论《新关内班诫程》中的公文管理制度*

广州海关办公室秘书科课题组

一

光绪三年(1877)十二月，总税务司署通令发布《新关内班诫程》*所谓“诫程”，指的是总税务司署所制定的一系列办事细则，目的是提高关员的工作效率。海关总署办公厅编著的《近代海关诫程》，北京：中国海关出版社，2011年，该书对“诫程”收集较为完整规范，该书分为《新关内班诫程》《新关外班诫程》《华洋贸易诫程》《新关现帐诫程》《新关灯塔事务诫程》《新关灯船事务诫程》《大巡船官员诫程》共7篇。，主要规范内部管理事项，明确税务司内部各部门的职责范围，应办、不应办的事宜，以及事务办理程序，其中还包括公文管理的程序、要求及核心内容等，是当时粤海新关处理内部事务的重要依据，与《新关外班诫程》并列为当时粤海关处理内外各项事务的两大规范性文件*目前，《新关内班诫程》(以下简称《诫程》)收录于“中国旧海关内部出版物”，属于其七大系列中“公务系列”的组成部分，是目前可供研究当时海关内部工作的重要文献之一。摘自吴松弟：《旧海关出版物与近代中国研究》，载《社会科学家》2014年第12期。。不难看出，《新关内班诫程》中关于公文管理相关规定，如公文体式、流转程序、抬头避讳、贴黄制度、分类登记等方面，多是在鸦片战争前公文管理制度的大框架下加以完善的，同时又受西方公文管理制度的影响。

从公文的作用来看，《诫程》下的行政公文仍然服务于清朝廷，因此决定其大体框架仍沿袭鸦片战争前时期公文管理制度。所以《诫程》中公文管理制度的基础必然受当时的政治背景以及海关的权力架构的影响。《诫程》的制定机构——总税务司署虽为洋人管理，洋人也参与了清朝的许多对外政务，但海关主权仍掌握在清政府手中。赫德在《税务司与海关监督之关系》也说过：“吾等之于海关不过为其所用，借以与洋人办理事务而已，而且不论其如何喜欢吾等充当助手，但决不容颠倒地位，吾等于食其俸禄期间必须听命于斯也。”*刘广平：《旧中国海关总税务司署通令选编》第一卷，北京：中国海关出版社，2003年，第182页。

从公文本身的发展特点来看，传承性是其显著特点之一。我国是一个注重传统的国家，历次的改朝换代一般都继承原有国家机关和公文管理制度，并根据自己的需要稍有损益。综观古代公文管理制度，从西周的“内史掌书王命遂贰之”*(宋)王安石：《周官新义》卷11，《春官四》。正副本制度发展到清朝的公文管理制度，历经千年，对公文的撰制、运转、监督和保密等都有详细规定。税务司署是晚清诸多行政机构之一，其公文管理制度不可能脱离鸦片战争前公文管理制度的大框架。

19世纪，海关系统引进洋员管理，建立外籍税务司制度，由洋人担任总税务司及各地税务司，并由洋员担任税务司中的重要位置。作为总税务司署及各地税务司对外政务沟通的平台与工具，其行政公文的行文对象、行文风格及表达方式等方面均受西方公文管理模式影响。

1865年，总税务司署迁至北京*1863年，赫德任总税务司，在上海建立总税务司署，当时主要属员仅有文案。，初期时设总理文案及汉文文案两名，后来再增加审计文案、海务文案和驻外文案(驻伦敦办事处)，分别由总税务司负责，包括汉文文案在内的所有文案均为洋员担任。1906年，机构设置较为完善，其中的税课司分为内班、外班、海班三类，内班负责关于行政、管理、文书等业务*张耀华：《图说旧中国海关历史》，北京：中国海关出版社，2005年，第190页。。之后全国局势日渐紧张，1911年成立的“责任内阁”，使晚清政府公文收文制度和发布制度有所变化。清廷新成立的内阁设乘宣厅专掌文书工作，取消从前的上谕事件处和批本处等机构。专门设立收文处，负责接收京外各衙门投到内阁的文件，从而也影响到税务司与清政府中央以及总理衙门等机构之间的公文制度。由此，税务司在行文规范上从官制以及机构设置上对西方制度的引进，导致清政府中央与税务司、税务司与其他行政机构之间的公文管理制度也不可避免地吸收西方制度。

