新型城镇化的内生机制建设及路径优化研究

张明斗 毛培榕

[摘 要]发展模式问题属于城镇化进程中的重点和难点问题。对于新型城镇化而言，必须强化内生机制建设，走内生型的城镇化道路，方能实现高质量的运行状态和可持续的发展目标。基于此，文章阐述和分析了城镇化发展模式及其状态，全面论证了新型城镇化的内生机制建设功效及动力，并从核心机制、基础机制、长效机制、保障机制四大层面构建出新型城镇化内生机制建设的基本框架，进而提出推动农业转移人口由被动向主动转变、传统工业化向新型工业化转变、市场引导向市场主导转变及政府主导向政府引导转变的建设路径。

[关键词]新型城镇化；内生机制；市场化；发展模式

[中图分类号]F291.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）06-0069-05

新型城镇化作为国家通向现代化的必经途径，已成为社会各界关注的重点内容和核心板块，其运行机制建设问题更是关系到新型城镇化能否高质量高效率运行的关键性变量。在传统的城镇化道路中，以政府主导为基础的外生型模式作为主流趋势，与城镇化的本质内涵有所偏离，并衍生出大量的经济社会问题，这就要求在未来的新型城镇化进程中，依据城镇发展实际，正确处理好政府与市场间的逻辑关系，走以市场主导为基础的内生型道路。然而，这种内生机制如何建设，应当遵循怎样的框架体系和优化路径，需要有一个整体性认识。为此，本文试着对新型城镇化的内生机制建设展开研究，通过其建设功效、动力及框架的系统性阐述，甄别出新型城镇化的内生机制建设道路，以期达到新型城镇化发展质量和运行效率提升的战略目标。

一、城镇化的发展模式及其状态分析

城镇化模式作为城镇化发展的主导力量以及在主导力量影响下的城镇化特征及发展方式，因应各国的发展道路和历史背景下产生不同的类型。对这些发展模式及其状态的多角度分析，对于未来新型城镇化的内生机制建设具有着重要的参考价值和提供实践依据。

（一）城镇化的一般发展模式

依据城镇化的发展实际来看，城镇化的发展模式主要包括政府主导的外生型模式和市场主导的内生型模式两种类型。前者用行政手段调控城镇化，通过系列的制度性安排确定城镇化的发展方向和发展规模，通过政府的经济计划安排投资项目进行基础设施等公共产品的建设，进而实现农业人口的空间转移，属于典型的自上而下的城镇化类型；后者遵循市场的一般规则，依据各个城镇化主体自主决策，通过市场机制的作用发挥，合理调配要素资源，实现人口、要素向城镇自主自愿自发的迁移，通过市场机制的调整和优化，实现城镇内部产业结构升级和城乡发展协调，进而达到农业人口的空间转移、身份转变与职业转型，属于典型的自下而上的城镇化类型，这恰恰也是未来新型城镇化所要坚持的发展模式，也是与当前城镇发展现实紧密衔接的城镇化模式。

（二）外生型城镇化的成因分析

中国传统的外生型城镇化模式是以地方政府为主导，以经济发展为中心目标，以工业化为中心主线，以土地调控为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物资资本大量消耗做驱动力的高成本、低收益的城镇化。这一城镇化发展模式的形成有着特殊的原因。在资源有限、制度框架既定，意识形态特定的建国初期，受制于高度集中的计划经济体制，为能够在短时间内集中大量的人力、物力和财力资源进行城镇基础设施的建设，政府通过制定城镇和区域发展的战略方针、强行控制资金投向等措施来促进经济的恢复和维系城镇化的发展；为能够大幅度的积累城镇化和工业化起步的建设资金，通过工农业产品价格“剪刀差”来完成资本的快速积累；并通过严格的户籍制度和土地制度，强化了城乡二元结构体制，进而加深了这种外生型的城镇化，导致我国的城镇化呈现出“被动性”“半截子性”等系列性的病变。到目前为止，诸多地区为实现表面意义上的城镇化，提升城镇化数量，依旧采用政府主导的城镇化模式，“有面子没里子”的城镇化持续强化。因此，外生型城镇化的形成既有历史原因，也有现实因素。

