美国宪法修正案概说

赵宇哲

[摘 要] 作为世界上第一部成文宪法，美国宪法从1787年制定至今，沿用了200余年。美国宪法顺应时代的变化与现实需要，根据美国不同时期的历史背景和适用情况，不断凝聚共识，相继通过了包含《权利法案》在内的27条修正案，有效应对了美国历史发展进程中面临的政治、经济、文化、军事、社会等各方面的风险和挑战，确保了宪法既能够稳定运行，又可以与时俱进。美国宪法通过的历次修正案表明，世界上没有一成不变的时代精神和治国方略，只有顺应时代的需要，与时俱进地对宪法进行调整和补充，才能在保持宪政框架稳定运行的同时，从容应对各种新情况、新问题。

[关键词] 美国；国会；詹姆斯·麦迪逊；《独立宣言》；美国宪法；修正案；《权利法案》

[中图分类号] DF2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）08-0033-15

托马斯·杰斐逊在1789年9月写给“美国宪法之父”詹姆斯·麦迪逊的信中，大谈后世缘何不应该受先辈所立之债的约束；更通过计算世代的更替，得出了政府举债必须在19年之内还清的结论[1] 478-484。推而广之，这位美国开国元勋——《独立宣言》的起草者认为宪法和其他法律不应永远有效，而应每隔19年重修一次，让新生代得以充分自治，不受羁绊。

不过，1787年出席费城制宪会议的代表们却与杰斐逊的看法大相径庭。他们的意图是制定一部长期不变的宪法，为新生的美国建立一个稳定的政治体系。但代表们也知道，要在制宪会议上一劳永逸地解决所有问题和分歧是不可能的。因此代表们制定了通过宪法修正案的程序：首先，只有在“国会两院各有三分之二的议员认为必要时”或全国至少三分之二的州要求召开全国制宪会议时，才可以提出宪法修正案；修正案提出后，需要全国四分之三的州议会或州制宪会议同意方能生效。在此程序限定下，只有取得广泛支持的重大事项才能变成宪法的一部分。在美国宪法诞生后的200多年里，共有27条修正案最终生效，这些修正案以及它们所衍生出的卷帙浩繁的判例法，反映了美国宪政和美国历史的走向。

一、《權利法案》的由来和基本内容

《权利法案》是美国宪法修正案前十条的统称，它保护公民权利不受侵害。在1787年制宪会议上，几位代表提出宪法应该参考英国1689年《权利法案》和各州宪法，加入保护公民权利的《权利法案》。但多数代表对此不以为然，他们认为当务之急是明确联邦与各州关系，理顺联邦政府内部组织结构，只要在宪法中设计好制衡机制，就不需要《权利法案》了。宪法最重要的推动者、美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿甚至表示，宪法本身“就是一部《权利法案》”。此外，反对添加《权利法案》的人指出，一旦将受保护的公民权写明，执政者可能会钻法律的空子，践踏那些没有列出的重要权利。

尽管汉密尔顿和其他支持宪法的联邦党人的意见在制宪会议上占了上风，但关于《权利法案》的纷争却远未结束。宪法第7条规定，只有在9个州制宪会议的批准后，宪法才能生效。为了保证宪法顺利生效，联邦党人不得不与宪法的反对者（反联邦党人）妥协，承诺在宪法生效后召开第一届国会时加入《权利法案》。

当第一届国会于1789年召开时，一些曾经反对《权利法案》的人改变了立场，其中麦迪逊的转变至关重要。作为宪法最关键的起草者，麦迪逊逐渐意识到了《权利法案》的必要性。在他的推动下，美国国会参众两院高票通过了12条保护公民权的宪法修正案。到1791年，其中10条得到了足够多的州批准，成为了美国宪法的前十条修正案，统称《权利法案》。

（一）第一修正案：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府请愿的权利

第一修正案通过限制国会立法权来保护公民权利，这反映了当时人们担心联邦国会权力膨胀，压迫各州人民权利。因此与其他9条修正案一样，它只针对联邦政府，而不针对各州政府。尽管许多州的宪法里都有保护民权的条款，但是州政府并不受联邦宪法中《权利法案》的制约——直到第十四修正案通过之后情况才有所改变。

1. 宗教自由。第一修正案开篇就是禁止确立国教的条款，这与美国历史息息相关。最初定居北美的移民大都信仰与本国国教抵触的基督教，他们背井离乡就是为了免受宗教迫害。此外，美国的开国元勋们深受启蒙运动的影响，相信宗教是每个信徒与上帝之间的事情，教会和国家都无权越俎代庖。他们担心美国因宗教而掀起血雨腥风，所以希望借此保证政教分离，确保国家政权不为任何一个教派服务。

不否认，“信教自由”能保证信徒的自由信仰。但并非所有践行信仰的举动都能得到第一修正案的保护。1878年，当摩门教徒宣称政府以其教义允许一夫多妻制为由遂以重婚罪逮捕他们的行为违反了信仰自由条款时，最高法院驳回了其主张。理由很简单，如果信教自由意味着政府不能禁绝一夫多妻制，那么假设某一宗教要用活人献祭，政府难道只能袖手旁观？个人信仰不能凌驾于国家法律之上，只有在法律允许范围内的信仰自由才是受保护的。

