注意的是，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》对于不属于人民法院管辖范围的纠纷的描述是“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”，这里提到的主要纠纷内容是“占房、腾房”，那么这是什么意思呢？其实此处所提及的纠纷就是九十年代初国有单位在福利分房过程中遇到的主要纠纷类型，比如职工是否有权权承租或购买相应的“公房”而产生的纠纷，又如已承租到“公房”的职工因各种原因需要交还政策性住房时拒绝腾空并交还给单位所产生的纠纷等等。实际上，这类纠纷产生的基本原因是用人单位分配给劳动者的仅仅是房屋使用权而非房屋所有权，这与当下社会生活中绝大多数的房改房买卖、经济适用房买卖以及本文所涉及的专项房买卖之情形是完全不同的。本文所涉及的专项房的购买虽然需要经过省级房改部门的审批，且对购房者的资格有一定要求，但就出售房屋的用人单位一方和购买房屋的职工一方而言，双方之间的买卖关系仍然是建立在自愿平等的前提之下，用人单位一旦向职工出售该房屋后，该房屋的完整产权便由职工所享有。职工和用人单位之间一旦确定了购房资格，则双方之间即产生平等主体之间的民事买卖合同关系，这与九十年代初发布的《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》所指的单位内部建房、分房所涉纠纷在法律基础上是完全不同的。

四、本案实际上本质仍然是合同纠纷，人民法院应当受理

既然本案所涉纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，那么笔者认为揭开本案表面所蒙上的迷雾我们不难发现本案实质上仍然属于合同纠纷范畴。

本案中虽然用人单位与职工双方签订的是《房屋换购协议》，看似与一般房屋买卖合同不同，但该协议载明了房屋的坐落、面积、价格、交付时间等要素，实质上完全符合房屋买卖合同的基本构成要件。虽然该协议包含了职工将原有房改房折价出售给用人单位这一常规房屋买卖合同中不常见的内容，但笔者认为在该协议对新房以及老房的坐落、面积、价格、交付时间等均作了约定的情况下，这一约定的本质可以看作是糅合了两份房屋买卖合同的内容，不应当以此为由否定该协议作为房屋买卖合同的基本属性。

本案中用人单位要求职工履行合同义务办理产权过户手续，其诉讼请求是基于双方签订的《房屋换购协议》所产生的，双方争议的核心内容是房屋过户等合同义务而非购房资格等政策性问题。前文已述，用人单位与购房者在签订专项房的买卖合同（本案中则为《房屋换购协议》）后，双方建立的乃是平等主体之间的房屋买卖合同关系，基于这一基本法律关系所提出的诉讼请求显然符合《民事诉讼法》等法律法规关于平等主体之间民事权益纠纷的管辖原则。反过来说，如果本案双方的争议焦点并非合同义务，而是职工是否有权购买专项房、是否符合专项房购买政策、工龄折扣应当如何计算等内容，则由于这些内容仍然属于单位售房政策范畴，因而不宜认定为民事诉讼受案范围，此种情况下人民法院如果做出不予立案的裁定则并无不妥。

五、结语

综上所述，笔者认为人民法院在受理用人单位与劳动者之间因自建经济适用房买卖产生的纠纷时，应当从原告诉讼请求的具体内容出发判断其该案所涉纠纷属于平等主体之间基于民事法律关系产生的纠纷还是基于政策适用、购房资格等原因而产生的纠纷，如果属于前者则依法应当受理，如果属于后者则根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条之规定不应受理。

尚需说明的是，本文虽然是从自建经济适用房案件的角度探讨《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的适用规则，但从全国层面来看，各级人民法院接触到的房改房、经济适用房或自建经济适用房（专项房）类案件中前两者却占了其中的一大半。就此而言，笔者认为人民法院在受理普通房改房、经济适用房类案件过程中也应当遵循前文所述的基本原则，具体案件具体分析，不应一刀切地以该通知第三条为由拒绝立案，否则既不利于保护公民的合法权益，也不利于定纷止争。

社会生活在不斷的变化发展之中，作为预先制定好的法律，其设计者不可能预料到社会发展的全部变化，这就产生了法律的滞后性，这是法律的固有属性，是法治无法回避的代价。因此在理解、适用法律的时候不应机械地套用法律条文，特别是在法律条文的内容明显与基本法理相违背的情况下，必须去探究法律制定的背景、目的，综合分析这一法律是否能够在当前的案件中予以使用，避免破坏实体及程序的公平与正义。