论行政诉讼第三人范围的界定

摘 要 在行政诉讼第三人制度当中，第三人范围的界定是最为基础与最为关键的一个问题。虽然，我国于2014年对《行政诉讼法》进行了修改，但是，关于行政诉讼第三人“利害关系”的界定、行政主体能否作为第三人、第三人的分类以及与原告之间的关系等方面仍存在很大争议，所以对行政诉讼第三人范围的界定进行讨论与研究仍有其必要性。

关键词 行政诉讼第三人 利害关系 行政主體 原告资格

作者简介：许圣举，内蒙古科技大学文法学院法律硕士，研究方向：经济法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.045

一、行政诉讼第三人概述

在行政诉讼第三人制度中，无疑对第三人范围的概念有一个明晰的界定甚为重要。但是，我国相关法律仅用寥寥几笔勾勒了行政诉讼第三人的样貌，而行政法学界对此也一直缺乏统一的观点，以致于给司法实践带来了不少困惑与迷惘。

我国于2014年对《行政诉讼法》进行了修改，本次修改具有一定的进步意义，对于第三人表述也更为准确和科学，对第三人利益的保护也更显周到和全面，但仍存在不足之处。

我国理论学界的学者也在时刻留意法律动态，马怀德教授针对修改前的第二十七条给出的定义是：“行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。” 而在修订过后，在其专著中则更简洁的更新为：“行政诉讼第三人是指因与被诉行政行为有利害关系，为维护自己的利益而参加诉讼的人。”

二、我国行政诉讼第三人范围界定存在的相关争议

新法于2015年实施以来已经有三年的时间了，但在实践过程中有关第三人范围的界定仍然存在以下问题：

（一）“利害关系”的界定标准存在争议

对《行政诉讼法》第二十九条进行分析，可知如果一个主体想要作为行政诉讼第三人加入到本诉中原、被告之间已经开始但尚未终结的诉讼中来，最为关键的条件就是“同被诉行政行为或案件处理结果有利害关系”。显而易见，“利害关系”是界定行政诉讼第三人的核心要素，其也是贯穿行政诉讼第三人始终的一条线索。但是，究竟什么是“利害关系”，一直为理论界和实务界所困扰。对于此焦点问题，学者的观点颇多，主要有以下六种理解。

第一，直接利害关系说。第二，区分直接和间接利害关系说。第三，独立关系说。第四，行政法律关系说。第五，综合关系说。第六，多元标准说。

不难看出，科学界定“利害关系”是相当有难度的。但是，我们也不能把这个问题一直搁置下去，而应该结合我国现实中的具体案件对该问题进行剖析，以探寻界定“利害关系”的最佳方案。

（二）行政主体能否作为第三人存在争议

不论是修订前还是修订后的《行政诉讼法》皆将第三人界定为除原、被告两造之外的“公民、法人或其他组织”。但是，如何体会此处的法人与其他组织，行政主体究竟能不能成为第三人在理论界也一直是个争论不断的话题。

一部分学者针对该问题是持否定态度的。首先，这是由其本身特殊地位决定的。其次，从《行政诉讼法》第二条的规定来分析，人民法院是有其特殊受案范围的。再次，作出行政行为的行政主体是具有相关法律权限的。如果此时把其列为第三人，极有可能发生“司法越权”的现象，这样就与我国行政诉讼的宗旨有所背离了。 而另一部分学者则是持肯定态度的。第二十九条规定的“公民、法人或其他组织”只是一个代称而已。 此外，第三人在主体方面是多样性的，几乎包括了所有的社会主体。只要认为自己与在审的行政案件有利害关系，行政主体也是可以第三人身份参加已经开始的诉讼的。

事实上，随着我国行政诉讼制度的不断发展与完善，行政案件日趋繁琐，第三人的范围也在不断扩大。在一些诉讼案件中，行政主体确实扮演着第三人的角色。此外，观察《行政诉讼法解释》第二十三条第二款，可以得知行政主体不能作为第三人的传统观点已被打破。但是，该条仅规定了行政主体作为第三人参加诉讼的一种情形，并未就司法实践中经常出现的其他几种情形加以规定。 基于此，我们仍有必要对行政主体能否作为第三人加以深入探讨。

（三）行政诉讼第三人的分类划分标准存在争议

将第三人划分为有独立请求权的第三人与无独立请求权的第三人是我国《民事诉讼法》的规定。但相比《民事诉讼法》，我国《行政诉讼法》却没有对行政诉讼第三人进行分类，学者就第三人的种类划分各执一词。

笔者通过总结，发现其中比较成熟的当数以下几类。第一，直接利害关系与间接利害关系第三人。第二，权利关系、义务关系与事实关系第三人。第三，预决性、必然性与或然性利害关系第三人。 第四，类似于原告地位与类似于被告地位的第三人。

