近代海关保税关栈制度的构筑特点*——近代中国海关“共治”模式的又一突出范例

金曙

从中国问题观察家、美国哈佛大学终身教授费正清(John King Fairbank 1907-1991)关于“共治”命题的研究，我们可以看出他对于“共治”的思考。“共治”是共同管理的意思*[英]Donn Brunero:《英帝国在华利益之基石——近代中国海关(1854—1949)》, 黄胜强、丁晔等译，北京：中国海关出版社，2012年，第10页。，是中国特有的现象。其观点认为，鸦片战争后开设的条约通商口岸并非单纯由西方列强强加给中国，而是清廷和西方列强妥协的产物。这样，可以把西方人置于一种已被接受的权力关系框架中，使他们的行为得到某种程度的约束和监督。基于这种理解，清帝国海关被称为近代中国“共治模式”的最突出范例。

有关保税关栈的研究，迄今较权威的是薛鹏志撰写的《中国近代保税关栈的起源和设立》*薛鹏志：《中国近代保税关栈的起源和设立》，载《近代史研究》1991年第3期。。这篇文章通过大量的史料记述关栈的设立经过，并以此阐明“中国关栈的请设和开办是经历了长期抗争与骤然让与的矛盾过程，最终是以维护和协调列强在华权益为目的”的观点，进而在更深层面“推进对海关制度本质的探别”。

本文则撇开在关栈开设过程所反映出的华洋所持立场的迥异，以及由此带来的中国关栈自主权的逐步丧失，而是单纯从海关管理的角度，对保税关栈所呈现和折射的有关近代海关“共治”模式最突出范例的现象予以关注，拟通过对近代海关保税关栈的设立、特点、管理模式等的研究，试图从其制度和结构的角度去理解和诠释“共治”的精神内核。

一、“利益均沾”的共治核心

从反对到意向的提出再到以法律形式的固定，从口岸试点到大范围推广，从单一类型到总类齐全，保税关栈的开设无不体现华洋“利益均沾”的共治核心。毋庸置疑，作为全国性的华洋合办机关，近代中国海关在维护英国及其它西方国家在华利益上发挥了重要作用，并且其命运在很大程度上与英国在华势力休戚相关。但与此同时，相互依存、利益均沾的中西方关系对海关机构的平稳运作至关重要。这从保税关栈，这一近代海关新型监管模式的运行轨迹中体现得尤为明显。

(一)搁浅——华洋权益的博弈

在近代中国社会背景下，保税关栈的设立就是海关系统的一项重大改革，更是以总理衙门、洋商海关机构在华洋双方之间权益博弈、相互妥协的结果。

关栈是官方核准开设的海关保税仓栈，为当时西方各国商埠所普遍采用。在19世纪中叶的中国，与各国所签订的不平等条约都没有赋予进口货物享受保税或保税存栈的特权，保税关栈仍是一个陌生的概念。最早提出设立保税关栈的是英国商人。1844年2月，英商试图通过英领事的关系在开埠不久的上海口岸建立关栈制度，用以存放未税进口洋货，此举遭清政府拒绝。

1868年10月，上海总商会主席埃·波特就保税关栈的问题函告赫德，称商会建议采取一项有助于保税关栈建立的临时性措施。进口未税货物可暂放或暂存公共码头或仓库，海关凭该两处负责人出具的收据作为担保，办理商船结关或货物放行手续。出口方面，商会则建议海关在签发装船准单前关税一律付清。商会的建议是“最好的解决办法就是尽快确立保税关栈制度，越快越好”，并建议“保税关栈由海关审批设立，海关负责监管存放其间的货物”*《近代中国海关起源、活动及事务重要文件汇编》第六卷，第274页。。

