浅谈我国非营利组织内部控制——以N基金会为例

刘宇轩

一、非营利组织基本理论概述

非营利组织是指不以营利为目的的组织。目前在我国非营利组织大致可以分为三类。第一种为具有合法地位的，在各级民政部登记注册的非营利组织。第二种为公益性事业单位。事业单位是计划经济体制下的产物，带有强烈的“国家”统帅“社会”的色彩。第三种是没有在民政部门登记注册但具有非营利组织主要特征的组织，它们独立于政府部门和企业，自主管理和组织各类公益性活动，但是它们有时也与政府或企业合作开展活动，共同发展社会公益事业。

我国的非营利组织存在于社会的各个领域，其正常运作对社会的平衡和进步起着重要的作用。据中国社会组织网最新数据显示，截至2018年第一季度末，我国共有社会组织808479家，其中社会团体376236家，民办非企业单位425850家，基金会6393家，提供工作岗位上千万个。截至2018年4月，我国各省平均社会组织数量达26050家，我国省均基金会数量为206家。由于近年来非营利组织的活动范围和影响力不断扩大，因此人们对该组织给予了极大的关注，同时非营利组织的发展对社会的发展也起着基础性的积极意义。当前国内对非营利组织的研究和规范不足，使得许多非营利组织在运营过程中存在的种种弊端显露出来。

二、非营利组织内控中出现的问题

非营利组织在我国的影响力越来越大，发挥的作用越来越大。内部控制是公益事业组织的生命线。但在非营利组织经营过程中，各种经营管理弊端显露出来，甚至引发严重社会信任危机。主要问题如下：

（一）组织内部人员内部控制观念淡薄

在非营利组织中，管理者对政府依赖性很大且缺乏创新和改变的意识，因此对于改善组织的运营管理以及内部控制制度构建方面的积极性不高，没有有效的风险事项应急机制。

（二）非营利组织的组织结构不完善

在非营利组织中，决策层和管理层通常和政府有密切的关系，甚至在对公众影响较大的组织中，由政府部门直接指定，有些管理者并不懂得经营管理技术，对于组织的运作管理缺乏经验；或者是有些管理者集所有职务于一身，从决策审核到执行身兼数职，这就为组织内部出现舞弊现象提供了机会。

（三）人力资源管理制度存在缺陷

人力资源管理是内部控制有效的关键因素，组织需要保证所有成员具有一定的专业水平、基本的诚信和道德价值观以及良好的专业素养。鉴于非营利组织为社会提供特殊的公共服务，组织成员的素质高低对非营利组织的发展尤为重要。

（四）非营利组织缺乏风险评估和应急机制

多数非营利组织仅看到了商业运作带来的资金优势，却忽视了其中的运营风险。没有有效的风险评估和应急机制。

（五）非营利组织的具体业务流程存在漏洞

如业务都集中于一人办理，各个层级工作人员不得越级越权审批，模糊和推卸责任。组织工作人员的专业能力和职业道德修养水平不高。预算控制不足，财产保护疏于管理。信息系统不完善，内部控制监督体制不健全。

三、内部控制的出现及其应用

内部控制是组织运营和管理活动发展到一定阶段的产物，1992年9月，美国COSO委员会提出报告《内部控制一整体框架》，首先提出了内部控制的五要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。这是内部控制理论的成熟阶段，它明确了不同人员在内部控制体系中的职责和目标，并将战略、管理、财务、人力等因素融合到整个体系中。

COSO内部控制整合框架图

中国学者对于非营利组织的研究起初是在西方相关概念范围的指引下展开的，因此我国对于非营利组织的研究会受到西方研究思路的影响。但是随着研究内容的深入，中国非营利组织的研究将从单纯的引用西方的概念和对国外研究视角的模仿逐步向本土化的理论研究转化。为加强内控控制建设，我国于2012年11月29日，出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年12月21日出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年1月25日出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。相关规定用于加强内控控制建设。

四、以N基金会为例完善非营利组织内部控制的对策

借鉴美国COSO框架和我国《企业内部控制基本规范》和《行政事业单位内部控制报告管理制度》及其配套指引的研究成果。针对上述存在的非营利组织内部控制方面的缺陷，本文以N基金会为例，阐述改善上述缺陷的对策，从而不断丰富非营利组织的内部控制的框架体系。

