基于市场主体主观感知的营商环境评估框架构建

娄成武 张国勇

[摘 要]营商环境日益成为中国政府治理的关注焦点和地方政府竞争的重要场域。以梳理营商环境现状和发现营商环境薄弱点为目的的营商环境评估是优化营商环境的前提和基础。以世界银行《营商环境报告》为代表的营商环境评估模式存在先天的不足，表现为评估的自由主义取向、指标的适用性较差和数据来源的可靠性不足，以世行评估为范本的国内营商环境评估实践也存在类似缺陷。营商环境评估要克服唯放松规制和提升效率的价值陷阱，逾越自由主义价值取向和唯定量主义倾向的鸿沟。贯彻“以人民为中心”的发展思想，在“使市场在资源配置中起决定性作用”的新时代背景下，营商环境建设要从社会资源的市场化配置需求出发，营商环境评估应以市场主体和社会公众的满意为根本判断标准。以评估主体的民主性、评估信息的可获得性、评估结果的可比性为营商环境评估框架的构建原则，从整体感知、政务环境感知和要素环境感知等三个维度设计评估指标体系。选取一定比例和数量的市场主体对营商环境的满意度进行测评，可以从“顾客”的视角把握营商环境建设的效果。

[关键词]营商环境评估；市场主体；满意度；主观感知；指标框架；世界银行

[中图分类号] F113.4 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）06-0060-09

一、引言：从中央到地方的营商环境认识观与实践论

（一）全面深化改革与简政放权的重要内容

营商环境是近年来伴随社会主义市场经济体系日趋完善和改革开放进一步深入，开始进入中国党和政府治理视野的新概念、新领域，是在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，从中央到地方各级政府推进全面深化改革和体制机制创新的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出：“建设法治化营商环境”。党的十八届五中全会进一步丰富了营商环境的内涵目标，提出：“要形成对外开放新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境。”2015年7月，习近平总书记在吉林省调研东北地区等老工业基地振兴时强调，坚决破除体制机制障碍，坚持社会主义市场经济改革方向，积极发现和培育市场，进一步简政放权，优化营商环境，从放活市场中找办法、找台阶、找出路。2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上进一步强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。这次会议还要求北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2016年10月18日，李克强总理在国务院振兴东北地区等老工业基地推进会议上针对网上“投资不过山海关”的说法指出，东北首先要从自身改革做起，必须痛下决心优化营商环境，真正激发社会潜能，释放东北发展的内生动力。2017年6月13日，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上作出“营商环境就是生产力”的重要论断。他指出，各地既要积极抓项目建设，更要着力抓环境建设，由过去追求优惠政策“洼地”，转为打造公平营商环境的“高地”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。营商环境建设已然成为简政放权的应有之义。

（二）地方政府创新与区域竞争的重要场域

不难看出，营商环境在中国党和国家战略决策中的重要地位日益凸显。事实上，营商环境也已成为中国地方政府间竞争的重要场域。张维迎等认为，地区间竞争的有效性依赖于如下因素：地方政府保护其产品市场和设立贸易壁垒的能力；地方政府对竞争压力反应决策的权威程度；竞争者的多少；履行契约和产品运输的成本等[1]。这些因素也可视作营商环境的构成要素。当今区域间的竞争已由以往单纯依靠拼低成本要素、拼各种优惠政策的单一考量，到拼营商环境、拼政策稳定性、拼法治透明监管环境等综合性考量，营商环境建设已成为很多地方政府落实全面深化改革部署、优化对外开放新体制、推动区域发展动力转换的重要内容和政策工具，成为提升区域生产力和竞争力的突破口、主抓手。

2017年以来，上海市提出要对标国际最高标准和最好水平，对标其他省区市先进经验，对标自身改革进展实际成效，推动上海营商环境有更大提升。上海市明确将制度创新作为主攻方向，在“放管服”改革上下更大功夫，如在区级层面推进市场监管体制改革，目前已基本形成大市场监管格局。此外，上海市还以自贸区作为推进制度创新、优化营商环境的主战场，率先在全国先行先试，形成了大量可复制、可推广的成功经验。2016年以来，辽宁省面对经济社会发展的突出问题，为了破解“投资不过山海关”的困境，将优化营商环境作为省委省政府的重点工作和主要任务来抓，出台了全国第一部营商环境的省级地方性法规——《辽宁省优化营商环境条例》， 组建了全国第一个营商环境的省级工作机构——辽宁省营商环境建设监督局，并制定了详实的优化营商环境建设工作方案，在全省范围内开展营商环境建设年专项整治活动等。早在2012年，廣东省就制定了《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，提出了营商环境建设的目标内容，即建设公平公正的法治环境、透明高效的政务环境、竞争有序的市场环境、和谐稳定的社会环境、互利共赢的开放环境等。2015年，广州市出台了《广州市建设市场化国际化法治化营商环境3年行动方案（2015-2017年）》，提出以打造全国最优的营商环境为总目标，并将建设营商环境的工作目标、具体措施、进度安排、责任单位等予以明确。2017年11月，粤港澳大湾区研究院发布了《2017年中国城市营商环境报告》，该报告根据软环境、市场环境、商务成本环境、基础设施环境、生态环境、社会服务环境等六类指标，对全国直辖市、副省级城市、省会城市共35个城市进行测算，广州名列第一。[2]