上海海关档案,总税务司赫德致江海关税务司Dick文 ,1869年7月28日。对此，赫德的答复是“个人虽倾向于商会提出的较为成熟的主张，但总理衙门的意见，却与在上海口岸设立保税关栈的目标相去甚远”*《近代中国海关起源、活动及事务重要文件汇编》第六卷，第275页。。至于总理衙门的反对理由，赫德在给时任江海关税务司狄妥玛并转上海商会的批复中回答得较为详尽，要义如下，其一，清政府的立场是税款应足额付讫，设立保税关栈之举“恐对税收不利”*总税务司赫德致江海关税务司Dick文，1869年7月28日，上海海关档案。；其二，保税制度操作起来非常艰难，它涉及到物权和私有权，不仅管制仓库，而且还管制仓库内存放的未税货物，对促进商业不利；其三，贸易商是否愿意选择一个延期缴纳税款、将货主与货物隔离、在办理完比目前规程更为繁琐的申请与许可后，方能提取货物的制度？如果让他们选择，他们宁可选择现行制度；其四，作为总税务司个人并不反对上海地区商会将遴选出的货仓注册为保税关栈，但希望江海关税务司必须清楚“不要再向总理衙门提及此事，不要做出任何由于其他不可知的因素而导致的海关无法向商界兑现的承诺”，并告知税务司狄妥玛“未经本司通知或许可，一律不得对外承诺或擅作主张”。

从中可以看出，作为清政府办理洋务及外交事务的总理衙门，作为隶属总理衙门、管理全国海关关税及行政事务的总税务司署，作为在通商口岸拥有并行使裁判权、报关权的领事，以及代表贸易商、洋商利益的商会，对设立保税关栈的态度和主张虽未达成一致，但在“共治”的语境下，各方最终选择了意见的趋同，暂时搁置保税关栈计划的实施以及否决保税关栈在上海口岸的设立。

(二)设立——华洋利益的趋同

自1869年以后，保税特惠在此后的十几年并未以法律的形式予以明确。直到1880年3月《中德续修条约》签订。该条约规定：“中国允，凡中国通商各口，由该监督等酌量情形，如系众洋商情原无碍地方者，该监督等妥议章程，自行立关栈”。*黄序鹓：《海关通志》，北京：共和印刷局，1929年版，第325页。这就意味着，根据条约，洋商可以在中国任何通商口岸，在有利通商而且当地环境允许时，享用关栈特惠。

中德双方在续约所附《续修条约善后章程》第2款中列入下述内容：“中国通商口岸如何设立关栈，先由上海试办，即由该监督会同总税务司酌量情形，妥议章程，由该监督等自行设立”，并规定“中国通商口岸，如可设立关栈先由上海试办”。 由此，条约及章程以法律形式明确关栈设立的基本原则及框架。其中关键的一点在于，关栈设立并非小事，须由海关监督会同总税务司共同商议，即华洋双方须在“共治”的框架下致力于保税关栈制度的创建。

1887年12月20日，江海关发出布告，通知自1888年1月1日起，从上海口岸进口的洋货收货人可任意选择交税后提货，或按照中国政府批准的关栈章程将货存入关栈延期纳税。该年1月12日，江海关税务司好博逊将订立的《中国海关存放货物关栈章程》呈总税务司。章程明确，经海关批准之保税货物关栈位于中国招商局下段虹口码头第14号栈房。至此，上海口岸保税关栈正式试办*江海关税务司好博逊呈总税务司赫德,1888年1月12日，中国第二历史档案馆[六七九(2)1592]。。

(三)推广——华洋分歧的消弭

保税关栈试办之初，并无起色。其主要原因在于保税关栈由招商局一家独揽，其所属仓库拥有政府颁发的专用执照(《总税务司署通令》第437号)。而当时经政府批准的另一处，仅获得火油保税许可(当时尚无散装火油进口，该仓库为桶装火油保税之用)的招商局浦东库栈。总税务司署曾试图将此项特权扩展至其他“建筑合格、地点适当”的仓库，但屡遭失败(第450号通令)。