2. 言论和出版自由。美国在言论保护上走过不少弯路，一战时的社会主义者和冷战初期的共产党人都有过因言获罪的经历，牵涉他们的判例也是最高法院裁决言论自由案件的起点。虽然美国政府很少因为某人的政治言论而将其绳之以法，但这并不意味着什么都不会受法律制裁。在满场的电影院里无缘无故地喊“着火了！”固然不受宪法保护，能立刻激起违法行为（打架斗殴）的言论亦不受宪法保护。

宪法保护出版自由主要是防止政府对出版物进行事先限制——在出版物会造成“严重和不可弥补”的危险时除外。而对“严重和不可弥补”的危险，法律并无明文规定；但是最高法院在1971年判决《纽约时报》和《华盛顿邮报》出版高度机密的“五角大楼文件”并不能构成这种危险。“五角大楼文件”记录了美国在越南军事和政治干涉的历史，其中谈到了约翰逊总统在20世纪60年代说服美国人同意介入越南事务时，“系统地撒谎，不仅对公众，对国会亦如此”[2]。政府请求法院发布阻止该文件出版的禁令，但最高法院认定出版“五角大楼文件”并不会造成“严重和不可弥补”的危险。

3. 集会和请愿自由。与第一修正案其他条款不同，保护集会和请愿自由的条款并没有催生出大量判例。由于美国宪法并未明文保护结社自由，所以当最高法院判决第一修正案保护公民的结社自由时，大法官们即认定第一修正案保护集会自由的条款包含着对结社自由的保护。

（二）第二修正案：一支受规范的民兵乃确保自由国家之安全所必需，人民持有及携带武器之权利不可受侵犯

本条在当时美国无疑是争议最大的修正案。对于其他修正案，人们的分歧主要集中在细节上；而对于第二修正案，人们对两个半句间的逻辑关系都没有定论。一种理解认为，由于前半句说明了组织民兵的必要性，那么为了确保民兵的武力，自然推导出下半句保证人民携带武器的权利；另一种理解认为，两个半句在逻辑上是独立的，前半句把民兵的组织提升到宪法的高度，后半句保证携带武器的基本民权，与前半句无关。

在美国建国之初并不存在这种语意分歧。由民兵组成的大陆军打败了装备精良、训练有素的英国陆军，所以有些美国人至今都坚信让具有高度责任感的公民持有武器，是个人自由的保证。尽管靠民兵保家卫国的观点在1812年英美战争之后就已站不住脚，但枪支在当时并没有引发太多麻烦，所以鲜有人深究前后两句话之间的逻辑关系。

真正的纷争始于最近数十年。随着美国从农业国发展成一个高度城市化的国家，在人口高密度分布和武器具有大杀伤力的背景下，城市枪击案此起彼伏，枪支管控成为了政策讨论的焦点。2008年，当华盛顿市的控枪法案被控违宪时，最高法院采纳了第二种解读，即后半句才是有实效的部分。法院据此裁定，即便公民没有在民兵组织（国民警卫队）中服役，政府依然不能侵犯其携带武器的权利。同时，最高法院明确表示这并不意味着任何人在任何地点可以任意携带任何武器，现有的对枪支类型的管制（如自动步枪禁令）、对学校和政府办公楼周围枪支的管制、对重刑犯和精神病患者的持枪管制依然有效。

（三）第三修正案：在和平时期，未经房主同意，士兵不得在民房驻扎；除依法律規定的方式，战时也不允许如此

第三修正案是一条实际影响不大的修正案。独立战争前，英国《驻军法》规定，北美殖民地的居民必须为英国士兵提供住处并负担相关费用。殖民地居民对这项扰民法律极为不满。为了防止新成立的联邦政府倒行逆施，第三修正案应运而生。但该修正案从未真正应用，因此本文从略。

（四）第四修正案：人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依照合理根据，以宣誓或代誓宣言保证，并具体说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状

第四修正案保护公民免受警察不合理的搜查和扣押。同时，要求只有执法人员具有“合理根据”时，法院才能签发搜查状或逮捕令。搜查状必须具体说明搜查的物品和地点，在搜查时不能超出这个范围。即使在搜查范围外发现了其他线索，政府也不能用它作为证据来起诉被告。

当然也有例外。例如解释本条的判例规定，当犯罪行为发生时，在场的警察不需要逮捕令就可以逮捕现行犯。实际上，最高法院关于第四修正案的大多数判例都是关于什么情况下限制人身自由才算逮捕，收集犯罪证据才算搜查，或者是在需要逮捕令或搜查状时，哪些例外情况能让警察合法地无证逮捕或搜查。这些判例卷帙浩繁，无法详述，但有一点可以肯定，它们的宗旨都是平衡对程序正义的要求与政府保证社会治安的能力。

（五）第五修正案：无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，不受死罪或其他重罪的审判，但发生在陆、海军中或发生战事或出现公共危险时服役的民兵中的案件除外。任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用

1. 大陪审团。在殖民时代的美国，公诉制还不完善，很多针对犯罪嫌疑人的起诉依然是由受害者提出的。鉴于私人诉讼可能存在的弊端，许多殖民地都设有审查原告控告内容的大陪审团。如果大陪审团在调查后认为被告可能有犯罪行为，才会让原告提出指控。大陪审团一般有23名成员，比一般最多12名成员的陪审团人数多，故名。

2. 双重审判条款。双重审判条款针对的是政府反复用同一个罪名来起诉被告。简而言之，本条款规定在被告被判无罪后、被告被定罪后、检察官或陪审团使得案件流审后，政府不能再次以相同的罪名进行刑事起诉，也不能要求对同一个罪名处以多项处罚。

