美国“准市场化学校选择制度”的经验和启示——基于教育均衡发展视角的探讨

崔华勇 ，王太忠 ，王 勇

（昭通学院 a.马克思主义学院；b.人文学院，云南 昭通 657000）

自1993年以来，我国中小学择校现象日趋白热化，特别是在大中型城市，“好学校”的名额可谓金贵无比，自此，择校在我国教育界和整个社会中成为一个敏感而现实的词语。我国出现择校现象，既是群众对教育及教育后职业和人生发展等现实诉求的反映，也是我国各地区优质教育资源分布不均衡的体现。在我国，所谓择校就是在教育资源不够均衡的情况下，受教育者一方为获取更好的教育资源，通过某种方式选择一所“好学校”的动机和行为。而美国学者认为：“择校（school choice）是指各类用于消除学生居住地与就读学校之间关联以及减少在传统公立学校就读的地理位置限制的举措。”[1]显然，国内外在择校的定义和看法上是完全不一样的，中国的调控性主张非常明显，所以择校受到教育主管部门限制，而美国各级政府则不排斥择校，主张通过某种官方的主动方式引导择校。不管怎么定义和解读择校，都离不开价值取向和现实需求两个判断原则。美国自20世纪80年代以来经过第三次教育改革，采纳市场经济理论（主要是新自由主义的经济理论和新保守主义理论），逐步从追求教育机会均等和提升教育质量向追求优质教育均衡发展过渡，本文通过研究美国教育均衡发展中的“准市场化学校选择制度”，希望能对解决我国“择校热”等现象提供一些可资借鉴的经验和启示。

一、美国“准市场化学校选择制度”简评

美国经过长期的教育均等化探索，在其宣传的实现教育平等与效率双重兼顾的原则思想指导下，逐步形成了一套美国式教育均衡发展模式，其中“准市场化学校选择制度”对解决美国择校问题，对实现美国式教育均衡发展起到了非常重要的作用和意义。上世纪80年代以后，美国政府采纳市场经济理论，认为以市场为导向推进教育均衡发展才能从根本上解决教育平等和教育效率这对看似矛盾重重的问题。这一时期美国推行的教育改革主要可归纳为三个方面：“一是赋予“生产者”（学校）足够的自主权和管理权，确保其自身能够充分进行创造性劳动；二是给“消费者”（家长）提供充分的教育选择权，确保公立学校的服务竞争和质量提升；三是加强联邦政府的宏观调控和管理，确保市场的良性运作。”[2]99“准市场化学校选择制度”就是在这一改革主题背景下逐步形成的。可以看出，美国“准市场化学校选择制度”是具有市场自由调节与政府干预调控两种性质的教育资源配置机制，在保证了美国学校资源配置姓“资”的前提下，注入了反资本的新治理理念和模式。这是在教育资本市场运作过程中遇到重大危机的情况下一种缓解矛盾的选择。放任教育资本的无序发展和聚集，就无法解决美国教育肩负的历史责任问题。不得不说，从唯物史观的角度来说这也是一种积极的探索。

二、美国学校选择制度的构架与价值取向

“准市场化学校选择制度”是美国教育资源调控分配机制的重要组成部分。从老布什政府提出私立学校教育券计划到克林顿政府提出公立学校教育券计划与特许学校计划，再到小布什政府的教育券计划与特许学校计划，到了奥巴马政府提倡创办优质特许学校计划，历经多届政府，择校制度框架基本建立。一方面，政府通过设立奖学金和补助类择校计划，对社会弱势群体进行补偿和资助，使之能在公共经费的资助下能获得相对自由的教育选择权；另一方面，通过对教育资源的供给性改善，实现学校自主运作管理权限扩大，并通过教育经费与生源量（主要通过教育券制度实现）绑定的竞争性财政机制，让学校在市场竞争中获得发展权也提出更高要求，从而形成了美国式的教育平等与教育质量共同发展的运行机制（这是以教育资源充分提供为前提，后面我们会进行阐述），并且通过这样的机制，美国的准市场化学校选择制度得以实施运行。美国“准市场化学校选择制度”的建立旨在构建一个政府、学校、家庭各司其职各取所需的教育资源供求体系，在此体系内政府发挥宏观调控作用、学校参与市场竞争、家庭自由选择教育资源。在政府、学校、家庭发生关系的体系内，市场作为介质作用明显，美国学者克拉克提出的“三角协调模式”较为清晰地展示了政府、学校、市场之间的运动模型。

图1 美国学者克拉克“三角协调模式”图

可以看出，政府、学校、市场在法律框架下形成三角制衡模式，政府与市场在现实场域中产生博弈关系，政府和学校在监管与自治中产生契约关系，市场与学校在选择与服务中产生交易关系。根据作者的理解，“三角协调模式”并未能清晰反映出美国“准市场化学校选择制度”的精神，此图应调整为：