1901年《辛丑条约》签订。为修改税则，清政府旋即与英国、美国谈判商约，进一步扩大关栈特惠，允准外国商人可在任一通商口岸设立关栈，供贮存、改装或存放待运货物之用。同时，为保护税收，关栈的设立应取得中国当局批准，并遵守各项章程，包括中国当局根据商品类别、与海关距离远近及工作时间长短制定的收费标准，堪称“迈出其保税史上第二步”*黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》第二卷，总税务司署通令第4083号,1930年5月29日，北京：中国海关出版社，2003年，第508-510页。。

之后，随着保税关栈独家经营壁垒的消除，华洋利益进一步得以融合。保税关栈在各通商口岸相继设立，从晚清至20世纪30年代，保税关栈几乎遍布全国各大通商口岸。华北地区包括秦皇岛、天津；胶东地区包括龙口、烟台、威海卫、青岛；华中地区包括重庆、万县、宜昌、沙市、长沙、岳州、汉口、九江；华东地区包括芜湖、南京、镇江、上海、苏州、杭州、宁波、温州；华南地区包括三都澳、福州、厦门、汕头、广州、江门、三水；西南地区包括梧州、南宁、北海、蒙自(河口分关)；东北地区包括爱珲、哈尔滨、龙井村(今延吉)、安东(今丹东)、大连、牛庄(今营口)。东北地区六口在日本强占期间暂时闭关。

抗日战争期间，海关对沦陷区保税关栈的监管业务一度中断。抗日战争结束后，海关恢复对普通货物关栈的监管业务。1948年，总税务司署酌情增减原公用保税关栈。至当年12月，东北地区的哈尔滨、安东、龙井村、牛庄、大连，华北地区的秦皇岛、葫芦岛、天津，胶东地区的烟台、龙口、威海卫、青岛，华中地区的重庆、汉口，华东地区的南京、上海、宁波、温州，华南西南地区的福州、厦门、台北(设基隆)、台南(设高雄)、汕头、广州、江门、三水、梧州、雷州(设湛江)、北海、琼州、昆明(河口)等31处均设有公用保税关栈*南京海关档案室资料，全宗号六七九(6)卷号 428。。

自《辛丑条约》后，保税优惠的扩展除了体现在地域上，还体现其保税种类上。除普通货物(主要指一般进口货物)保税关栈外，根据贸易的发展需求，海关还设立了油类货物关栈、特种加工关栈等。其中，油类关栈还分火油(煤油)和炼油关栈两类；特种加工关栈分整理货物关栈、装配汽车关栈、制造货物关栈三类，共计有五种类型的保税关栈。甲午战争后，规模较大的火油关栈有英国壳牌运输贸易公司设在厦门嵩屿专门存放散装保税煤油的关栈。荷兰火油公司在厦门设立的火油池栈，存放运自苏门答腊的煤油。英商亚细亚石油公司在苏州阊门外丁家巷和万人码头两地分别设立的亚细亚石油公司油栈和亚细亚洋油堆栈，用作存放保税火油*江苏省地方志编纂委员会编：《江苏省志·海关志》，南京：江苏古籍出版社，1998年，第99页。。美商美孚石油公司在苏州灯草桥和三板桥分别设置美孚石油堆栈和美孚洋油栈等*《江苏省志·海关志》，第99页。。20世纪30年代初，在上海等口岸出现专门用于进口未税洋货的改装、分类、筛滤、除垢、洗涤、修剪、漂白、盘绞、装瓶等简单整理的整理货物关栈。货物经整理后，其包装式样或部分状态有所改动，但其性质并无改变。与此同时，该口岸又出现制造货物关栈，专门用于将保税进口的原料加工制成成品后运往外洋或者内销。此类贸易方式类似现在的进料或来料加工。

