加快推进社会主义民主政治程序化建设

赵振宇

[摘 要] 加快我国民主政治程序化建设具有重要意义：有助于完善社会主义民主政治，有助于保证民主政治过程的科学决策，有助于规范政府行为以保障公民权利。目前，社会进程中的非程序化机制和行动具有极大危害：非程序化无法保证决策的民主基础和科学性，将造成各级政府部门之间政令不统一，会造成立法、司法和行政不能有效配合，将加大行政成本，耗费人力、物力和财力，并可能滋生腐败。加快推进社会主义民主政治程序化建设的实现路径主要有三方面，即坚持科学性、坚持公开性、坚持合法性。

[关键词] 社会主义；民主政治；程序化建设；决策科学化；依法治国；政治体制改革

[中图分类号] D621 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）08-0026-07

人们的一切努力和奋斗都在遵循一种程序，一种适应自然、社会和人的思维运动的程序；一切成功者的表现都在于不断克服来自自身和外部的干扰或破坏，调适各种程序，使之趋于和谐。在依法治国的当下，要着重加强制度建设，特别是程序化的建设。这是当今时代构建和谐社会，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重大课题。

一、我国民主政治程序化发展历程回顾

改革开放以前，由于缺乏程序性，从中央到地方，领导人凭经验拍脑袋决策的做法司空见惯，且畅通无阻。决策出了问题难以及时纠正，只有等到出现了大问题，才事后堵漏洞，而这时往往已经悔之晚矣。1986年，是我国改革突飞猛进的年代。政治体制改革再次被提到全党的议事日程，而决策的科学化、民主化成为党内一个改革的切入点。同年7月31日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理万里在全国软科学研究工作座谈会上指出： “直到今天，这种盲目拍板、轻率决策的情况，现在到了非改不可的时候了。我们进行政治体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决这个问题。”他指出，“利用现代科学技术手段，采用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学依据的、有制度保证的过程，从而实现决策的民主化、科学化和制度化，以加快我国的现代化建设。”这个讲话受到邓小平、陈云同志的高度肯定。在此后十多年时间里，我们党在决策科学化的理论和实践上卓有成效。但是，没有程序的科学化，决策科学化的问题仍然无法从根本上解决。

2002年11月，党的十六大第一次将“建设社会主义政治文明”写进党代会工作报告，并把它作为全面建设小康社会的一个重要目标。在谈到政治体制改革时，报告特别强调“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”而在1997年党的十五大报告中提出的是，“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。党的十六大报告将“法律化”改为“规范化”，标志着我国民主法制建设理念日趋完善，社会主义民主更具有广泛性。而“程序化”的增加，则说明我们党在民主法制的建设中，将程序化建设提上了议事日程，不仅注意结果，更关注运动的过程，而且，只有关注过程的科学性，才能保证结果的科学性。

从2002年至今的十多年里，我们党在“程序化”的提法上又有了新的变化和发展。2007年10月，党的十七大报告将之表述为：“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[1] 2012年11月，党的十八大报告在谈到全面建成小康社会时，特别强调，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域推进公民有序政治参与，实现国家各项工作法制化。”2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”。在《决定》第三部分《深入推进依法行政，加快建设法制政府》中特别强调：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正當、过程公开、责任明确。”2017年2月13日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记再次强调：“党的重大决策都要严格按照程序办事，充分发扬民主，广泛听取意见和建议，做到兼听则明、防止偏听则暗，做到科学决策、民主决策、依法决策。”[2]2017年10月18日党的十九大在北京召开。在大会报告中继续强调：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化。”[3]在提出众人的事情由众人商量时，特别指出要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。

回顾改革开放近40年来，我们党在决策科学化向着程序科学化的发展实践中与时俱进，成效显著，深刻认识这种变化和发展十分重要。

二、加强程序化建设的重要意义

何谓程序？程，讲的是规章或程式；序，讲的是区分或排列位置。程序是指事物运动的某种次序或过程或环节，含有某种空间秩序或时间顺序的意思。民主政治程序化的内涵包括两方面内容：一是以民主的原则制定程序，即程序的民主化；二是以程序的方式规范民主政治的运行，即民主政治过程的程序化。程序是目的和手段的统一体，作为目的的程序，它是我们孜孜以求的理想境界（有学者以程序定义民主，有学者认为程序是政治文明之魂）；作为手段的程序，它表现在人们的运动过程之中。在民主法制建设的制度化、规范化、程序化三位一体中，制度强调的是行为准则和社会体系，规范强调的是价值标准或行为模式，而程序则是制度和规范得以实现的保障体系。由程序实践上升为程序理论，由程序理论指导程序实践，这是一个无限的螺旋式上升的过程，是永无止境的。