3. 自证其罪。“你有权保持沉默，但是你说的一切都可能在法庭上用作对你不利的证词。你有权咨询律师和要求讯问时有律师在场。如果你请不起律师，政府可以提供律师”。这段电影里经常听到的“米兰达警告”，源于最高法院在1966年“米兰达诉亚利桑那案”中认定，第五修正案禁止自证其罪的条款要求执法人员在羁押审讯中必须告知嫌犯有保持沉默和咨询律师的权利。如果执法人员未能告知嫌犯这些权利，他们所获得的口供会成为“毒树之果”，不能作为庭审中的证据。

“米兰达案”在美国法律界和政界掀起了轩然大波，很多人都认为它远远超出了第五修正案预防刑讯逼供的初衷，过度地束缚了执法人员的侦察能力。随着最高法院人员结构的变化，法院在后续判决中开了不少缺口，让执法人员在特定情况下不念“米兰达警告”也可以询问犯罪嫌疑人。最高法院1984年的一个判例表明，在公共安全可能受到威胁时，警方可以在未给出警告时对嫌疑人进行问询，以排除对公共安全潜在的威胁。

（六）第六修正案：在一切刑事诉讼中，被告有权由犯罪行为发生地的州和地区的公正陪审团予以迅速和公开的审判，该地区应事先已由法律确定；得知控告的性质和理由；同原告证人对质；以强制程序取得对其有利的证人；并取得律师帮助为其辩护

陪审团制度是英美法系根深蒂固的传统。1215年英格兰《大宪章》中至今仍然有效的三个条款中，有一条规定就是自由人未经同类人（陪审团）的审判不能被定罪。

美国宪法的起草者深知陪审团的重要性。在殖民时代末期，英国政府以五花八门的罪名起诉了不少反对其统治的人，而正是由于陪审团同情这些被告，很多人才躲过了牢狱之灾。所以宪法第三条第二款明确规定，除弹劾案之外的所有刑事案件都需由陪审团陪审，以保证刑事诉讼中的程序正义。

除了陪审团的公正性，第六修正案还赋予了被告得到迅速审判、得知控告事由、与原告证人对质、强制取得对自己有利证人、取得律师为自己辩护的权利。其中对质控方证人的要求最早是为了防止政府利用告密者迫害无辜的人，现在已经发展成了保证证据可靠性的重要方式。

（七）第七修正案：在普通法的诉讼中，其争执价额超过20美元，由陪审团审判的权利应受到保护。由陪审团裁决的事实，合众国的任何法院除非按照普通法规则，不得重新审查

本条明确了陪审团在联邦法院民事审判中的地位。

（八）第八修正案：不得要求过多的保释金，不得处以过重的罚金，不得施加残酷和非常的惩罚

美国宪法《权利法案》借鉴了英国1689年《权利法案》中的许多内容，其中第八修正案几乎是照抄其中的相关条款。因为在此前，美国鲜有关于过多保释金和过重罚金的案例能上诉至最高法院，再者，联邦和各州刑法在处罚上都有严格的规定，而立法者知道这些法规必须符合第八修正案的规定。所以直到1998年最高法院才第一次裁定政府违反了第八修正案的过重罚金条款。

同保释金和罚款一样，惩罚在刑法上也有着严格的规定，法官在惩罚的选择上自由裁量权有限。而随着社会进步，原有的一些惩罚，如带枷示众和鞭刑相继退出了历史舞台。最高法院也没有为难各州刑法中的强制性量刑规定，问题的焦点集中在一种惩罚上：死刑。

最高法院在1972年的判例中裁定，做出武断矛盾的死刑判决是违反“不得施加残酷和非常的惩罚”条款的。可大法官们对什么是武断矛盾的死刑判决并没有达成共识；唯有一点是肯定的，最高法院认为死刑本身并不是残酷和非常的惩罚，这里违宪的是判处死刑的方式（例如同案不同罪）。

由于公众对本案的判决反应非常强烈，所以各州对刑法进行了修正。当佐治亚州1976年又一次要處死一个犯人时，最高法院批准了。原因在于，首先，1972年最高法院已经明确，死刑本身并没有被废止。其次，各州修正后的刑法给了被告更多程序上的保护，武断矛盾的判决在一定程度上得到了解决。当然，最高法院依然裁定绝对确定的死刑（如谋杀执法人员必处死刑）违宪，因为这样的法律不考虑个案中的各种因素而一概而论，使得陪审团不能全面考察有利于被告的减刑因素，构成了“残酷和非常的惩罚”。

（九）第九修正案：本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利

前面讲过，汉密尔顿等联邦党人反对《权利法案》，理由之一就是如果将受保护的权利都写下来，那么未写下的权利是不是就不保护了？万一有人钻法律的空子，把重要的民权曲解为在《权利法案》之外而不应受保护，那《权利法案》岂不成了暴政的挡箭牌？第九修正案就是为防止这种情况出现而起草的。正如著名宪法学者特莱伯所说，本修正案并没有赋予人民任何实质性权利，它“只是一种关于如何解读宪法的规定”。