（三）外生型城镇化的经济社会后果

外生型城镇化尽管能够在短期内加速城镇化建设步伐，并展现出特定的内在优势，然而，从长期来看，却极易产生大量的经济社会后果。首先，从形成机制而言，外生型城镇化过度从农业中抽取资金，以牺牲农业发展来换取城镇化建设，极大地损害了农业和农民的基本利益，不利于城镇化的持续健康稳定发展。其次，从运行过程来看，外生型城镇化多是以行政手段来推动农业人口的非主动非自愿迁移，而非基于个人意愿，导致大量“被动型”城镇化的出现，违背了城镇化的发展初衷。再次，从发展现实考虑，外生型城镇化只是简单地把大批量的农业人口进行空间转移，城镇化数量取得较大的进步；但城镇化质量却与最初的意图形成较大反差，由于二元结构体制的存在，这些转移人口并没有和城镇原著居民一样享有均等化的公共服务和待遇，而是处在“经济接纳、社会拒入”的非包容性状态之中，身份转变、职业转型没有预期实现，导致城镇化质量和数量脱轨，这正是外生型城镇化的缺陷所在。因此，面临如此多的经济社会后果，就需要在未来的新型城镇化进程中强化内生机制建设，实现外生型城镇化向内生型城镇化的有效转变。

二、新型城镇化的内生机制建设功效及动力

新型城镇化作为以人为核心、以内涵增长为重点、以适度聚集、统筹兼顾为原则、以城乡经济社会环境全面协调可持续发展为目标的低成本高收益的城镇化模式，在其运行过程中要求必须强化内生机制建设，这既是新型城镇化本质要求的体现，也是新型城镇化战略意蕴的思维创新。

（一）新型城镇化的内生机制建设内涵及属性分析

党的十八届三中全会及《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对我国新型城镇化进行了全面系统的谋划，尤其是全会提出的“要使市场在资源配置中起决定性作用”这一重大理论突破，更是为我国城镇化发展模式提供了有效的制度供给。我国已经进入到以快速城镇化进程趋向现代化的特殊发展时期。这一时期，应更多地发挥市场经济主体的积极性，使新型城镇化走出一条内生型的发展道路。新型城镇化作为传统城镇化的转型体，其内生机制建設是指以尊重市场运行规则为关键，以充分发挥市场主体的力量为中轴，在全方位尊重农民意愿和农民权力的现实基础下，实现农业人口和生产要素的非农化过程。该种机制建设强调的是在公平竞争的环境中，将推动城镇化发展的主体要素交给市场，通过市场在资源配置中的决定性作用，实现各种要素资源在城乡空间的自由流动；而政府仅是在公共服务领域发挥引导和调控优势。在具体的运行中，仍要坚持新型城镇化内生机制建设的基本属性，即自主自愿自发性，通过城镇化需求和城镇化供给的结构性变动，实现真正意义上的新型城镇化。因此，新型城镇化内生机制建设必须加强市场的基础性作用及充分发挥政府的调控引导优势，方能达到建设的初衷。

（二）新型城镇化的内生机制建设功效

新型城镇化的内生机制作为传统城镇化转型的倒逼机制，既符合新型城镇化对市场化水平的呼唤要求，也符合经济新常态下的高质量城镇化运行需求，展现出显著地内在功效。首先，新型城镇化的内生机制建设能够充分释放市场配置资源的基础性优势，在遵照市场规则和一般规律的前提下，实现被动城镇化向主动城镇化、半截子城镇化向同步型城镇化、数量型城镇化向质量型城镇化的有效转变。其次，新型城镇化的内生机制建设能够突破政府主导的僵化体制，扭转“算命式先生”的城镇规划体系和土地利用格局，并通过市场主导和政府引导的紧密结合，全面推进新型城镇化发展质量的高度提升。[1] 再次，新型城镇化的内生机制建设将自主自愿自发的城镇化作为关键点，在遵照居民意愿的前提下，将农业人口转变为非农业人口，实现单纯的空间转移向空间转移、身份转变、职业转型“三转”叠加的升级，有助于增强全体社会居民的幸福指数和福利水平。因此，未来新型城镇化进程中必须持续强化其内生机制建设力度，为提高城镇经济发展的活力和维系社会的稳定发展贡献力量。