二、“分工合作”的共治内容

在1888年公布的《中国海关存放货物关栈章程》中特别明确：“德约允准在上海试办关栈，此举于船、于货、于关、于栈四项，各有应遵应行之章。”*黄序鹓：《海关通志》，第325 -335页。从章程中看出，保税关栈的设立，并非简单建一个货栈仓库，而是一个由船主、货主、栈主、海关四方共同参与、华洋双方共同治理的综合项目。船主，应明晰船载运货物的保税及非保税性质；货主，应严格遵守货物存放及进出关栈规定；栈主，应严格按照准入门槛开设关栈；海关，则以便利与严密的管理手段为商界提供服务。有关各方“职责分明、共治共管”，形成近代海关保税关栈制度“设立门槛高、货物进出严”以及“个性化、差别化管理”的构筑特色。

(一)准入门槛高

关栈设立合规与否，是华洋各方对关栈实施有效“共治共管”的第一步，为此，总税务司署曾先后制定过四部有关关栈管理章程。虽在不同历史时期会作些调整变动，但对共管各方的权利、责任、义务等都予以充分明确。最早的章程见于1888年江海关先行先试的《中国海关存放货物关栈章程》。因为是第一部，所以该章程对关栈的设置立下了最初的规矩，定下了管理基调。要求海关应事先详细勘察关栈设立的地点、建筑布局以及栈内布置等，并经栈主呈验保结及执照费后签发执照，准予注册。海关在关栈内配备一名派差，或常住关栈，或随时进出核对册簿、稽查货物。海关人员可随时检查关栈货物存放情况，栈主均不得阻挠。保税关栈大门均须显著标明“关栈”字样。而作为关栈栈主，也要将各种私章交海关备案核查，在关栈货册簿详细记录一年内进出关栈货物情况呈报海关*江海关税务司好博逊呈总税务司赫德,1888年1月12日，中国第二历史档案馆六七九(2)1592。。

1907年中英、中美《续议通商行船条约》签订，英国官员请将某英商之栈改为关栈，应由该口海关查明，实系谨慎坚固，保无偷漏税项之虞，始准所请。该栈须遵海关制订关栈专章输纳规费，至此项规费应纳若干，按栈离关远近，囤何货物，并工作早晚，酌情核定；唯所定之章，应实于税务、商情两有裨益*王铁崖编：《中外旧约章汇编》第二册，北京：三联书店，1957年，第184-185页。。对美商之栈改为关栈规定如下:“该栈须遵中国为保护税课起见随时所定之关栈专章输纳公道规费，至此项规费应纳若干，按栈离关远近，囤何货物，并工作早晚，酌情核定。”*《中外旧约章汇编》，第184-185页。

随着通商各口的陆续增开以及海关分卡的相继设立，总税务司署根据条约内容颁行《海关关栈试办章程》。这是第二部有关关栈的管理规定。相较第一部而言，更为严格。如增加了“关栈执照费及监管费等均由海关征收，海关可随时取消或停止发放关栈执照且无需声明理由”等规定。并且“栈主或其雇员违反规定，海关可酌情处以关平银5 000两以下罚金，并撤销其关栈执照”，以及“普通货物关栈所存货物全部完税后，海关暂停关栈执照，栈房视同普通货栈”等*周念明：《中国海关之组织及其事务》，上海：商务印书馆，1933年，第67-83页。。

南京国民政府成立后，总税务司署于1930年重订《普通关栈章程草案》，这是第三部章程。对栈主而言，仅有一项变动，即保税进口的货物如果具有危险性，应存入经海关核准的属于普通货物关栈的危险品专备关栈，此类关栈的设立、注册等与普通货物关栈相同*总税务司李度，1934年，南京海关档案室。。这是因为自20世纪30年代开始，出现了特殊种类的保税关栈，考虑到栈主们不同的利益诉求，海关开始对保税关栈实行差别化分类管理模式。