二

由于《新关内班诫程》中涉及公文管理的规定较为零散不成体系，笔者结合现代公文管理制度，梳理出公文文种、收发文程序、公文书写程序及要求三点内容进行系统分析。

(一)公文文种

公文文种作为行政管理的一种工具，其目的无非是宣达政令，本无贵贱之分，但清朝等级森严，行政公文被人为的赋予了等级色彩，文种的选用也与行文者本身的级别相关，即“凡官文书，上行下行平行，各别其制”。*《清会典》卷30，《礼部》，北京：中华书局影印本，1991年，第252页。

清朝的行政公文可分为上行文*上行文有：题本、奏本、奏折、详、验、察、启、状等。、平行文*平行文有：咨、移会、照会、移、牒等。和下行文*下行文有：谕、旨、制、诏、诰、救、札、示等。三种,总税务司署对此大体予以延续，并在此基础上有些许变化。最突出的变化是为了体现税务司的特殊地位，使用的文书文种做了微调。例如：为了发挥税务司作为“国际官厅”的平衡与调节作用，平行文(照会)的使用空前频繁。“照会”原本多用于清代不相隶属和执掌相异之官署间的行文*据《光绪会典事例》记载：“直省文武官相见，其使用文移，总督于总兵，总督用照会，总兵用咨呈；提督及总兵官于州县，提督及总兵用照会，州县用咨呈。”“中研院”史语所明清档案工作室，http://archive.ihp.sinica.edu.ta/index.htm。，但在《新关内班诫程》中多次提到。作为当时最为常用的知照类文种之一，照会文最突出的作用扩大到了外交上。薛福成在《初始四国公牍序》中称其为“两国相告之辞”。1842年签订的《南京条约》中亦规定：“议定英国住中国之总管大员，与大清大臣无论京内、京外者，有文书来往，用照会字样。”当时无论是两国大臣交流意见，还是机构讨论事务交涉意见等，基本使用这一文种*林瑜洁：《洋务运动时期外交公文研究》，南京师范大学硕士论文，2014年。。尽管总税务司署为总理衙门的隶属机构，但是由于赫德的显赫地位，赫德对总理衙门的行文也基本未采用申呈这一上行文种*参见1962年赫德致总理衙门的函数篇，总理衙门清档收录。转引自邱克：《英人赫德与中葡澳门交涉 史料》，载《岭南文史》1987年第2期。，只有对亲王等级别的官员，才采用申呈文形式*参见1902年赫德致庆亲王申呈两篇，外务部档案收录。转引自邱克：《英人赫德与中葡澳门交涉史料》。。

《诫程》对非正式行文也有专门规范，例如“禀文”*禀文：一种非正式的上行文。“囘文”*囘文：用于答复的一种非正式行政公文。，均为清朝行政公文文种的延续。然而非正式文种在具体使用范围也有变化。以禀文为例，1934年，英国首任驻华商务监督律劳卑抵达中国，提出希望改变“不平等”的文书形式，认为驻华商务监督地位与两广总督平等，故递交函件抬头用平行的“书”字，拒绝在他看来代表卑下地位的“禀”字，导致长达三个月的中英冲突*[美]马士：《中华帝国对外关系史》(第一、二卷)，张汇文等译，上海：上海书店出版社，1998年，第150页。，此事件对税务司行政公文的文种使用亦造成影响。

(二)收发文程序

在公文收文处理程序上，清朝的收文程序主要有：登记、批办、承办等。

《新关内班诫程》对公文收文处理程序虽未完整详细阐述，但新关公文收文遵循的仍是此流程。所谓登记，要求收到来文后，首先要检查来文情况，对来文情况了解清楚之后再行登记，并由指定人员亲自拆封办理。至于批办，按照呈报对象的不同，批办程序有明显区别，《新关内班诫程》专门对呈报总税务司裁定事项的行文呈报规则、格式进行援引性规范，要求参照其他札文规定办理。*“申文之规式，应按照新编号次札文一百四十七号所定者。”《新关内班诫程》，光绪三年十一月二十六日，第34页。最后是承办，要求各衙门内部机构接到上级批办的公文后，照上级旨意承办。*“各房照例承行，或立申报,务宜急速料理，如有玩乎沉搁，以致违限，不法者究责。”《牧令书辑要》卷1，转引自刘尽等编著:《中国文书史稿》，西安：陕西人民出版社，1988年，第297页。《新关内班诫程》对承办流程的规定进行了细化，要求总税务司下各税务司务必要在总税务司札文寄到后，方可遵照总税务司指示办理或与其他部门之间进行文书往来。*“凡事之属乎呈请总税务司核夺示谕者，该税务司将已所业经斟酌裁决如何办理之意，既明白写出一并申告，务应俟总税务司札文寄至方可遵谕迁移。” 参见《新关内班诫程》，光绪三年十一月二十六日，第34页。