程序理论研究在我国是一个有待加强的薄弱环节。原因之一是我国长期以来缺乏精细化的政治思维，政治往往与运动联系在一起，政治思维也是粗线条的。原因之二是我国的政治文明建设还处于初级阶段，还未提供充分的实践基础。社会实践对理论研究提出了新的紧迫课题。坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现“两个一百年”的奋斗目标，是摆在全党上下、全国人民面前的宏伟蓝图和艰巨任务。作为社会主义民主政治的根本保障，加强和推进程序化建设，具有特别重要的意义。具体表现为以下三方面：

第一，程序化建设有利于完善社会主义民主政治。社会主义民主政治包括两个方面的内容：一是国家形态的民主，即民主的国体和政体，这是社会主义民主政治的基本内容，是确立社会主义民主政治性质以及在既定背景下，保证社会主义民主政治良性运行的前提；二是非国家形态的民主，即保证国家形态民主得以实现的具体机构、组织和行为规范。前者是实体民主，后者是程序民主，它们是社会主义民主政治的两个方面。实体民主是程序民主的基础，而程序民主则是实体民主的保障。因此，可以说民主制度的程序化是现代社会政治发展的客观要求，也是现代民主的一个基本特征。社会主义政治文明的核心在于人民当家作主，使人民真正参与到国家的管理中来，使构成社会的绝大多数人的意志上升为国家意志。公民权利的保障，多数人的意志要上升为国家意志必须要通过法定程序，才能得到表现和承认；如果决策和选择出现错误，也只能通过预定的程序加以纠正。

第二，程序规范方能保证社会主义民主政治过程科学。人民当家作主不可能完全按照每一个人或少数人的意志来管理国家和社会事务，只能按照人民中多数人的意志对国家和社会生活中的重大事项进行决定。任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。人民在当家作主的过程中，也必须如党的十九大报告强调的“人民有序政治参与”，而不是随心所欲，更不是无政府主义。民主的重要特征就是按程序办事，多数人的意志要通过程序才能表现和承认。如果多数人的决策和选择出现错误，也只能通过一定的程序加以改正。所以，程序化是我国民主法制建设的应有之义。对程序的重视程度标志着一个国家的政治文明程度。

第三，程序化建设是规范政府行为，保障公民权利的客观要求。程序化建设，可以规范和保障国家政策和决策对人民意志的体现。加强程序建设可以保证政务系统科学高效的运转，防止不作为和腐败现象的发生，有利于降低决策成本、提高管理效益。同时，也能有效保障公民的知情权和监督权。加强政务的程序化建设，使政府信息公开、畅通、便捷，这样才能使公民的知情权和监督权真正得到保障，真正实现权力在公众监督下运行。

由于程序的不科学或人们不按科学的程序办事而带来的损失和造成的不良影响在政治、经济、文化生活中时有发生。而且，如果程序设计不科学，越是参与性强、透明度高，其造成的不良影响面就越大；如果程序安排得不科学，越是动用了法制的力量，就越有强制性的危害，因为不科学行为可以在法制的保护下大摇大摆地将人们引入歧途。

三、非程序化的现状及危害

目前，社会进程中非程序化的机制和行动严重地影响了我国的社会发展，主要危害表现在以下五个方面：

第一，非程序化无法保证决策的民主基础和科学性。民主集中制是我国社会主义民主政治的基本原则。但是，由于一些政府部门领导程序意识淡薄，决策之前往往忽略民主讨论，忽略信息搜集和科学论证的过程，导致出现领导“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”式的决策。在决策过程中，政府不注意信息公开（或者有意隐瞒重要决策信息），缺少专家咨询和论证程序，没有听证、论证和证伪的制度保证，使公共决策缺少必要的科学依据，最终导致决策失败，使政府行为丧失公信力。

第二，非程序化决策造成各级政府部门之间政令不统一。领导决策和制定政策不遵循一定的法律和工作程序，政令的统一就会受到破坏，就会出现层层打折扣，以及对某项精神“有的重视，有的轻视，有的无视”的状况，从而产生各种错误[4]。近几年来，层出不穷的选择性执法、资源野蛮开采、暴力拆迁、私设小金库等被党和国家明令禁止的行为和现象，都和上述政府行为的非程序化有关[4]。该执行的无法执行，该禁止的不能禁止，这都是非程序化在决策执行过程中的表现。