（十）第十修正案：宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留

为了让美国走出经济大萧条，1933年罗斯福出任美国总统后出台了一系列新政，让联邦政府在国民经济中发挥了更为积极的作用。反对者进行了一系列针对新政法律的诉讼，认为这些法律构成了联邦政府对各州决策和人民自由的非法干涉。最初，最高法院支持了国会的各项经济立法，认为它们的作用是调控州际商业，属于第一条第八款中商业条款授权范围之内的法律。20世纪60年代，国会甚至利用该条款的授权立法禁止了餐饮和旅店业里的种族歧视（宪法禁止歧视的修正案只适用于政府，因此国会不能援引这些条款来查禁私人或企业的种族歧视），理由是这种歧视不利于商业流通。

随着20世纪70年代美国反对政府积极干预经济的观点逐渐占了上风，一系列立足于商业条款的法律被判违宪，而部分法律违反的就是原来被最高法院忽视的第十修正案。比如在90年代一个案件中，国会立法要求各州对购买手枪的人进行背景筛查。法院认为联邦法律命令各州政府执行其政策的现象有违联邦主义原则，使得州政府沦为了直接受制于联邦政府的下级政府，完全打乱了宪法中联邦和各州分权的制度安排，自然也违反了第十修正案。最高法院的判决使一直处于休眠状态的第十修正案复苏了，为有关联邦与各州分权的案例增添了新的变数。

二、《权利法案》外的十七条修正案

（一）第十一修正案：合众国的司法权，不得被解释为可以扩展到受理由他州公民或任何外国公民或臣民对合众一州提出的或起诉的任何普通法或衡平法的诉讼

第十一修正案修改了宪法正文第三条第二款，明确了联邦法院对本州公民起诉另一州政府案件没有司法管辖权。司法管辖权是诉讼法中的基本概念，是法院受理或不受理一起诉讼的基础。第三条第二款明确提到了“一州和他州公民之间的诉讼”。当1793年最高法院援引这款条文，裁定联邦法院对一州公民起诉另一州政府的案件拥有司法管辖权后，各州反应强烈，认为最高法院未征求意见便使各州受制于联邦司法系统，威胁了它们的主权。

为了平息各州的反对，国会通过了第十一修正案，明确了各州虽然最终受制于联邦宪法，但联邦宪法同样也保证各州的主权。这就是美国特有的州主权豁免权，它和国际法上的国家主权豁免权不同，但都源于教会法中“平等者之间无管辖权” 的原则。

然而，第十一修正案并不意味着“民告（州）官”的诉讼在美国消失了。公民依然可以就联邦宪法（如第一修正案的言论自由条款）起诉州政府，州主权豁免权无效。而公民还可以起诉州政府官员，因为他们是自然人而非国家，不享有主权豁免权。

在美国，联邦和各州都享有主权，这种政治制度上的创新解决了美国立国之初的一些重要问题，但这一制度的内在矛盾始终没有消除。这主要由于时代变迁，各州主权和联邦主权之间的关系也在不断变化。1890年的一个判例中，最高法院依照第十一修正案体现出的州主权豁免权否定了联邦法院对本州公民诉本州政府案件的司法管辖权。该判例勾勒出的基本框架，足以平衡理论和实践之间的矛盾。这对于司法实践来讲已经足够了。

（二）第十二修正案：选举人在各自州内集会，投票选举总统和副总统，其中至少有一人不是选举人本州的居民。选举人须在选票上写明被选为总统之人的姓名，并在另一选票上写明被选为副总统之人的姓名。选举人须将所有被选为总统之人和所有被选为副总统之人分别开列名单，写明每人所得票数；在该名单上签名作证，将封印后的名单送合众国政府所在地，交参议院议长收

这次修正案的诱因是1796年和1800年2次极富戏剧性的总统选举。美国宪法第二条第二款规定，总统由选举人团选举产生，各州选举人团人数等于它在联邦众议院（因人口比例而定）和参议院席位（每州两席）数的总和。该款规定的选举人团的投票方法要求，每名选举团成员投票给2名候选人，得票最多且票数超过选举团半数的候选人为总统，得票第二多的候选人为副总统。如果有2人得票一样，且票数都超过了选举团半数，众议院就要从这2人中投票决定总统、副总统人选。如果2人票数都为超过选举团人数的一半，众议院就须从得票最多的5个人中选出总统和副总统。

由于无人在前兩次总统选举中挑战德高望重的华盛顿，这套复杂的选举程序直到1796年才真正派上用场。而此时美国政坛已经分化出两个党派（联邦党和民主共和党），可是宪法中并没有考虑政党的问题。两党都希望本党党员能包揽正副总统职位，所以他们都动员忠于自己的选举人投票给本党的正副总统候选人。然而当时通信不便，想要协调选票并非易事。结果，本来占有优势的联邦党候选人亚当斯成功当选总统，但选举人在投票给该党副总统候选人平克尼的协调上却出现失误，导致平克尼的得票少于民主共和党总统候选人杰斐逊。这样一来，不同党派的亚当斯和杰斐逊分别当选为正副总统。

到1800年，美国党争更为激烈以至混乱。杰斐逊领导的民主共和党力压谋求连任的亚当斯，取得了决定性的胜利。可是杰斐逊和他的竞选搭档伯尔都赢得了73张选举人票，所以需要由众议院在这两人中选出一人任总统。虽然控制众议院的联邦党已经失利，但新议员要到下一年才就职，故而第二轮总统选举仍将由联邦党人把持。由于联邦党人认为伯尔比杰斐逊还危险，在两害相权的情况下选择了后者。也就是说，在选举中失败的一方反而决定了总统选举的最终结果。