N基金会是于1995年正式成立的全国性公募基金会，民政部为基金会的注册登记单位，业务主管单位是农业农村部。此基金会的成立背景是源于20世纪80年代以来，科学技术在农业生产中应用越来越广泛，但国家财政对农业科教的投入有限，不能满足社会多方面的需求，需要广泛地吸收社会各方面的资金，用于农业科教事业的建设。1998年底，基金会本金达到了15530万元，其中，来自国外捐赠3320万元，占21.4%；来自国内捐赠12210万元，占78.6%。在国内捐赠资金中，有9168万元来自原部属企业捐赠，占国内捐赠的75.1%。

（一）加强N基金会组织结构

N基金会虽然有短暂形式上的独立，但是与业务主管单位之间的管理边界一直高度模糊，没有组织的独立性和自主性。N基金会的人事权、财务权等重要决策长期以来一直由部的相关司局代替理事会行驶，基金会的内部参照事业单位管理，日常执行机构仅拥有资金运作的建议权，没有决策权；运作程序需层层上报农业农村部，由部领导批准。N基金会所有事项的决策权几乎被业务单位控制，执行机构自主性也严重不足。但是从长远来看，随着基金会由当年的政府推动，到现在依靠市场内生，基金会的独立性将逐渐增强，行政权力机制将逐步退出历史舞台。

（二）重视监事的监督作用

N基金会的监事由主管单位的工作人员担任，监督检查的独立性和客观性将受到政府控制，这影响了组织审计监督的独立性。N基金会组织结构中，需要建立独立的审计部门，建立独立的监督工作制度。如成立审计委员会，既要监督决策层政策的执行力度，又要负责审查基金会业务流程的正常执行，同时监督内部控制的顺利实施和内部控制评价的情况。

（三）建立合理有效的人事政策

从N基金会成立至今，共经历了三届理事会，五任秘书长。从秘书长的任职时间上可看出，N基金会的任期与主要领导的变动并不完全吻合，几次秘书长调整都是农业农村部直接任命。组织的官僚化和行政化倾向较强，依靠政府的支持维持机构的生存，缺乏来自外部的竞争和压力，单位的负责人权力过于集中，内部制衡力量较弱.N基金会应该引进优秀的专职人员，不能只是在体制内安排办公人员。有计划的组织员工从事学习和训练，提高员工的知识技能，改善员工的工作态度，提高职业道德水平，实现组织的内控目标。

（四）以风险评估为重要环节

N基金会与政府有天然的血缘关系，无论是接受捐款还是募集善款，都是在以业务单位为主的政府机关推动下诞生的，是从政府里“长出来”的新的组织。目前的增值方式主要包括购买团体保险，企业债券以及少量的委托理财。依靠利息收益。N基金会从1998年至今主要依靠本金的保值增值收益来维持机构运作并进行项目资助。几百万元的增值收入使基金会能够积极的开展其公益资助、奖励和扶贫等工作，因此基金会也没有像其他面临生存危机的基金会那样开始注重机构的独立化、人员的专业化，特别是筹资的社会化。基金会面临着筹资困难的老大难问题。但是随着央行不断降息，银行利率大大下降，以存款作为基金会增值手段成效甚微。所以近20年来N基金会按cpi数值计算：基金会从95年成立至今本金仍然有15300万，现在总体物价上涨了71.2%，本金严重缩水。从长远来看，这样的风险更需要管理人员注意，重新设立资金安全管理目标。根据2004年颁布的《基金会管理条例》规定，“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”。若违反“支出限额”规定，登记机关将给予警告、责令停止活动以致撤销登记的处罚。所以在此规定下，N基金会必须将大部分盈利用于支出。也就是说基金会必须始终保持一定比例的支出。由于农业领域见效慢、投资大、激不起同情心，N基金会筹资艰难，当盈余和筹资也不够公益项目支出的时候，一些项目便开始动用本金。如神内基金，依靠运作本金的利息奖励用于奖励农技人员和农户，但央行调息后，利息已无力支付，便开始动用本金。面对着本金缩水，开支不断加大的难题，基金会在筹资和运作资金过程中，应当设立专门的资金运作机构，利用现有资源，做好风险评估，积极开拓新的筹资渠道，力求在资金规模、收益范围、社会影响、管理水平、社会公信力等方面有所突破，灵活快速响应和满足社会的需求。