（三）新型城镇化的内生机制建设动力

在传统的城镇化发展中，农业生产率和工业化分别作为城镇化的基础动力和根本动力，展现出强劲的推动力量，也为城镇化的发展提供了动力支撑。而对于新型城镇化的内生机制建设而言，也存在着特定的动力类型，主要表现为市场化水平、新型工业化和政府的宏观调控三大维度。市场化水平能够为新型城镇化的内生机制建设提供核心动力泉源，在坚持自主自愿自发的市场模式下，助推农业转移人口彻底成为真正的城镇人口，完成新型城镇化的发展进程。对于新型工业化而言，作为新型城镇化的助推器，为其创造发展的现实基础和内在动力；通过强化工业化的支撑作用，提高工业发展质量和效益，增强对经济发展的带动力和城镇化的驱动力，深化集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化内生机制建设理念。政府调控作为新型城镇化发展的保障机制，通过合理的调控和引导，能够为新型城镇化的内生机制建设提供良好的发展方向。同时，信息化作为当今科技进步的集中体现，不仅间接影响着城镇化的供求推拉力，而且直接决定城镇化的规模、速度、形态与质量，也构成新型城镇化内生机制建设的重要动力类型。因此，新型城镇化的内生机制建设必须在以农业人口的自主自愿迁移为重点的基础之上，加强市场化水平和新型工业化建设，以及通过政府的宏观调控优势，实现新型城镇化的高效率发展。

三、新型城镇化的内生机制建设框架

新型城镇化的内生机制建设既能够扭转传统城镇化的发展老路，也能够提升其未来的发展质量，彰显出明显的作用优势。然而，这种内生机制建设应当遵循怎样的运行框架，对于新型城镇化的内生路径选择具有重要的参考价值。为此，就需要从核心到基础、从长效到保障构建整套的框架体系，全面建设新型城镇化的内生机制。

（一）农业人口的自主自愿迁移：新型城镇化的核心机制

新型城镇化的内生机制建设首先要坚持农业人口的自主自愿迁移这一核心机制。工业革命以来的国际经验表明：人口流动和迁移是各国工业化和市场经济发展的普遍现象。人口在推力和拉力的作用下，采取直接转移或间接转移的形式，依据由低收入地区向高收入地区、贫穷地区向发达地区、农村向城镇流迁的规律不断地流迁，促进人力资源的合理配置，推动城镇化和经济社会的发展。这恰也是城镇化本质的体现。然而，中国传统的城镇化并非农业人口的自主自愿自发迁移，而是非自主自愿的运行过程。同时，建立在户籍制度、人民公社制度和统购统销制度上的以重工业为主导的工业化道路压制了农村劳动力的合理流动，自然村或行政村有意识的主动城镇化，却往往受到制约。对于新型城镇化而言，在其内生机制的建设中，务必按照农业人口的意愿和权力进行城镇化建设，以自主自愿迁移为趋向，保证迁移人口有足够的选择空间和选择能力，使农业人口及其身上附着的资本真正流入市场，方是建设的关键。以农业人口的自主自愿迁移为核心机制的新型城镇化内生性建设，既能够化解当前城镇化进程中所呈现出的农业人口的被动迁移，也能够促进各城镇间的竞合发展，为未来新型城镇化发展提供正能量。因此，基于被动城镇化的缺陷和自主自愿迁移的优势，新型城镇化的内生机制建设必须坚持农业人口自主自愿迁移的核心机制。