经过两次混乱的总统选举，大家意识到修改第二条第三款的必要性。第十二修正案就是针对这两次选举中出现的问题，规定每名选举人分别投票给一名总统候选人和一名副总统候选人，但保留了如果在无人取得选举人团多数票的情况下，由众议院选出总统的规定。从1804年起，每次总统选举都是按此修正案的要求进行的，只有1824年出现了由众议院选举总统的情况。早期的选举人是由各州立法机关选出的，现在各州民众进行直接选举，得票最多的候选人得到该州全部选举人票。这种规则显然比间接选举更为民主。

（三）第十三修正案：第一款 在合众国境内受合众国管辖的任何地方，奴隶制和强制劳役都不得存在，但作为对于依法判罪人的犯罪惩罚除外；第二款 国会有权以适当立法实施本条

美国建国时的13个州有着截然不同的经济结构：北方各州人口众多，工商业发达；而南部各州人口较少，其经济基础是农业，黑人奴隶种植棉花，奴隶主通过棉花出口获得巨额利益。南北差异在1787年的制宪会议上已体现得非常明显。当时南北矛盾尚不激烈，代表们还可以通过精心设计的宪法条款来达成妥协。但是通过妥协达成的平衡在19世纪中期逐渐被打破了：早已废除了奴隶制的北方各州不再对南方罪恶的奴隶制熟视无睹，更不希望看到中西部的新领地实行奴隶制。双方在奴隶制存废上的争执也激化了在州权和关税上的矛盾，最终导致内战于1861年爆发。

4年之后，当林肯总统领导的联邦将南方彻底击垮后，为了巩固来之不易的胜利果实，他推动国会通过了第十三修正案，并得到了各州的批准。需要注意的是，这条修正案并没有成为黑人争取民权的一条重要途径，它修改的是宪法正文中对奴隶制模糊的容忍态度。而废奴在内战过程中便已经基本完成。1883年，最高法院在一组被称为民权案件的判例中，判决第十三和第十四修正案并未授权国会立法保护黑人不受私人的歧视。也就是说，两条修正案针对的只是政府歧视行为，而非个人。

（四）第十四修正案：第一款 所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，都是合众国和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律；不经正当法律程序，任何一州不得剥夺任何人的生命、自由或财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护

1865年，林肯总统被同情南方的刺客暗杀，副总统约翰逊接任。约翰逊上台后大肆阻挠共和党领导的国会旨在重建南方、保护黑人权利的努力，而1866年南方针对黑人的骚乱也让共和党议员意识到单是废除奴隶制不足以巩固内战的成果。几经周折之后，第十四修正案得到了四分之三的州批准，正式生效。

第十四修正案最重要的内容集中在第一款，而第五款则授权国会立法矫正、补救违反第一款的政府行为。第一款包含公民权条款、特权或豁免权条款、正当程序条款和平等保护条款。其中公民权条款与特权或豁免权条款推翻了1857年最高法院在“斯科特诉桑福德案”中的判决。在该案中，最高法院裁定黑人（包括自由黑人和黑奴）不能成为宪法意义上的美国公民。公民权条款还为以属地原则，而非血统原则来确立国籍—公民权奠定了法律基础。

（五）第十五修正案：第一款 合众国公民的投票权，不得因种族、肤色或曾被强迫服劳役而被合众国或任何一州加以剥夺和限制；第二款 国会有权以适当立法实施本条

在1787年费城制宪会议上，南北双方达成的一个重要妥协就是将奴隶人口数目乘以五分之三，作为税收和众议员席位分配的人口基础。由于众议员名额是按各州人口占全国总人口比例分配的，“五分之三妥协”弥补了人口较少的南方蓄奴州较之北方的劣势。由于选举总统的选举人数目是每州的参议员人数（各州皆为2名）加众议员人数，因此这项妥协不仅直接影响众议院选举，还间接影响总统选举，确保了南方政客在全国政治中的优势。

“五分之三妥协”被第十四修正案第二款取代后，南方在众议员和总统选举人团中所占的比重就更大了。对共和党而言，如果南方被解放的黑奴不能有效地行使投票权，反而助长了南方民主党（原奴隶主及其支持者）的势力。因此共和党控制的国会排除万难才通过了第十五修正案，并最终于1870年凑足了四分之三的州批准。

与内战后另外两条修正案一样，本条修正案也被最高法院的判例稀释，而且南部各州普遍通过读写测试、收取人头税的方法阻挠黑人投票。这些做法直到上世纪60年代才被逐渐取消。

（六）第十六修正案：国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计

美国宪法正文中规定，国会有权征收直接税，但税额必须依每十年一次的人口普查结果在各州间分配。在美国立国之初，最常见的直接税是人头税，所以宪法中的规定平衡了大小州之间的利益。美国内战开始后支出剧增，国会开征所得税，直到1872年止。

然而，作为最典型的直接稅，所得税是按个人收入征收的，不能满足宪法中按各州人口比例分配税额的要求。人们开始意识到，按照人口比例征收所得税既不公平也不现实。当1894年征收所得税的法案再次推出后，针对它的诉讼接踵而至，在1896年的一个判例中，最高法院裁定对利息、分红、租金等因所有权而生的收入征税是直接税，未按人口比例分配时不得征收。虽然本案判决没有提及劳动收入（因为原告在本案中的收入是公司分红），但将收入税限于工资是不现实的。这一判例成为国会征收所得税的阻碍。1909年国会通过了第十六修正案，取消征收直接税必须按照人口比例的要求。由于反对派共和党内部出现了分裂，这条修正案顺利生效。