（五）以控制活动为重要手段

借鉴企业的内部控制，作为非营利组织和事业单位双重身份的N基金会加强内部控制。一是要加强职能部门控制.部门的负责人到各个职能部门的负责人，直至每个普通工作人员对内部控制都负有责任。二是加强重大事项控制和关键岗位控制。严格执行N基金会管理办法，对年度工作计划，年度投资计划、融资项目，资金运作收支安排，大额度资金的使用，重大奖励资助活动等应该按照管理办法及理事会召开的会长办公会议上确定的事项开展，不得随意更改。三是做好会计控制和合同控制。在日常业务收支中，N基金会应利用记账、核对、岗位职责落实和职责分离、档案管理、工作交接程序等会计控制方法，确保会计信息真实、准确、完整。会计信息是很强的经济语言，从中可以了解会计主体真实的财务状况，从而及时把握基金会内部风险，调整投资管理策略。N基金会收益多是保险和债券收益，与保险公司和银行合作涉及合同管理。所以合同管理是N基金会重要的工作环节，也是最复杂和最容易出现问题的工作，必须加强合同风险管理防范合同风险。合同控制需要关注的是三点。首先是关注未订立合同、未加授权对外订立合同、合同对方主体资格未达到要求、合同内部存在重大疏漏，可能导致基金会合法权益受到损害之处。其次是关注合同未监控不当行为或未全面履行责任，可能导致基金会诉讼失败、经济利益受损之处。最后是关注合同纠纷处理，可能有损基金会利益、形象和信誉之处。基金会应该从合同的管理流程入手，对可能出现风险进行规避。四是预算控制。在编制预算时候，要符合按照《预算法》和《预算实施条例》要求编制，做到稳妥可靠，收支平衡，实现预算的精细化，预算内容需要具体到每个业务流程，在预算编制上采用“细收细支”的编制原则，细化预算收入和支出，可以有效的避免不必要的浪费，更可以减少舞弊的发生。核实准确基金会的基础数据资料认真测算各收支项目，不得随意虚增或虚列支出，各项收支都要符合实际情况。五是资金活动控制。对于捐赠收入和小额捐款、投资收益，需要指定专人负责管理现金和银行账户，所有现金都必须全部及时纳入日记账内核算，核对账面金额和实体金额不准私设“小金库”。不得任意开立、变更银行账户。对于投资活动，要明确各自活动的制度，严格各个岗位按资金活动制度办理业务流程，确定风险控制点，责任落实到每个经办人。

（六）以信息与沟通为重要条件

内部沟通主要是对基金会各个部门要定期组织对本部门员工进行岗位培训，使员工明确其职责和目标，根据员工行为完成绩效考评，以有效检查各级人员对其职责的理解和有效控制；定期让管理层向理事会就基金会最新的业绩、发展、风险、重要事项或事故等问题进行汇报；理事会定期召开会议，与相关职能部门负责人进行沟通、交流。外部沟通主要是对捐赠人和捐赠企业的沟通，及时汇报工作情况，如对捐赠神内奖的日方财团每年使用捐赠基金情况的工作汇报，对奖励活动的组织，奖励人数的告知和会议的召开，都需要与日方沟通商议。N基金会对其监管机构也要做好沟通，及时向监管机构了解监管政策和监管要求及其变换，并相应的完善自身的管理制度。通过互联网，电话和日常接待工作，也要积极寻求通畅的沟通渠道，宣传基金会的服务宗旨，扩大社会影响力，吸引更多的爱好公益事业的企业和组织，争取获得更多融资渠道。

7.强化监督

N基金会建立内部监督制约体系针对涉及的控制流程，对造成组织利益流失的风险进行分析，确定控制渠道，采取各种监督制约措施，实施对各项业务的监督制约。扩大外部监督。包括通过如报纸、网络、电话等方式听取群众的意见，透明财务收支，同时政府监管部门可以深入基金会实地全面考查、调研。大众媒体监督是外部监督的主力军，网络、微博、微信等传播渠道的越来越强大，传播手段也越来越普及，加大了对N基金会的外部监督力度。建立自我评价系统。自N基金会可以结合年检工作、年终会长办公会议，将年度工作情况按照内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面进行自我评价。资金管理部和财务部组成评价工作小组，对制定的内部制度是否有效，是否覆盖了所有关键环节进行评价，形成的评价报告于年终上报理事会。基金会也可以通过授权农业农村部的组织机构或外部审计部门和独立的内部控制评价机构执行内部控制评价的具体工作。及时发现管理缺陷和漏洞。

小结

本文主要基于COSO框架和企业内部控制规定，以N基金会为例展开研究。主要研究如何改善我国非营利组织的内部控制运行存在的问题，丰富非营利组织内部控制方法。针对非营利组织内部控制缺陷，有针对性的提出以上内部控制体系改善措施，这将有利于改善基金会的经营管理，对非营利组织内控体系的建立具有一定的借鉴意义。