（二）新型工业化：新型城镇化的基础机制

新型城镇化的内生机制建设其次要坚持新型工业化这一基础机制。依据工业化对城镇化的作用来看，工业化的发展促进了工业的集中和企业规模的扩大，从而引发城镇规模的扩张和新工业城镇的形成，吸附着从土地中释放出来的农业剩余劳动力，从而促进了城镇人口的增加；[2] 同时，工业生产的集中性和规模性引发生产要素不断向城镇集中，加速了城镇化的进程。这都足以证实工业化作为城镇化发动机的作用优势。但就实际发展来看，城镇化滞后于工业化的现象依旧，无形中加剧了资源短缺和环境保护的压力，更不利于经济社会的可持续发展，特别在传统的工业化进程中，由于缺乏配套的城镇基础设施，产生交通拥挤、房价暴涨等诸多的城镇化问题。对于新型城镇化而言，其内生机制建设，必须深度革除这些城镇问题和城镇化问题，着力转变经济增长方式，走特色鲜明、科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源充分发挥的新型工业发展之路。以新型工业化为基础机制的新型城镇化内生性建设，既能够规避城镇化与工业化的不同步所引发的经济社会问题，也能够化解城镇化动力的疲软性所衍生的城镇化问题，进而保质保量的完成新型城镇化建设步伐。因此，基于传统工业化的缺陷和新型工业化的优势，新型城镇化的内生机制建设坚持新型工业化这一基础机制成为必然趋势。

（三）市场化水平的提升：新型城镇化的长效机制

新型城镇化的内生机制建设再次要坚持市场化水平提升这一长效机制。受制于高度集中的计划经济体制，中国的城镇化一开始就受到政府的高度干预，政府在人口城乡流动、生产要素集聚、城镇内部结构优化和外部扩张、城市间的竞争与协调以及城乡关系调整等方面均起着主导作用，使得中国城镇化的速度、水平、方向和模式都深深地打着政府行为的印记。伴随着市场化水平的推进，市场在中国城镇化进程中发挥着越来越重要的作用，要素流动机制、产业选择机制、空间区位确定机制、基础设施建设机制、投融资机制等城镇化運营机制中市场力量显著增强，但这并没有从根本扭转市场与政府关系失调的态势，城镇化模式的基本属性依然是政府主导。对于新型城镇化而言，其内生机制建设必须全方位强化提升市场化水平，促使市场在生产要素集聚、产业经济发展、城镇建设等领域发挥主导作用，推动人口、土地、资本等要素资源能够在城镇化建设过程中自由流动，真正展现市场在资源配置中的基础性作用。以市场化水平提升为长效机制的新型城镇化内生性建设，不但能够实现市场引导向市场主导的城镇化模式转变，也能够全面释放市场化水平的作用功效，推动新型城镇化的可持续运行。因此，基于政府主导的缺陷和市场主导的优势，新型城镇化内生机制建设中必须坚持市场化水平提升的长效机制。

（四）政府的宏观调控：新型城镇化的保障机制

新型城镇化的内生机制建设最后要坚持政府的宏观调控这一保障机制。政府作为公共产品的提供者，通过调控优势的发挥，为城镇化的发展提供保障[3]， 这在城镇化的历史进程中得以证实。在市场主导的城镇化模式下，如果仅仅依赖市场的自发调节，由于市场本身所具有的失灵缺陷，极易在城镇化进程中出现人口无序流动、贫富差距扩大、城镇规模过度膨胀、城市基础设施滞后、公共服务供给不足等系列性的社会问题。这就会导致城镇化的质量大打折扣，不利于城镇化的高效率前进。对于新型城镇化而言，其内生机制建设中急需发挥政府的宏观调控优势，通过政府的宏观调控为新型城镇化的内生性建设提供优质的外部环境，进而保障市场主导下的城镇化发展；政府应从人口、产业、空间等城镇化各要素协调发展出发，在重构自身与市场、社会关系的基础上转变职能，确保在统筹协调、公共服务、体制创新等方面释放正的外部能量。以政府宏观调控为保障机制的新型城镇化内生性建设，既能够扭住传统的城镇化模式，即由政府主导向政府引导转变，也能够提供稳健的外部环境，推动新型城镇化高水平前进。因此，基于市场失灵的缺陷和政府引导的优势，新型城镇化内生机制建设必须坚持政府宏观调控的保障机制。