分类标准的繁多约束着司法实务的进行，不同地方的法院因为没有明确而统一的分类标准，针对同一案件的审理，不同法院会作出截然不同的裁判，司法公信力受到重创。

（四）行政诉讼第三人与原告资格标准认定存在争议

《行政诉讼法》在修订过后将行政诉讼原告与第三人的资格标准均表述为“利害关系”，却没有进一步阐释这两者之间的关系，二者之间的区别似乎只有“是否提起诉讼”这一点上。那么究竟第二十五条规定的原告资格与第二十九条规定的第三人资格之间的“利害关系”有没有区别，有何种区别呢？

学界也对此多有讨论，但一直没有统一的看法。一部分学者认为，原告与第三人之间是“身份互易”的模式，第三人事实上与原告没有太多实质性区别，他们同样具有原告资格，只是在诉讼中没有主动提起诉讼罢了。另一部分学者则认为，二者是“身份排斥”的关系，第三人必须是除行政相对人以外的人，二者地位不可以互换。

可见，行政诉讼原告与第三人之间是“身份互易”还是“身份排斥”的关系着实令人难以摸索。在司法实践中，对于与原告地位极其相似的第三人的诉讼地位究竟该如何确定仍然是一个比较棘手的问题。

三、域外关于行政诉讼第三人范围的界定与启示

我国《行政诉讼法》于1989年制定，行政诉讼第三人制度也由此而建立。与域外一些行政诉讼第三人制度发展较为完备的国家和地区相比，我国第三人制度不仅起步较晚而且发展较为缓慢。虽然《行政诉讼法》及相关司法解释也在一直积极探索有中国特色的行政诉讼第三人制度，但依旧存在一些不足之处。我们不妨把目光投向域外，借鉴和学习这些国家（地区）的先进做法。

（一）德国行政诉讼参加人的界定

《联邦德国行政法院法》对行政诉讼参加人进行了规定，其中第六十五条用两个条款对诉讼参加人进行分类与定义，分别是第一款规定的“普通诉讼参加人”及第二款规定的“必要诉讼参加人”。

（二）日本行政诉讼参加人的界定

在日本《行政案件诉讼法》中，对行政诉讼参加人的规定有两条，分别是第二十二条与第二十三条。从这两个法条可知，日本也将行政诉讼参加人分为两类，分别是“一般诉讼参加人”和“行政机关诉讼参加人”。

（三）我国台湾地区行政诉讼参加人的界定

在我国台湾地区《行政诉讼法》中，共用8个条款对诉讼参加人进行了规定。其中第四十一条、第四十二条和第四十四条则对行政诉讼参加人的内涵与分类进行了较为系统的规定。从上述三个法条可知，台湾地区有关行政诉讼第三人的规定有很大一部分是在参考德、日两国立法例的基础上订立起来的。

（四）域外行政诉讼第三人范围界定的启示

作为大陆法系的典型代表，以上国家（地区）在制定法律的时候，没有使用我国《行政诉讼法》中的“行政诉讼第三人”这一概念，转而使用“行政诉讼参加人”这一概念。除此之外，在构建行政诉讼参加人制度中将行政诉讼参加人的概念分为不同的类型从而予以明确规定也是他们的共同做法，具有很强的可操作性，条理也比较清楚，对于当事人权益保护也起到了积极作用。

回归我国现状，我们必须思考并积极探寻相关的完善思路。在结合域外研究成果的基础上，要“取其精华，弃其糟粕”，亦要保持本土色彩。

四、我国行政诉讼第三人范围界定的完善

（一）科学界定行政诉讼第三人“利害关系”的边界

行政诉讼第三人范围的界定之所以一直饱受争议，是因为法律规定具有模糊性。行政诉讼第三人制度的设立初衷是要保护与被诉行政行为或与案件处理结果有关的公民、法人或其他组织的权益免受损害。因此，即使是适当的扩大第三人的范围也只是为了更好地保护原、被告之外的第三者的权益罢了。

由于第三人本身不能够单独提起行政诉讼，而只能是由自己主动申请或由法院通知从而被动参与到已经开始且尚未结束的行政诉讼中。所以，不需要考虑对行政诉讼第三人“滥诉”的控制，这一点法律早已在对原告资格的确定上加以体现，从而不需要再对第三人资格做过多限制。

通过以上分析与论证，笔者更加赞成与支持第六种观点——多元标准说。这种对“利害关系 ”的理解更能发挥行政诉讼的作用，更有利于维护当事人权益，也更加符合行政诉讼法所追求的价值目标。对于此种标准，可以从以下几个方面进行认识。

首先是牵连性标准，即第三人与被诉行政行为或案件处理结果之间的“利害关系”能反映出其与原、被告在权利义务或诉讼结果上有牵连。其次是结果性标准，即第三人与案件的审判结果有利害关系，第三人须承受审判结果对自己的影响。再次是审理性标准，即法院对行政案件所拥有的审判权，也制约着对“利害关系”的界定。然后是请求性标准，即原告的诉讼请求制约着“利害关系”与第三人的范围。最后是法律性标准，即第三人与被诉行政行为或案件处理结果的利害关系是指法律上的权利义务关系，而不能是事实上的利害关系。