发文程序主要包括草拟、会商、审核、签发、复核(校对)、登记、印制、核发、归档等环节。

《新关内班诫程》虽未细致到对每一个流程进行规范，但对其中几个环节有针对性的强调。例如：1.在公文草拟环节，着重明确报告需要一事一文，在撰写公文和表达方式上有特别要求*《新关内班诫程》，“申呈文式”，第34页；“照会申呈式”“公文体式”等内容，第56页。。2.在公文的会商环节，主要明确当税务司与中国海关监督之间意见相左时的处理程序，着重规定若双方无法会商一致的情况下，须呈报总税务司，并暂时按海关监督的意见办理。3.在审核签发环节，重点明确规范涉及何内容的公文应该呈送哪个层级审签，尤其是应当呈报总税务司审签的情况*《新关内班诫程》，“呈总宪裁夺事件”，第34页。。4.在核发环节，所有公文必须在完成签名的下方写上“奉税务司命发”的字样*《新关内班诫程》，“钤押文件”，第42页。。5.在公文登记环节，规范尤为详细，根据不同公文种类及不同行文对象，规定了对应的登记账簿、流程，以及登记要求*《新关内班诫程》，“函件登册式”“揭帖登册式”“公函”，第58页。。上述各个环节组成了一套较为完整的发文程序链条，环环相扣。

(三)公文书写格式及要求

绝大多数清朝的旧式公文的书写格式都是由前衔、事由、正文、结束语、受文者和后书这几部分组成*《清会典》，北京：中华书局影印本，1991年。，税务司的公文基本遵照此格式。以1902年11月11日赫德致庆亲王申呈为例：

钦加太子少保衔花翎头品戴顶二等第一宝星总税务司赫德司赫德为申呈事。奉到本年九月二十六日钧札内，所有折订中葡增加条约，业经备文，札知在案。均载澳门设立分关一事，现经葡国白大臣派出阿参赞为会议之员，相应札派总税务司与阿参赞先行会商，并将所商节目随时报明本部核复，再与定议等因。奉此。当经函致现署大臣定期会议，旋即届期面商一切。兹将会拟之办法十一条译法备文录呈核复。

伏思中国在澳界内设关，与在中国地方设关大不相同。拟议此事者须设法妥议，不致与界内之主权有碍，亦不致与界外之主权有损。更须设法议定一日后会办实力奉行之法，以便征税缉私，两得其宜。所有会商之条款，即本此意议拟，合将现议情况呈请鉴查可也。须至申呈者。

附录条款清折一件。

税务司时期的公文，即便是一份内容非常简单且文字简短的公文，也都遵循清政府的公文书写格式。

三

晚清时期的公文管理制度较为成熟，已经具备公文作者与阅文范围的法定性、作用的权威性、效用的实用性、体式的规范性、制作的程序性等现代公文的普遍特点。此外，《新关内班诫程》中体现的公文管理制度，还有以下特点：

(一)具有较强的可操作性及指引性

《新关内班诫程》“亦非谓该税务司分内一切应行事宜尽备于斯也”*参见《新关内班诫程》，“立诫程之由”，第17页。，它与其他札文同时适用。但在其所规范的范围内，则具有较强的操作性与指引性：1.程序上的操作指引类描述居多，如公文处理原则性的规定有：“处事宜速”“定章勿轻更”“劄文宜谨遵”“急事宜申呈”等；2.公文管理规范贯穿于《新关内班诫程》中的各类章节，包括税务司诫程、帮办诫程、来往文件款式诫程等几个分项目*海关总署编纂：《中国海关通志》第一分册，北京：方志出版社，2013年，第408页。；3.对细节的处理非常详尽。如在公文的归档登记上，根据公文发送与接收的情况不同，以及公文的种类形式不同，将归档登记分为四类账册登记*《新关内班诫程》，“函件登册式”，第59页。，并在条文中详细阐述应该如何登记，包括文号、日期书写、呈列顺序等细节，避免了操作的随意与不确定性。又如：对不同文种(照会文或申呈文)的封面或背面的书写内容及格式的规范，对字体、字号、用纸、用墨、封条等各方面的规范都非常详尽。甚至细致到对印章不用时应该放置在什么柜子也制定规范*《新关内班诫程》，“本署印尓本署之印务宜谨慎小心切勿令人妄用不用时即寄公署铁柜寄存”，第42页。。以上做法的目的是“为司税务者备各种应行条件，定理之大略，使心目间立有准绳，复为司税务者应为不应为之事分定界限，俾其不敢临时逾越”*《新关内班诫程》，第17页。。