四、新型城镇化的内生机制建设路径

新型城镇化的内生机制建设作为一项复杂的系统工程，既需要农业人口自主自愿迁移的核心机制，也需要新型工业化的基础机制；既需要市场化水平提升的长效机制，也需要政府宏观调控的保障机制。为能够保质保量地完成新型城镇化的内生机制建设，需要制定整套的建设路径，以期为新型城镇化的健康可持续发展献计献策。

（一）推动农业转移人口由被动向主动转变

推动农业转移人口由被动向主动转变作為新型城镇化内生机制建设的重要措施，体现了核心机制的内在精髓。为能够真正实现农业转移人口的自主自愿自发的迁移，首先，新型城镇化内生机制建设要充分尊重农业转移人口的基本意愿和自主定居权力。城镇化并不是强制性的迁移过程，而是要在充分尊重其转移意愿的基础之上，根据自身的利益需求和发展空间有侧重点的选择，将其福祉水平作为考虑的重点，进而合理有序地实现转移人口的市民化过程；要切实尊重农业转移人口的自主定居权力，依法维护进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。其次，将农业转移人口的自主行为与政策要求相契合，做到上下一致。各区域的新型城镇化内生机制建设要自主的、有选择性的与经济社会发展规划、城镇发展规划、土地利用发展规划紧密衔接，在考虑到自身需求的条件下，将部分规划的被动服从型转为主动利用性；通过挖掘政策的内在优势，寻求主动衔接的基本要点，为主动城镇化的实现贡献力量。再次，建立一体化的公共服务体系。完善改革配套保障措施，建立健全城镇公共产品，为农业转移人口提供更为平等的公共服务，全面消除不平等的服务类型；完善就业体制、社会保障体制、医疗保险体制等，持续强化城镇的吸引能力，消除转移人口的后顾之忧，强化主动城镇化的发展水平，进而为推动农业转移人口由被动向主动的根本转变提供政策思路。

（二）强化传统工业化向新型工业化转变

以新型工业化为基础机制的新型城镇化内生性建设，要求在未来的新型城镇化进程中持续强化传统工业化向新型工业化的转变，走出一条与新型城镇化协同发展的新型工业化道路。首先，发展现代产业体系。产业体系作为影响城镇化发展的重要变量，从微观机制来看，生产要素的转移和集聚影响着城镇化的发展速率；从宏观机制来看，生产要素的升级影响着城镇化的发展质量。建立现代产业体系，需要发挥企业主体作用，促进产学研用结合，提升产业创新能力，打造高附加值和终端产品为主导的特色产业链，实现由价值链低端向价值链高端、资源依赖型向知识技术依赖型、生态环境危害型向友好型转变。其次，加强与信息化的深度融合。信息化的发展能够为工业化提升倾力，为城镇化提供优质的建设条件和服务支撑，对于新型城镇化的内生机制建设具有重要的推动作用。实现信息化与新型工业化的融合，就需要大力发展信息产业，为信息化与工业化融合奠定基础；促进信息服务业发展，满足信息化与工业化融合发展的迫切需要；构建综合信息基础设施，形成信息化与工业化融合的重要支撑，进而推动新型城镇化的可持续运行。再次，强化科技创新水平。加大企业的科技投入力度，建立高水平的工程技术创新基地和共性技术研发平台，完善科研基地和科研基础设施开放共享机制，进一步增强新型工业化的科技含量和科技利润，为新型城镇化的内生机制建设提供可操作的具体举措。

（三）推进市场引导向市场主导转变

实现市场引导的城镇化向市场主导的城镇化转变也成为新型城镇化内生机制建设中的重要途径。建立在市场主导基础上的城镇化，能够不断增强城镇化可持续发展的内生动力，既能够避免“有城无市、有城无业、有城无人”的伪城镇化现象出现，也能够规避政府公益缺位、功利上位等职能异化现象的出现。首先，尊重市场规律，强化市场机制建设。新型城镇化的内生机制建设必须尊重市场规律，依靠市场机制，切实避免违反市场运行规则的错误做法，进而保障不同市场主体的合法权益；切实建立适应市场规律的基础性制度和长效机制，实现城镇化结构的均衡状态。其次，加大市场配置资源的基础性作用。在新型城镇化的内生机制建设中，要允许人财物等要素在市场中自由流动和组合，并根据自愿的原则，向某些有区位优势的区域自愿、自发的集聚，[4] 加大市场的基础性作用，推动内生型城镇化的有序形成。再次，全面提升城镇化中的市场化水平。市场化水平的高低程度直接能够印证出城镇化的效率性，这意味着在新型城镇化的内生机制建设中，必须全面提升市场化配置效率和水平，集约化使用城镇公共基础设施，节约城镇化中的各项交易费用，进而为打造低成本高收益的高效率新型城镇化形态提供可选择性思路。