（二）行政主体作为第三人的考量

自从《行政诉讼法解释》颁布以来，行政机关能否作为第三人的问题似乎已经有了答案。但是，不足之处在于该条仅规定一种情形，而就司法实践中其他几种常见情形未进行规定。

笔者认为，首先，行政主体在社会生活中扮演着多种角色，而绝不仅仅只是一种。如果当其是以民事主体的身份存在的时候，当然可以作为行政诉讼第三人。而且此时其作为第三人与普通的公民、法人或者其他组织充当第三人的情形没有什么区别。其次，行政主体作为第三人参与行政诉讼并不意味着就脱离了行政诉讼“民告官”的路线与行政诉讼的宗旨。然后，即使是当两个行政主体作出相互矛盾的行政行为的时候，他们也是可以互为行政诉讼第三人的。

笔者以为不论是从各国的相关立法，还是从行政诉讼法设立的宗旨来看，行政主体是能够作为第三人参与诉讼的。

（三）合理划分行政诉讼第三人的种类

如果说行政诉讼第三人的资格标准界定问题是我们研究和完善行政诉讼第三人制度的基础问题，那么，行政诉讼第三人的类型划分可以称为行政诉讼第三人制度的上层建筑。 因此，对我国行政诉讼第三人的种类进行系统的划分显得尤为必要，我们应该结合国情进行分析与研究，以期找到具有中国特色的行政诉讼第三人的分类标准。

根据本文第三章对域外相关国家和地区行政诉讼参加人的研究，以及我国理论学界对行政诉讼第三人类型进行的划分。笔者认为要想合理的对行政诉讼第三人进行分类，还是应该从“利害关系”着手。结合域外的研究成果，尤其是可以参照我国台湾地区的相关做法可以试着将我国行政诉讼第三人划分为必要诉讼第三人、普通诉讼第三人和行政机关辅助参加第三人这三种类型。

这样的分类对我国司法实践能够起到一定的积极作用，方便人民法院在处理案件的过程中，把行政诉讼第三人分为不同的类型加以认识从而作出裁决。

（四）明晰行政诉讼第三人与原告之间的关系

如前文所述，修改后的《行政诉讼法》将原告与第三人的资格统一确定为“利害关系”，二者在一定范围内是重合的。如果不进一步厘清二者之间的界限，完全可能导致在司法实践中产生对二者的混淆。正确区分并解决二者之间有关资格标准问题的争议，对于在行政诉讼案件中合理的确定第三人的范围有着非常大的影响。

从法条分析，行政诉讼的原告与第三人之间的区别似乎只有“是否提起诉讼”这一点上。但笔者并不这样以为，在上文划分的三种行政诉讼第三人中，必要诉讼第三人是具有原告资格的。其之所以为第三人，是因为其主动放弃了起诉权或在规定的起诉期限内未及时提起诉讼，即这二者之间唯一的区别在于必要诉讼第三人因为自己的缘故未提起诉讼，因而最终只能以第三人的身份参加行政诉讼。

但是对于其他两种行政诉讼第三人而言，即普通诉讼第三人与行政机关辅助第三人，他们是不具备行政诉讼原告资格的，而只能够以第三人的身份参与到正在进行且尚未终结的行政诉讼中。

五、结语

随着我国行政诉讼第三人案件的不断增多，如何对第三人进行科学的界定已经显得越来越重要。针对目前我国第三人范围界定的不足之处，本文结合域外关于这方面比较完善且成熟的相关研究成果，与我国第三人范围界定的现状进行对比与分析。同时笔者在我国行政诉讼第三人设立之初的出发点与落脚点的基础上，充分吸取域外的先进之处，提出我国行政诉讼第三人范围界定的后续完善思路，科学界定行政诉讼第三人“利害关系”的边界、对行政主体成为第三人的考量、合理划分第三人的种类以及明晰行政诉讼第三人与原告资格之间的关系等，以期为我国行政诉讼的发展服务。

注释：

马怀德、解志勇.行政诉讼第三人研究.法律科学.2000（3）.44.

马怀德.行政诉讼法学.北京：北京大学出版社.2015.106.

赵正群.行政机关不宜成为行政诉讼第三人.现代法学.1993（4）.34.

马怀德.行政法制度构建与判例研究.北京：中国政法大学出版社.2000.145.

张弘.行政诉讼第三人制度新探.重庆：西南政法大学.2010.21.

余明永.对行政诉讼第三人的法律界定.诉讼法论丛.1998（1）.491-499.

張志文.行政诉讼第三人制度研究.大连：东北财经大学.2016.29，32.