试论公务员的回避制度

摘 要：为保证公共权力按照人民的意愿来行使，公务员在履行职务过程中遇到与其本人有利害关系的人或事时，有义务回避。但公务员因各种原因，通常没回避。针对我国公务员回避制度实施的现状和存在的问题，笔者结合我国国情和国外的一些先进经验，提出了完善我国公务员回避制度的措施。

关键词：公务员；回避；利害关系；措施

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0144-02

作者简介：夏小林（1993-），女，汉族，重庆人，重庆大学法学院，研究生，研究方向：行政法。

公务员回避制度从古至今都存在。秦汉时期初显任官回避，唐宋时期发展并日趋严密，明清时期回避制度更加完备。新中国成立至今，公务员回避制度经历了基本缺失阶段，探索并初步形成阶段和发展并正式建立阶段。由此观之，我国公务回避制度目前正处于发展并正式建立阶段，而不是完备阶段。

一、公务员回避制度的法律价值及意义

公务员回避制度是我国的一项法律制度，反映了法理学中的正义、秩序和效率等价值。公务员自行回避能够树立起行政机关公平正义的整体形象，还能提高行政效率。因此，公务员回避制度并不是一种单纯的制度形态，而是制度化的价值。这种价值对人类和整个社会都具有积极作用。

在我国建立公务员回避制度不仅符合国情还具有重要的现实意义。首先，公务员回避制度对公务员本人而言，可以剔除“裙带风”、“亲缘化”等因素的羁绊；公务员回避制度对公务员本身也有监督作用，为公务员的廉洁奉公创造了条件。其次，公务员回避制度对国家而言有重要的意义，不仅能够推进公务人员行政伦理建设，还有利于加强管理，提高效率。最后，公务员回避制度对社会也有现实意义，让人民群众参与到国家管理中来，发挥全社会对公务员的监督，加速我国建设法治社会。

二、我国公务员回避制度的实施现状和存在的问题

公务员回避制度在我国古代也存在，只是称呼不一样，一般称为官吏回避制度，新中国成立后才称为公务员回避制度。笔者，把公务员回避制度的实施现状，划分为历史上的现状和当下的现状两部分来研究比较合理，因为这恰好跟我国的社会性质划分相符合。

（一）我国公务员回避制度历史上的现状

公务员回避制度在春秋战国时期就已萌芽，只是鲜有成文规定。秦汉时期初显任官回避。历史学家夏曾佑在其著作《中国古代史》中说：“中国之政，得秦皇而后行”，“自秦以来，垂两千年，虽百王待兴，时有改革，然观其大义，不甚悬殊”。西汉时期在官吏的任用上规定：“汉制，王国人不得在京师宿卫”，“王舅不益备九卿”。东汉时期是官吏回避制度正式形成的时期。东汉桓帝时颁布了被认为是我国古代历史上最早的一部官吏任用回避法《三互法》，其规定：“初，朝议以州郡相党，人情比周，及制婚姻之家及两州人士不得对相监视，不得交互为官。”

唐宋时期回避制度发展并日趋严密。唐朝统治者为了防止考官和应试者串通作弊制定了一些考试回避规则。例如，唐高宗在位时的“别头试”。唐朝开辟了地区回避的先河，规定官吏不仅要回避本籍及其相邻州县，而且还要回避祖辈任官的地方。宋朝的回避制度更加严格，在亲属回避方面规定，官员被任命时，不但自己要填写一份“射阙状”，同时还要有两名官员做保证，为其写出“保官证”证明。

明清时期回避制度更加完备。明朝在亲属回避方面规定“王官不外调，王姻不内除”的习惯，但凡内外管束衙门的官吏，有系父子兄弟叔侄者，以官职论，从卑回避、改调。清朝作为中国封建社会的最后一个王朝，官吏回避制度达到了顶峰，制度规定更加严格和完备。

（二）我国公务员回避制度当下的现状

我国《公务员法》规定了三种回避制度：任职回避（包括近亲回避和地域回避）、公务回避和离职回避。我国公务员回避的方式有公务员自行回避和当事人申请公务员回避两种。与古代的官吏回避制度相比，我国现今的公务员回避制度是更加完善和合理。但是，还存在一些问题需要改进。

（三）我国公务员回避制度存在的问题

我国由于国情的原因，公务员回避制度在我国的法律规范中还没有获得合理的构建。该制度还存在如下几个问题：

第一，公务员自身的回避意识缺失。我国自古以来就极其注重亲情血缘观念和家族观念。但公务员在执行公务时缺乏回避意识，将严重影响行政效率和政府在人民群众心目中的形象。第二，公务员回避制度的立法不健全。我国关于公务员回避制度的法律法规比较分散，有关公务员回避的规定分散在《公务员法》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等具体的法律法规中，没有一部完整的关于公务员回避的法律。第三，公务员回避制度的监督机制不严格。我国对于公务员回避制度的操作并没有具体的法律和法规对其设立相应的监督机制来保障它的有效实施。

三、我国公务员回避制度的完善措施

（一）增强公务员本人的回避意识

“任何一种法律制度再好也是需要人去贯彻、执行、监督乃至发展的，没有真正懂法、富有正义感和敬业精神的强大而独立的执法队伍，和真正懂得法律、尊重法律、自觉受法律制约的行政首长，也就谈不上真正的法治”。公务员是国家公务的执行者和政府形象的代表，其整体道德素质关系着我国行政制度的施行情况。因此，为了落实公务员回避制度，须增强公务员的回避意识，提高公务员回避意识的主動性和积极性。

（二）健全公务员回避制度的立法和监督机制

我国目前尚无一部统一的行政程序法典，公务员回避制度作为一项行政程序，本应由行政程序法典对其做出系统完善的规定。为了让公务员回避制度能得到更好地落实，我国有必要加紧出台一部《行政程序法》。我国《公务员法》第71条是关于公务员回避方式的规定。但该条对行政机关、公务员自身和行政相对人的回避程序都没有做出严格的规定。公务员上下级要进行互相监督，网上和线下都设立无名举报制度，加大公众媒体对公务员回避制度的监督，一旦违反就进行处分和曝光。

（三）借鉴国外公务员回避制度的有益成分

近代有“中学为体，西学为用”借鉴西方的先进科技，我们国家也可以借鉴国外关于公务员回避制度的成功经验，借鉴其他国家和地区在公务员回避制度方面的行政程序法典。我国在近亲回避方面也可借鉴瑞士对拟制血亲的规定。

四、结语

公务员回避制度作为确保公务员秉公执法、清正廉洁，促进国家廉政建设的一项制度，在公务员管理中具有重要的地位和作用。对其进行研究，不仅可以提高政府在人民群众心目中的形象，还可以保障公民的合法权益，更符合我国依法治国的内在需要，有利于构建富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家。

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