第三，非程序化造成立法、司法和行政不能有效配合，影响法治的权威性。非程序化会造成决策、执行和监督之间关系的混乱，从而影响法治的权威。在目前的行政体系中，存在一些行政领导人破坏行政程序，干预司法审判的现象。为此，2015年3月30日，中央正式下发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》提出，领导干部违法干预司法活动，可以给予纪律处分，构成犯罪的可以追究刑责。这个文件的制定，其实质就是用程序化来保证司法的独立性。另外，由于一些政府决策不经过民意测试或充分论证讨论，侵犯公民合法权益，从而造成群体事件时有发生，埋下社会安全隐患，威胁社会稳定。

第四，非程序化加大行政成本，耗费人力、物力和财力。当前，国家的一些重大项目，特别是耗资巨大、影响深远、技术复杂的重大项目必须依靠科学决策。非程序化的决策会极大地增加这些重大项目的成本。体制的非程序化，必然导致决策的非科学化甚至带来一定的破坏性。譬如一些重大工程的失败，其中一个重要原因就是没有科学的程序化作保障。

第五，非程序化给公权力“寻租”留下空间，是腐败行为产生的一个重要原因。当前一些政府部门腐败现象严重，甚至在一些地方发展成为窝案、串案，领导专权和决策随意，这些都给国家和人民财产造成了巨大的损失。如河南省曾出现5任交通厅长4人因腐败落马，浙江药监局也发生3任局长先后落马，这种“前腐后继”的窝案层出不穷的原因，在于高度集中的权力运作中监督程序被排除在外。监督本身就是民主程序的一环，监督又以知情为前提。公民的知情权、表达权、参与权、监督权都必须有制度保证，才能够落到实处，才能够避免民主法制建设受到损害。

四、加快推进程序化建设的实现路径

在“依法治国”的社会主义民主政治建设中，“依程序行事”应当成为一条重要准则。为此，我们需要做好以下三方面工作：

第一，坚持科学性，加快推进程序化建设。所谓程序的科学性，就是要求程序的设置符合客观实际的规律性，人们按此办理能够以最小的投入获得最大的收益。为保证程序设置的科学性，需要把握好两个前提：其一，要把握好程序制定的价值前提。所谓价值前提，是指该项程序设定的目的、目标和意义是什么，以及是否符合当前的实际情况。程序是为决策服务的，设计者只有明白了该项工作的意义和程序设置的作用，才能设计出符合要求的程序；其二，要把握好程序制定的事实前提。所谓事实前提，是指制定该项程序需要的科学手段。不同的程序制定需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科学知识。设计者只有具備了一定的科学素养，又懂得如何运用这些知识去设计程序，这样的程序才符合实际的要求。

第二，坚持公开性，加快推进程序化建设。所谓程序的公开性，是指系统的决策者要将程序制定的过程向公众开放。“公开、公平、公正”是人们孜孜以求的民主权利，公民有权了解一切他们应该知道和希望知道的活动程序。而“公开”，则是人们实现民主权利的首要前提。人们不仅要求公开结果，而且要求公开过程，即对实现结果的每个程序都有所了解。程序公开是维护政府和组织的形象，实现社会稳定的重要保障；程序公开可以更好地接受社会和公民的监督；程序公开是宣传大政方针、普及科学文化知识、体验法制正义和崇高的有效途径。

第三，坚持合法性，加快推进程序化建设。所谓程序的合法性，是指一切程序的设置都要符合和遵守国家的根本大法和有关法律，这些程序包括立法程序、执法程序和守法程序，同时程序的运行也需要法律的保证。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了修正后的《中华人民共和国立法法》。该法是为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家而定。程序的合法性可以最大程度地维护人的尊严、保障人的人格与自由权利。可以说，实际错误就好比是把一个东西的重量称错了，而程序错误则好比是把秤杆上的定盘星定错了，导致称什么东西都不准。

具体而言，在程序的制定和实施中要把握好以下几点：其一，有法可依，先立法后行动；其二，一切可用法律都要为大众所知晓，按法规办事；第三，赏罚分明，监督落实。奖励和惩罚是一个社会进行科学管理的有效杠杆，在这个过程中，不仅要求监督运动的结果，而且要求监督运动的过程，只有运动程序是科学的，才能保证其结果是有效的。

程序化的实现是一个长期的系统工程，需要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设五位一体的总体布局中，不断提高组织管理者的素质和水平。程序是人制定和执行的，如果人的本身素质不高，就不可能制定出好的运动程序，即使有了好的程序，也会在实践中扭曲变形。所以，对于程序的设计，我们必须高度重视，因为它是我们一切工作和决策的基础和前提。

[参考文献]

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007.

[2]杨抗抗.严肃党内政治生活的背景考量与实践路径[J].中共石家庄市委党校学报，2018，（1）.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[4]邹和平，胡正笃.论政令统一[J].社会科学研究，1990，（8）.

[責任编辑：李利林]