(二)中西文化相互融合

赫德指出：“中国对于欧洲的任何制度都不会原封不动地接受，因此必须改头换面，才能适合中国人的眼光。”*张宏杰：《顽疾：中国历史上的腐败与反腐败》，北京：人民出版社，2016年，第47页。公文管理制度亦体现了对中西方文化的包容兼并。公文格式对古代中国的避讳礼仪极为典型。《新关内班诫程》规定的“抬写规式”中，根据行文对象的不同(对象包括涉及到各国使臣、长官官爵、大清皇帝等)以及文种的不同(上行文、下行文等)，对抬头格式的书写有不同规定。其中，报呈大清皇帝的札文以及相关上行文、下行文的行文规范，都遵照清朝公文处理规定。

在对西方文化的吸收方面，最为典型的是在公文的措辞表意上更为精炼清晰。综观《新关内班诫程》的用词，以及当时流传下来的行政公文，言语表述大多清晰明确，较少出现模棱两可的含混语义，也少有长篇大论毫无意义的铺垫。这种措辞表意的精炼主要体现在三个方面：一是务虚性质的语言相对较少，言语措辞的选用大多呈务实性言语倾向，即言事实在，描述事件实事求是，不虚妄绕弯。提出对策亦相对可行，不空言虚指。二是在表意上有明确指向，不模棱两可。在阐述立场时，观点表述较为清晰，是非态度分明，建议明确，较少出现骑墙主义模棱两可的不明意向。三是重视数据性、规章性语言的引用，强调措辞的精确性。这无疑是为了强调撰文措辞时表意的精确，论证的严密，不给对方留下可推敲的疏漏。

(三)侧面反映了当时中西方力量的博弈

《新关内班诫程》的制定机构为总税务司署，总税务司署作为统领近代中国各地洋海关的主管机关，以外籍总税务司为首领，在其延续的近90年间，先后有李泰国、赫德、安格联、梅乐和、李度五任外籍总税务司，掌握着近代中国海关实际管理权，故其具有浓厚的西方色彩。当时新关、常关并存，西方资本主义势力逐步入侵，并通过多种途径逐步掠夺海关主权，《马凯条约》(《续订中英通商行船条约》，1902年9月缔结)之后，常关管理权限陆续移交新关，其局势之紧张在公文管理规定上也有体现。

当时的公文有几个突出的体现：其一，把公文的会商摆在极其重要的位置。在当时“一地两关”的局面下，虽然新关与常关的职责侧重不同，但仍有较多重合关联，故总税务司与海关监督的会商尤为重要。《新关内班诫程》甚至将公文的会商规定在开篇的“设司本意”之中，“倘与中国监督会商事件，或有意见不同稍形拒抵触，宜急备申文请质总税务司，于候回文时，应暂由该监督意见办理，并宜将已所见之各件录出，兼将已所俯从之办法缘何与己意不同之理一一明白详细录”。其二，严格控制与华人官员的商谈接触。例如：专章规定与华人官员的交流接触，即“非公勿私交” “除特因公务被委或因有万不得已之紧要事件外，尓不可以税务事通知中国官”。又如：对与华人官员见面会谈情况的全面掌控，“税务司除与该关监督亲面晤谈外，设与他等华官有所接谈，均应详报总税务司。有何往来之信函，亦应抄录其底稿呈明。且凡与监督互相谕议之事件内有近似须详报北京决断者，务将所互商之各等言词详禀总税务司，属该事来往函商之单件，亦须抄录一并呈上汇办，既宜明晰兼不可多迟时日，内有应申呈与总理各国事务衙门者，更属不可耽延”。其三，视情况区分公文办理流程，如关于“申呈文式”的规定，对于呈报总税务司的文件，尤其是总税务司应通知总理各国事务衙门的事项，根据情况不同酌定翻译与否。又如：关于“按期呈报物件”的规定，特别对呈送总理各国事务衙门文件的办理效率提出了严格要求。

总税务司署制定的《新关内班诫程》，其适用范围仅局限于规范当时的海关税务司系统(即俗称的“洋关”)，不具有普遍性，在适用范围上有局限性，是时代产物下的“变异者”，无法代表当时整个时代，但它所体现的模式与制度上的先进性，秉承以办文服务办事的思想、以畅顺内部管理机制为目的，努力跳脱出古代八股文的桎梏以及官僚习气的束缚，暂且不论其在当时的适用范围以及影响力，对于后世公文管理制度具有深刻的现实意义。