（七）第十七修正案：合众国参议院由每州人民选举的两名参议员组成，任期六年；每名参议员有一票表决权。每个州的选举人应具备该州州议会人数最多一院选举人所必需的资格

美国宪法第一条第三款规定每个州在参议院有两个席位，参议员由各州立法机关选举，任期6年。出席1787年制宪会议的代表都是社会上层人士，他们非常担心过多的民众参与会导致暴民统治，进而威胁到社会秩序。所以在任期两年、民众直选的众议院之外，他们设计了任期六年、间接选举的参议院，希望这个人数较少、任期较长、不直接受制于民意的机构在决策时着眼于国家的长远利益，而不顾忌短期的民意波动，制衡直接受民意摆布的众议院。

反对这种设置的呼声在进步时代越来越强烈，主要理由是，第一，参议员不是民选的，不对民众负责，会漠视人民福祉；第二，间接选举给了州议员巨大的寻租空间，选举公正性得不到保证；第三，州议会内部的僵局会导致参议员难产。

由于很多州的改革者已经引入了民众初选来限制州议会选举时的选择余地，所以第十七修正案在国会表决和各州批准环节都没有遇到什么阻力。

（八）第十八修正案：第一款 本条批准一年后，禁止在合众国及其管辖下的一切领土内酿造、出售或运送作为饮料的致醉酒类；禁止此类酒类输入或输出合众国及其管辖下的一切领土

从19世纪末到20世纪最初20年，美国进入到进步时代。这一时代的进步主义者看到了资本主义制度中的很多问题，他们希望在这些问题恶化之前缓和社会矛盾，让美国变得更为公平和清廉。在经济方面，政府对经济事务加强了监管，这集中体现在1890年出台的《反垄断法》。然而，更根本性的一些变革则是在宪法层面。从第十六到第十九这4条修正案，都和进步时代的大背景密切相关。

进步运动不单是政治改革，也是社会改良。在这些改良中，身处社会中上层的白人妇女发挥了重要作用。她们开办孤儿院、济贫院，参与少年法庭的建设，推动禁止卖淫、禁用童工的法律，有些人还开始为妇女争取选举权。她们视酒馆为社会问题根源的看法与其他进步人士产生了共鸣。他们都认为那些没受过多少教育的人只有接受社会改良，才能从酒精和相关社会问题中得救。这就是本条修正案在1920年出台的历史背景。

让改良者始料未及的是，禁酒法令从一开始就遭遇了麻烦。由于酒类不能公开销售，一个庞大黑市应运而生，各路私酒贩子从中获取暴利，犯罪组织（黑手党）势力陡增，而负责禁酒的执法部门也变成了腐败的温床。然而民众对酒的需求并没有减少，社会普遍忽略了禁酒令，法律成了摆设。1933年，第二十一修正案应运而生，代替了第十八修正案。

（九）第十九修正案：合众国或任何一州不得因性别而否认或剥夺合众国公民的选举权；国会有权以适当立法实施本条规定

妇女在政治中无权无势的地位可以追溯到古代雅典和罗马。这种歧见一直延续到近代，所以当费城制宪会议上的代表们仅把选举权给予有财产的男性自由公民时，并未出现异议。尽管随着历史不断前进，财产限制被解除，奴隶制也被送进了坟墓，可是妇女依然被挡在选举站之外，继续扮演着政治旁观者的角色。

在国会讨论第十五修正案时，就有人提出在投票中不但要禁止种族歧视，还应该禁止性别歧视。但是，考虑到加入禁止性别歧视会让第十五修正案遇到更大阻力，立法者们将注意力集中在了确保黑人的选举权上。与此同时，争取妇女投票权的运动在全美逐渐展开，并成功促使很多州允许妇女参加州政府组织的选举。这让更多的人认识到了妇女对国家做出的贡献和牺牲。最终第十九修正案在1920年生效，这也是进步时代通过的最后一条宪法修正案。

（十）第二十修正案：第一款 总统和副总统的任期应在本条未获批准前原定任期届满之年的1月20日正午结束，参议员和众议员的任期在本条未获批准前原定任期届满之年的1月3日正午结束，他们继任人的任期在同时开始

为了不影响农民秋收，从19世纪中期开始，美国大选都定在11月初。由于第一届国会和第一任总统的就职日期为3月4日，又因这个日期因宪法规定而固定下来，以至于总统和国会议员当选与就职之间有将近5个月的时间。由于当选人需要长途跋涉来到华盛顿就职，留出这么长时间是合理的。

然而随着铁路的出现，上任的时间大大缩短。由于现任总统和国会任期将满，而当选官员还未上任，如果在这期间发生紧急情况，政府的决断和处置能力势必大打折扣。林肯第一次当选总统时，南方各州趁林肯就职前的几个月加紧准备从联邦分离，而即将卸任的布坎南总统对此却放任不管；1932年富兰克林·罗斯福击败胡弗后，胡弗总统已对经济束手无策，而罗斯福又没有接管政权，联邦政府进入了事实上的权力真空。为避免这类情况再度发生，国会通过了本条修正案，将国会议员、总统的上任日期分别提前到了1月3日和1月20日。尽管修正案本身在1933年1月就生效了，但根据第五款规定头两款要到1933年10月才能生效。这样，罗斯福就成了最后一位在3月4日上任的总统。