图2.调整后的“三角协调模式”图

在美国，市场作为社会所有主体的运动场域具有不可超越性。无论是政府、学校还是家庭（消费者）都在市场中运动，政府与家庭形成资助关系，此关系有弱化市场束缚的逻辑设想，但无法真正超越市场而成为一种独立关系。包括政府与学校形成的契约关系、家庭与学校形成的交易关系等都无法成为一种独立关系存在，都在市场内运动并形成多条博弈关系链条，如上图所示，政府、学校、家庭在“准市场化学校选择制度”中既想超越市场的圆圈，又无法超越这个圆圈。由此可见，“准市场化学校选择制度”下政府似乎可以凌驾于市场之上成为另外一只手，但这是做不到的。美国的“准市场化学校选择制度”体现出的私有制下如何解决教育不公平问题的“美国探索”，是美国政府在市场调节中不能实现公平的被动之举，一方面不能放弃市场这个资本主义的根据原则，另一方面又对由此引起的教育发展乃至社会发展失衡的一种折中选择。择校在美国被看成是一种实现公平的方式被确立，而准市场化的择校模式也成为一种时代产物。

当前美国主要的择校方式有教育券、开放入学、磁石学校、特许学校、教育税减免、家庭学校教育、双通课程等类型。本文以教育券为例，管中窥豹来探讨美国“准市场化学校选择机制”，“所谓教育券是被指定为具有货币价值的凭证，可以作为学费用于公立、私立教育机构的选择。”[3]也就是政府根据相关规定对消费者（家庭）进行评价后，对符合条件的家庭实行教育券补偿，家庭则在教育市场内自由选择教育资源并使用教育券支付相关费用，学校获得教育券后可在政府进行兑换的机制。教育券可根据经费来源不同、实施方式不同、发放对象不同等分为若干类型。教育券在美国已经有100多年的实践历史，经过若干年的发展，种类繁多，主要的有以下几种（见以下图表）。

表1.美国主要教育券项目表[2]106

通过教育券计划，美国政府以此推动教育机会均等，从而实现社会公平。

美国的准市场化学校选择制度从设计之初就带有美国背景的价值取向。“美国的学校选择运动可追溯至建国前追求自由意志的理论构想，之后相继演变为白人逃避种族融合和课程创新的遁词、种族融合的推手。在学校选择运动来临之际，选择性学校又变成追求“优异”的补习机构，直到特许学校重塑了学校选择的名声。在不同历史时期，‘学校选择’一词被不同的团体利用和再创造，学校选择运动未能坚守其初衷，而基本呈现为一场‘脱轨’的运动。”[4]这种“脱轨”的运动一直在自由与调控之间摇摆，一边是美国的自由精神，一边是美国学校的名声，美国教育100多年的发展史就是这对矛盾不断冲突和妥协的产物，正所谓“自由市场制度事实上与强大的权威主义政府是紧密相连的，市场始终处于国家主导的建制环境中，二者形成了对立统一的矛盾体。”[2]65“2002年6月27日，美国最高法院对泽尔曼诉西蒙斯一哈里斯案(Zelman v．Simmons—Harris，2002)作出终审判决，判定克利夫兰市所实施的用公共资金补贴那些接收来自低收入家庭儿童的教会学校的教育券计划不违反宪法第一修正案中有关不得建立国教的条款。”[5]时任总统乔治·W．布什对该案的判决表示支持，并宣称该判决确立了一个基本原则，即“美国不会接受这样一种教育制度，在这种制度下，一些人送他们的孩子去能支付得起学费的学校读书，而另一部分人因为支付不起学费而无法对学校进行选择。”[6]这是一种价值取向和现实需求的判断，不可否认，这样的价值取向是积极的，符合公平正义的教育伦理诉求和教育正面的价值属性，同时也体现了美国设定的平等性、补偿性、市场性、理性等原则试图兼顾个人利益、集体利益和公共利益，暗含新自由主义和新保守主义的妥协和融合，但是，这种方式无疑将是一种权宜之计，在美国制度的框架内讨论教育均衡发展或教育公平问题，结果可想而知。“美国教育政策研究中心跟踪发现指出，NCLB法案中的Title I的教育拨款无法满足法案执行的现实需求。2004～2005年间，参与Title I计划的学区其中有55.6%的学区获得的拨款有所减少。‘全美学会’（National Education Association，简称NEA）指出，由于国会审批的教育经费与联邦实际投入有很大差距，迫使各州采取拆东墙补西墙的方式挪用去努力完成实施全面教育的计划。”[7]这更让人对美国义务教育均衡发展相关政策措施的落实和效果担忧，也反映出美国绕不开的制度性根本性问题。

三、美国“准市场化学校选择制度”的经验和启示

我国的“择校热”显然是一种历史现象，国家通过各种方式对择校进行了限制和缓解，但是，择校依然没能彻底消除，正如时任教育部长的陈宝生所说：“择校热、学区房，老百姓不满意，原因是优质资源分布不均衡。”那我们如何在美国“准市场化学校选择制度”中找到一些可资借鉴的经验和启示呢？我想可以带着这几个问题来梳理。