此外，在华洋“共治”的环境下，海关与商界就关栈设立还达成某些共识，1931年总税务司署发布通令，允许轮船公司在自置或租赁的自用码头划出一部分地段，以备露天堆存轮船专用的保税外国煤，该场所即为保税煤场。海关在为栈主提供便利的同时，也要求栈主按海关规定，设计保税煤场及其出入口的建筑式样，并严格执行章程规定*关务署：《海关法规汇编》，海关总税务司署统计科，1937年，第131页。。一个典型的例子，1934年4月12日, 江海关税务司伯乐德关于对来自大连的煤是否享有关栈待遇一事呈复总税务司署，称“东三省海关自封闭以来，凡来自东三省之煤，亦准予卸入保税关栈，但如系报运进口，装运外洋，或各开往外国及中国口岸轮船燃烧之用者，当由关栈提出，进口税必须完纳”*江海关税务司伯乐德：《江海关呈复关务署电1600号》，1934年4月12日，上海海关档案馆(一)/ 7-228(1)。。与此同时，江海关专门起草了《煤卸入保税仓库适用办法》转呈总税务司。

第三部章程试行时间较短，仅沿用到1934年。这一年，财政部修订《普通关栈章程草案》，改为《海关关栈章程》。第四部章程其中的一项规定对栈主较为有利，体现了“他管”加“栈主自管”的“共管”理念。即普通货物关栈所存货物全部完税后，海关可因栈主书面请求，暂停关栈执照。如果栈主需恢复执照，则在执照暂停后的1年内向海关提出书面申请。经海关批准，关栈仍可适用原执照，直至执照期满止，并且无需另缴执照费*总税务司李度，1934年通令，南京海关档案室。。

这部章程首次将普通货物关栈划分为公用关栈及私有关栈。公用关栈的设立门槛更高，需要设在紧靠水岸的码头。如果距水岸较远处，栈主必须负责接送监管货物起卸的海关人员。如果设在非水路处，应限定在海关查验区域内。如果在区域外设立，必须经海关特许。海关派员常住关栈，栈主除提供设备齐全的房屋外，还须缴纳监管费，并且关栈的规费也须报经海关核准。

公用关栈规模较大，部分还拥有官方背景。当年，汉口、镇江、苏州、南京等口相继设立公用关栈。如镇江口岸两处公用保税关栈分别是中国银行保税仓库和上海商业储备银行保税仓库*镇江关税务司谕第3836号，1934年(月日)，南京海关档案室。。金陵关批准南京下关中国银行和上海商业储蓄银行联合设立两处公共保税关栈，分别是位于江滨英商太古轮船公司场地内的“下关公记第一公用关栈”和位于津浦铁路线8号码头背面的“浦口公记第二公用关栈”，其中下关保税仓库因靠近怡和洋行码头,并且在下关江边,所以尤为适于存储保税货物*金陵关税务司谕4023号，1934年4月23日，南京海关档案室。。之后直到1948年，全国共有31处设有公用保税关栈。

(二)货物进出严

毋庸置疑，关栈的开设为商家提供了极大的便利，但对海关而言，其施政原则永远围绕税收展开。确保中央政府财税来源，这是华洋共事的原则，也是双方共治的前提和基础。

自上海口岸开设保税关栈后，海关在对关栈管理的同时，联合栈主、货主共同对未税进口洋货的入栈、出栈、储存、移动等实行管理和控制。

保税关栈初设时，按照章程，洋货进口，货主可自行选择是否将其存入关栈。如果暂缓付税，则可暂存保税关栈。而土货则不允许囤入关栈。货物存入关栈时，栈主应将货物情况详细填写在册簿内，并在入栈准单内注明“收到”字样，交海关人员核销。货主必须将已税与存栈待税洋货分别注明，以便海关根据洋货情况分别发给完税验单及囤入关栈准单。此外，货主不得擅自将存栈货物提出或拆动。如需取样，则事先向海关申领拆动准单，并在海关监管下取样，同时将取样过程记录后交海关核销。如果货主将部分货物运出关栈，则应将货色、件数、斤两、价值、入栈日期、进出口船名等情况向海关申报，并申领完税验单、出栈准单及拨货准单。货物自囤入关栈始至纳税出栈止，仅存12个月。如果期满后未办理相关手续，则由关栈代缴关税，并按规定将货物另移他处*税务司好博逊：《江海关公告279号》， 1887年12月20日，中国第二历史档案馆六七九(2)1593。。