（十一）第二十一修正案：第一款 兹废除美利坚合众国宪法修正案第18条

本次修正案分析从略，可参见第十八修正案。

（十二）第二十二修正案：第一款 无论何人，当选担任总统职务不得超过两次；无论何人，在他人当选总统任期内担任总统职务或代理总统两年以上，不得当選担任总统职务一次以上。但本条不适用于在国会提出本条时正在担任总统职务的任何人；也不妨碍本条在一届总统任期内生效时正在担任总统职务或代理总统的任何人，在此届任期结束前继续担任总统职务或代理总统

华盛顿在两任总统任期结束后退出了政坛，此后美国总统连任一般不超过两届。

罗斯福改变了这一切。1940年大选之前，纳粹德国已经横扫西欧，美国人担心自己被拖入战争。罗斯福向选民表示，在他的领导下美国能免于战争，美国经济的复苏也会持续下去。由于共和党对手的竞选纲领在关键问题上摇摆不定，罗斯福赢得了选举。虽然他未能（也不可能）将美国置身于二战之外，但他依然在1944年赢得了第四次总统大选。而这时提议通过修正案来将总统最高任期限制在两任的呼声已经出现了。国会于1947年通过了这条修正案，并于1951年生效。

（十三）第二十三修正案：第一款 合众国政府所在的特区，应依国会规定方式选派：一定数目的总统和副总统选举人，其人数如同特区是一个州一样，等于它在国会有权拥有的参议员和众议员人数的总和，但决不得超过人口最少之州的选举人人数。他们是在各州所选派的选举人以外增添的人，但为了选举总统和副总统的目的，应被归为一个州选派的选举人；他们在特区集会，履行第十二条修正案所规定的职责；第二款 国会有权以适当立法实施本条

美国宪法第一条第八款列举了国会的权力，其中规定国会全权负责对将来可能作为首都出现的联邦特区进行管理。美国宪法将国会两院的席位和总统选举人团的席位分配给了各州，所以居住在联邦特区内的人就不能成为参与总统和国会选举。这里所指的联邦特区就是日后的哥伦比亚特区，在它成立之初人口稀少，除了草创的小城华盛顿市之外，只有几个小镇和农场，这里的人没有投票权并不关涉大局。

但随着时间的推移，华盛顿市的规模不断扩大，与哥伦比亚特区逐渐融为一体。经历了两次世界大战、进步时代和罗斯福新政之后，联邦政府职能不断扩大，华盛顿市人口在1960年达到了76万，超过了一些人口稀少的州。于是政治家们达成了共识：这么多人没有选举权是不合适的。因此给予哥伦比亚特区在总统选举中选举权的修正案在国会轻松过关，并得到了绝大多数州的批准。但是，该修正案只给了哥伦比亚特区在总统选举中州的地位，而且规定它的选举人团数不得多于人口最少的州，所以特区的选举人团数始终是3票。

立法者当初没有预见到的是，随着黑人投票率不断提高，哥伦比亚特区这个黑人占总人口70%的地区变成了民主党在总统选举中最坚定的支持点，民主党总统候选人在历次选举中都能轻取此地。有鉴于此，共和党人便不愿意支持通过给予哥伦比亚特区国会选举权的修正案。基于这一政治上的权衡，哥伦比亚特区的居民在短期内便无法在国会选举中投票。

（十四）第二十四修正案：第一款 合众国公民在总统或副总统、总统或副总统选举人、或国会参议员或众议员的任何初选或其他选举中的选举权，不得因未交纳任何人头税或其他税而被合众国或任何一州加以拒绝或限制；第二款 国会有权以适当立法实施本条

请参见第十五修正案。

（十五）第二十五修正案：第一款 如遇总统被免职、死亡或辞职，副总统应成为总统；第二款 凡当副总统职位出缺时，总统应提名一名副总统，经国会两院都以过半数票批准后就职；第三款 凡当总统向参议院临时议长和众议院议长提交书面声明，声称他不能够履行其职务的权力和责任，直到他向他们提交一份相反的声明为止，其权力和责任应由副总统代理总统履行；第四款 凡当副总统和行政各部长官的多数或国会以法律设立的其他机构成员的多数，向参议院临时议长和众议院议长提交书面声明，声称总统不能够履行总统职务的权力和责任时，副总统应立即作为代理总统承担总统职务的权力和责任

美国宪法第二条第一款第六节规定：如遇总统被免职、死亡、辞职或丧失履行总统权力和责任的能力时，总统职务应移交副总统。国会得以法律规定在总统和副总统两人被免职、死亡、辞职或丧失任职能力时，宣布应代理总统的官员。该官员应代理总统直到总统恢复任职能力或新总统选出为止。

这条有两个地方未予明确：第一，没有说明谁有权认定总统“丧失任职能力”。在1919年巴黎和会后，心力交瘁的威尔逊总统中风昏迷。重病在身的威尔逊没有辞职，而宪法也没交代谁、在什么情况下可以宣布他丧失了任职能力，因此在任期的最后一年，威尔逊无法有效地处理国家事务。第二，没有规定在副总统出缺时的选举办法。历史上副总统职位因继任总统职位、辞职、任内逝世出缺的情况发生过16次，当罗斯福逝世、杜鲁门继任总统后，副总统职位空缺长达近4年之久。这促使国会通过了这条修正案。