第一，彰显积极作用，提升办学质量和效能。因为引入择校竞争机制后，学校为获得教育资源利益最大化，必然极大激发办学质量提升的积极性，优胜劣汰成为学校发展的激励动力源，可促使无论是公立还是私立学校改善教学质量。在这方面我国的实际情况和美国存在一些差异，当前我国的优质资源大量集中在公立学校，私立学校相对处于弱势，这样做会导致强者恒强、强者越强的局面。我们应认可美国“准市场化学校选择制度”的一些积极意义，就是激发学校内部活力。亦如陈宝生所说：2014年以来教育部门采取“多校划片”的方式，把优质资源作为分母，各个片作为分子，按照一定的规则均衡地分到各地去。通过中美两国的一些制度整合，是有可能实现教育公平模式的创新探索的。

第二，学校责任问题。由于市场机制的引入和教育资源的投入方式所至，学校承担着对政府和市场的双重责任。在我国，目前提倡社会资本投入民办教育事业，以建立公有制学校为主体，民办学校为补充的中国特色社会主义办学模式，民办教育获得前所未有的发展良机，一些超级民办学校开疆扩土，发展迅猛。但是国家的监管机制还未能完全从教育资源获得的源头上进行宏观把控，因为市场机制对民办教育起着主导型作用，民办学校的存在逻辑即获取更大的利益，有特色、有质量的民办学校沦为富裕家庭的教育资源，因为其收费昂贵等原因，贫困家庭还无法获得此类教育资源，这也让此类学校的公益性大打折扣。我国现行的教育体系中一边是公办，一边是私营，两者共同为我国民众提供教育资源，但由于两者的办学模式、经费来源等不同，导致二者所肩负的责任也不尽相同。如何让无论是公立还是私立学校肩负更大的社会责任，在教育公平问题上各负其责，美国的择校制度可以提供一定的借鉴和启示，特别是美国联邦政府通过教育拨款和立法来推动教育职责的落实以及学校接受标准化问责机制的借鉴和启示意义尤为突出。

第三，美国的择校制度存在极大的争议，在美国社会也存在支持与反对两种意见。就我国而言，因为教育资源的分配是在科学论证、民主决策的基础上进行分配，反映的是人民群众的利益和需求，更能体现国家在教育宏观调控中的决定性角色，而美国强调的准市场化，提供了一种看似自由但实质是整个社会无序的一种教育选择，过分市场化必然不利于教育公平发展，但我们也要看到完全由政府控制又存在不能有效激发有效性的尴尬。择校实际上就是对优质教育资源的追求，这是不可避免的，我们不能完全否定择校，而应该有效引导择校。另外，要不断丰富教育资源，建立有针对性的补偿机制，只有这样，才能更好地解决择校的问题。

第四，我国各省市地区应坚持历史的观点，以历史唯物主义为指导来审视中美教育发展的阶段特征和各自实际。美国的“准市场化学校选择制度”是在丰富的教育资源可供选择的情况下实施的旨在提高教育公平和效率两大主题为目的教育改革，今天我们分析借鉴的过程中，至少可以说，大力发展教育基础设施建设，鼓励民办教育等，是在补教育资源紧张的短板，由于各地区教育基础设施、师资建设等情况差异较大，就应有各自的发展侧重点，不可一刀切。同时，我们也要注意到，如果长期缺乏积极引导或自救意愿和策略，必然导致差距进一步拉大，均衡发展也就无从谈起。“准市场化学校选择制度”有其积极意义和消极意义，主要在于我们如何去伪存真、抽丝剥茧、融会贯通。正如蒋云芳博士所说：“在整个世纪，世界各国都在为解决教育公平问题进行大量深入的综合性教育改革，美国在其中率先垂范，在许多方面都是先行一步，在围绕以提高学术标准为目标的“标准化运动”和寻求更多自由选择机会而进行的择校运动等基础教育改革中处于引领地位。美国联邦政府不懈追求高水平教育公平的实践，为其它国家实现教育公平提供了宝贵经验。”[8]

四、小结

在分析美国“准市场化学校选择制度”以后，我们可以看到，美国不仅不限制和反对择校，反而通过各种方式为民众提供择校的机会，从而实现教育的公平。这里面的机制就是政府调控和市场选择双轨制，也逼迫教育提供方进行教育改革和质量提升，优胜劣汰。我国当前大力推动教育供给侧改革，择校反映的就是对供给方的选择，从更为宏观的视角看，我国融入世界发展，我国教育领域也必然会不断融入世界教育发展当中，随着中国老百姓对教育的选择越来越多元化，势必引起一场教育的世界之争，通过研究美国教育，可以为我们提供一个更为广阔的“教育供给侧改革”的世界视野。