（四）强化政府主导向政府引导转变

实现政府主导的城镇化向政府引导的城镇化转变是新型城镇化内生机制建设的重要路径。政府主导的城镇化模式下政府与市场关系失调，抑制了市场在资源配置中的作用，难以实现资源优化配置，使得中国城镇化的一些重要领域出现问题，这就需要在未来新型城镇化建设中强化政府引导而非主导的作用优势。首先，发挥政府的本质作用，减少对城镇化的过度干预。在新型城镇化内生机制建设中，政府应依旧履行提供公共产品的职责，保障转移人口的基本公共服务；对于私人产品和农业人口的迁移而应过少的干预，仅是发挥引导的作用即可；要通过体制机制创新优化其行为方式，不断规范与市场、社会的关系，并实现治理网络的重构与创新。其次，提高政府的引导效率。将政府引导优势和宏观调控作用的发挥有机结合，并以效率化为导向，合理分流迁移人口、整合空间资源，保持农村和城镇的平衡发展，填补市场失灵的发展缺陷。[5] 再次，完善城镇化的监管体系。通过设立整套的监管体系，形成一个设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的城镇管理体制，对于自我过失行为或违背城镇化自然进程的不正当做法应进行及时制止，为新型城镇化的内生机制建设提供优质的外部环境，进而促进新型城镇化的高质量发展。

五、结 语

新型城镇化作为国家提出的大工程和大战略，已成为理论界和实务界所关注的焦点。其发展过程中会面临诸多的问题，而这其中最为关键的问题就是运行模式的选择问题。如何走出一条高质量高效率的新型城镇化道路，进而完成新型城镇化的发展初衷，就需要加强其内生机制建设，走内生型的城镇化之路。然而，在具体的实践进程中，受制于传统城镇化的影响及城镇发展实际，就需要各城镇在考虑到自身状态的前提下，有步骤、有策略地推进新型城镇化的内生机制建设，实现新型城镇化可持续发展的目标。

[参考文献]

[1] 张明斗. 新型城镇化与城市可持续发展[M]. 北京： 中国财政经济出版社，2016.

[2] 王雅莉. 城市经济学[M]. 北京： 中国财政经济出版社，2017.

[3] 李斌，毛鹏飞. 走向更具包容性发展的新型城镇化理论[J]. 湖南师范大学社会科学学报，2016（6）： 26-36.

[4] 张明斗. 新型城镇化运行中的基本公共服务均等化研究[J]. 宏观经济研究，2016（2）： 118-126.

[5] 何源. 新型城鎮化发展中的地方政府治理创新研究[J]. 财经问题研究，2017（2）： 112-116.

Study on Endogenous Mechanism Construction and Path Optimization

of New Urbanization

Zhang Mingdou，Mao Peirong

（School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract： The development pattern is the key and difficult problem in the urbanization process. For the new urbanization，strengthening endogenous mechanism construction and taking endogenous urbanization road can realize the high quality operation and sustainable development goals. Based on this，this paper analyzes the urbanization development pattern and their status，and also fully demonstrates the function and power of the endogenous mechanism construction of the new urbanization. A basic framework of constructing endogenous mechanism of new urbanization is established from four aspects： the core mechanism，the basic mechanism，long-term mechanism and the guarantee mechanism. The paper puts forward some paths to promote endogenous mechanism construction of new urbanization，including promoting the transformation of agricultural population from passive to active，from traditional industrialization to new industrialization，from market guide to market leading，and from government leading to government guide.

Key words： new urbanization；endogenous mechanism；marketization；development pattern