修正案通过之后，第一次使用是1973年。当时尼克松的副总统因身陷受贿丑闻而辞职，尼克松根据本条第二款任命了时任众议院议长福特继任副总统。次年，尼克松因水门事件下台，福特接任总统，接着他又任命了副总统。此外，第三款也曾得到过短暂的应用：里根和小布什总统做结肠镜检查时引用该条，让他们的副总统（老布什和切尼）过了几个小时临时总统的瘾。

（十六）第二十六修正案：第一款 年满十八岁和十八岁以上的合众国公民的选举权，不得因为年龄而被合众国或任何一州加以拒绝或限制；第二款 国会有权以适当立法实施本条

第十四修正案第二款中规定公民获得选举权的年龄是21岁。后来通过的《选举权法》中，美国公民在联邦和各州选举中投票年龄被降到了18岁，但是最高法院很快就裁定，这违反了宪法中联邦和各州分权的规定。因为联邦选举和州选举往往同时举行，惯常做法是将联邦和州的选举事项都印在同一张选票上。但由于联邦和各州选举年龄不一，各州必须为18至21岁的和21岁以上的人印制、发放、查点不同的选票，操作非常不便。很多人呼吁国会提出修正案推翻最高法院的裁定。

而当时反对越战的学生运动也给国会造成了巨大的政治压力，学生们一项重要的政治诉求就是把选举权年龄限制降到18岁。因为当时美国实行征兵制，年轻人认为自己将被送到越南打仗却没有选举权，于是他们喊出了“有资格打仗，就有资格投票”的口号。美国朝野各界就此达成了广泛共识，第二十六修正案应运而生。

（十七）第二十七修正案：变更参众议员服务报酬之法律，在众议员经过改选之前，不生效力

美国第一届国会一共通过了十二条修正案并交付各州表决，但各州最终批准的只有十条，即《权利法案》。在这两条未通过的修正案中，有一条规定：在下一届众议院选举之前，参众两院议员的薪水不能改变。这条防止国会议员自肥的修正案当时没有得到四分之三的州批准，所以就此搁置。

这条修正案的命运直到1982年才有了转机。那年，得克萨斯大学本科生沃森在一篇论文中写道，最高法院在1939年裁定，如果国会向各州提交一项修正案时没有设定截止日期，那么各州随时都可以批准该修正案。他呼吁，为了防止国会议员加薪自肥，未批准这条修正案的州应尽快批准。他的提议很快得到了一些州议会的响应，最终得到了足够多州议会的批准，成为第二十七修正案，也是目前美国宪法最新的一条修正案。

三、结语

作为世界上第一部成文宪法，美国宪法的制定与修正并非楷模，但无疑是西方乃至近代人类法治史上的壮举，同时应该是时代的产物，亦是美式政治妥协的结果。

从内容上看，这些修正案除了在制宪时曾讨论过、本可以写入宪法原文的《权利法案》外，其余条款回应的都是日后出现的新问题。它们大致可分为两类：第一，宪法正文的制度安排引发了严重问题，导致政治运轉不畅或政治危机，需要通过修正案来弥补或更正，主要包括第12、13、14、15、20、25修正案；第二，宪法规定已落后于时代，需要修正案来推动社会进步，以第16、17、19、23、24、26修正案最为典型。

美国通过修正案和判例不断丰富着维持宪法延续性与灵活性相统一的实践，无论是回溯性的更正还是前瞻性的改革，修正案内容各异，但应肯定其具备以下特点：第一，旨在修正最严重的问题（如奴隶制）或急需改革的事项（如妇女选举权）；第二，朝野就某些问题达成广泛共识——如果意见不统一，则很难通过宪法第五条设计的修正案双重表决机制。这些也仅仅是为了迎合某些特定团体要求，因此无法长久维持。

然而，透过这些议案，对于问题重大到何种程度才需要通过宪法修正案来解决，并没有现成答案。正由于此，南北双方就州权和奴隶制难能达成共识的情况下，最终只能诉诸武力，由获胜一方通过第13至15修正案来解决问题，酿成了美国历史上最严重的宪法危机，说明强权政治在美国早已存在。此外，所有修正案都有一个凝聚共识的过程，这一过程或由问题推动，或由变革催生，但只有真正达成广泛一致，宪法修正案才能通过。

其实，纵观美国宪法的27条修正案，很多都“不现实”。当1787年费城制宪会议的代表们在起草宪法的时候，他们未曾想到：黑奴会变成自由人，享有公民权；用来防止暴民统治的参议院间接选举制度，也被后来人改为民众直选。无论是黑人或妇女的选举权，还是参议员的直选，都在不同时期不同情况下被冠以“不现实”的帽子，但它们最终都变成了现实。不过，美国不断修宪的历史告诉我们，世界上没有一成不变的时代精神和治国方略，只有顺应时代的需要，不断对宪法进行调整和补充，才能在保持宪政框架稳定运行的同时，从容应对各种新情况、新问题。

[参考文献]

[1]托马斯·杰斐逊.杰斐逊选集[M].朱曾汶，译.北京：商务印书馆，2011.

[2]Apple， R.W..五角大楼文件[N].纽约时报，1996-06-23.

[责任编辑：胡 梁]