20世纪30年代，随着新关税条约的实施，海关重订管理章程草案，对进出关栈货物实行更为严格的管理措施。凡是存储期满的关栈货物，货主必须按照海关的估价纳税，并在3日内将货物运出关栈。存入关栈待出口的洋货，须完全与其他货物隔离存放。如4个月后尚未出口，则经海关查验无误后，允许货主选择照章完税或继续存入关栈，但续存不得超过8个月*总税务司梅乐和：《总税务司通令4111号》, 1930年8月25日, 上海海关档案馆(一)/ 3-22。。如果货主将洋货存入公用关栈，必须先填写关栈报单，经海关发给准单后，才可以卸货入栈。如果轮船公司载运无主货物，则必须经海关免验后存入关栈，海关在存栈期满4个月后实行查验，并由轮船公司照章完税。如果继续存栈，则不得超过8个月。如果货主需拆动取样，应在海关人员监督下办理，其所拆包件，应按原状封好。货物出栈时，海关按其初入栈时的品质及数量征税，待查验及征税手续完毕后发给出栈准单。如果出栈货物退关，则须立即运回原关栈,由海关重新查验。货主既可申请退关货物重入关栈，也可选择纳税进口，其存储期限应自最初入栈之日起不得超过12个月。若危险品货物存栈，货主须将其存入经海关核准的危险品专备关栈。除军火外，海关对重量约2吨及以上或体积在160立方英尺以上的货物，准许在露天靠岸处存放*关务署：《海关法规汇编》，海关总税务司公署统计科，1937年，第17页。。

同时，为杜绝偷逃税款行为的发生，海关还规定，凡由公用关栈报运出栈的进口货物，海关应按货物初入栈时的状态及数量征税。如果货物存栈期间因不可抗力而遭致损失，海关才可根据货物受损程度酌情减免税款。

(三)个性化分类管理

保税关栈并非仅用于存放一般贸易进口的普通未税货物，而是根据不同的贸易需求，在中央政府、海关、商家合力推波助澜下，对不同的进口货品采取分类管理模式，为商界提供个性化的服务。

1895年甲午战争结束后，总理衙门允许各口安装油栈设备，用以储存散装火油。总税务司署为此颁布《火油池栈专章》，规定，若栈主申请设立火油池栈，须先经海关批准并取得执照。栈主每月必须缴纳关平银100两，用于海关人员监管火油关栈所需。拥有火油关栈执照的洋商一般实力较强，如瑞记洋行(其为俄国石油公司代理商)、美怡林克公司(其为英荷石油公司代理商)等。国定税则实施后，税率提高。总税务司署重新修订《火油类关栈章程》，提供了更加个性化的服务，包括允许将存储火油类关栈分为存储散装油油池、存储桶装油栈房、存储铅片及其他制桶原料栈房三种，并分别实行不同的管理办法*总税务司梅乐和：《财政部关务署指令第3275号令》，1930年8月16日，上海海关档案馆(一)/ 3-22。。此外，火油关栈属于私有关栈，栈主或租赁人除呈缴相当保结外，还须缴纳相当于税款的保证金。

另外几种保税关栈的开设始于20世纪30年代，包括炼油类关栈、整理货物关栈、汽车装配关栈、特种加工关栈。*周念明：《中国海关之组织及其事务》，第60-90页。

1933年，炼油关栈设立，总税务司署为此颁布《炼油关栈章程》，规定炼油关栈系为油池关栈所储的原油提炼汽油、煤油的处所，以自用关栈为限，并且非经海关书面核准，炼油关栈不得改作他用*总税务司梅乐和：《总税务司通令第4756号》,1933年12月7日，上海海关档案馆(一)/ 3-25。。对炼油关栈的设立，海关也有严格要求，如，必须设在经地方主管官厅核准的地点，栈主须向当地海关申请，并经税务司呈报总税务司署转呈财政部关务署核准。海关对炼油全过程实行监管，并随时检查炼油关栈各项簿册*1933年11月21日通令，南京海关档案室。。

同期，在上海等口岸出现专门用于进口未税洋货的改装、分类、筛滤、除垢、洗涤、修剪、漂白、盘绞、装瓶等简单整理的整理货物关栈，类似于现在的来料装配业务*周念明：《中国海关之组织及其事务》，第60-90页。。

货物经整理后，其包装式样或部分状态有所改动，但其性质并无改变。1931年，财政部关务署首次颁行《特种加工关栈章程》，允许栈主将整理货物关栈设在原有公用或私用关栈内，但必须划分不同的功能区域。商人将经过整理后的货物报运进口时，必须按整理后的状态及价值完税。

另一种更为复杂的保税关栈专门用于将保税进口的汽车配件及其他材料装配成成品车辆，属私有关栈。1932年，财政部关务署首次颁行《装配汽车关栈章程》，规定厂家设立装配汽车关栈，均应呈请当地海关税务司核准，栈主必须在海关监管下装配汽车，并在呈请书内详细记录装配汽车的名称、模型、式样、马力等内容，同时还须附关栈图样，详细说明关栈地址、附近的道路及建筑物等情况。税务司在呈请书上加注意见后呈报总税务司转呈关务署核准，海关对装配汽车的全过程实行监管*关务署：《海关法规汇编》，海关总税务司署统计科1937年。。

自20世纪30年代起，上海口岸开始出现制造货物关栈，专门用于将保税进口的原料加工制成成品后运往外洋或者内销。此类贸易方式类似现在的进料加工。1936年，座落在上海闸北横浜路1097号的美亚织绸厂向外洋出口一批由保税进口原料织造而成的人造丝织品。总税务司署为此令江海关制订相关管理办法。江海关草拟《保税制造货物关栈章程》，并向总税务司署建议，海关应令栈主缴纳一定数额的担保金或现金押款，用以担保保税制造货物关栈货物的存储和转运，以减少对税收的影响*关务署：《海关法规汇编》，海关总税务司署统计科1937年。。该章程后由总税务司署呈报关务署修改，并经与国家税则委员会商议后正式制定，定名为《保税制造货物关栈暂行管理章程》，令江海关试行1年。章程规定，海关须监管保税原料入栈、成品制造及成品出栈过程，有权决定监管范围和方式。制造货物关栈的栈址须经海关批准，其房屋位置须完全隔离，以防止非法运出原料和成品。若成品内销，须经海关批准，其内销部分不得超过生产总额的三分之一*总税务司给江海关第24463 / 149033号指令,1933年10月21日，上海海关档案馆((一)/ 7-153(2))。。

综上所述，尽管在中国设立保税关栈制度是外国商人长期追逐的目标，并且在其设立过程中，中外双方夺取关栈筹备权、开办权、管理权的斗争也始终未曾停歇，也正如时任招商局会办马建忠致电《字林西报》所述“管理关栈系中国自主之权，他人何可干预”，但这一切似乎并未阻止保税关栈从请设到运作的进程，更未影响到作为一项新型的贸易业态以及与之配套的货物监管制度本身所具有的前瞻性、合理性、可行性。而这项制度就当时而言从设计到实施，始终贯穿华洋共治的精神内核、华洋共事的施政原则，以及华洋依存的合作关系，始终走在“改革开放前沿”，并与国际做法相接轨，在当时的历史背景下，保税关栈制度的构筑对进出口贸易、对商界都带来重要的意义和影响。