（三）对营商环境建设进行评估的发展趋势

如果说建设良好的营商环境是政府治理的基本目标，那么，对营商环境现状进行客观、全面的评估则是实现这个目标的前提和基础。目前在项目研究和实践领域关于营商环境评估影响力最大的是世界银行发布的年度《营商环境报告（Doing Business）》。自2003年起，世界银行每年都发布不同主题的《营商环境报告》，2017年是其第15个年头，《2018年营商环境报告》的主题是“改革以创造就业（Reforming to Create Jobs）”。世行报告通过对全球100多个经济体进行营商环境评估，从市场主体生产经营过程也就是全生命周期的角度为各经济体创造良好的营商环境提供了较为客观的对比、借鉴和参考。近年来，中国各级政府在中央完善“法治化、国际化、便利化”营商环境的倡导下，在区域间竞争日趋激烈的现实政策选择中，或以世界银行营商环境评估为模板，或借助高校院所等科研机构的智力支持，也展开了各种形式的营商环境评估实践探索，有力地推动了地区营商环境的优化。对营商环境的评估可促进政府改革与社会治理、市场完善的有机结合，企业的生产经营环境得到有效改善，间接地推动了中国整体营商环境水平的提升，这也与世界银行评估中关于中国的排名趋势基本相符。

二、营商环境及评估的基本内涵

（一）营商环境的内涵

营商环境这一概念近年来才进入公众的视野，这其中世界银行发布的年度《营商环境报告》功不可没。在营商环境之前的概念是投资环境，是20世纪八九十年代我国改革开放初期时关注的焦点，当时主要是从外商投资的角度观察一个地区的发展环境，所以也有投资营商环境的说法。与其相关的另一个概念是软环境，又叫做经济软环境、投资软环境，与“硬环境”相对应。硬环境一般是指一个地区或国家的自然禀赋和硬件设施，例如地理位置、矿产资源、高速公路、电网、电信网络、科研机构等，也可称之为物质环境。软环境相对硬环境而言，是指物质条件以外的诸如政策、文化、制度、法律、思想观念等外部因素和条件的总和，包括政治环境、经济市场环境、社会环境、文化环境等，例如公民素质、政治制度、社会舆论等等，也可称之为制度环境。[3]简单地说，硬环境就是物质环境，软环境就是制度文化环境，它们共同构成了一个国家或地区整体的发展环境。严格说来，营商环境就是发展环境，当然也就包括物质环境（硬环境），考虑到物质环境在一定时期内的可更改性较低，所以一般将短期内可更改性较大的软环境视作营商环境。

世界银行将营商环境界定为企业在申请开设、生产经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。从英文翻译Doing Business（直译为“做生意”）就可看出世行是从市场主体也就是企业的具体生产经营过程角度下的定义。也有学者从社会环境的角度认为，营商环境是指商事主体从事商事组织或经营行为的各种境况和条件，包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力。[4]这是从影响企业生存发展的宏观环境角度给出的定义。

本文将营商环境定义为：一个地区的市场主体所面临的包括政务环境、市场环境、法治环境、基础设施环境、要素环境等在内的发展环境，是政府所提供的各种正式制度以及已存在各种非正式制度的外在表现，对于经济社会发展具有重要的影响。营商环境在某种程度上说也是一种制度，或者是制度的集合体，直接约束着区域内各种市场主体的行为活动。营商环境还可以说是政府为社会和市场提供的一种公共产品，具有“公共性”的价值特性。营商环境也与政府的规制密切相关，政府规制是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。

（二）营商环境的作用

营商环境对市场主体生产经营和经济发展具有直接的正向促进作用。有关研究表明，（政府）治理的透明度和便利度越高，企业的准入率就越高，企业的密度就越大，良好的营商治理环境使开办企业需要的时间减少10天，就会使投资率增长0.3个百分点，GDP增长率增加0.36个百分点。[5]有学者基于我国30个大城市的营商环境分析，指出“制度对于发展至关重要”。该研究表明，政府虽然对诸如地理位置、自然资源等发展因素的影响非常有限，但却可以在产权、规制方式、税收、基础设施、金融市场与劳动力市场运行，以及更广泛的经济治理（比如反腐败）等方面施加影响，极大地改善营商软环境。因此，建议政府可以瞄准营商软环境指数的内容（企业开办、物权登记、信贷获取、保护合同履行等）来改善其制度和政策质量，营造更好的营商软环境，从而促进经济发展。[6]

具体分析来看，营商环境的作用体现在以下几个方面：①对于企业来说，所谓“好的营商环境好比空气、阳光和水，企业一刻也离不开。”明确清晰的审批与监管制度环境，可以通过降低企业对未来预判的不确定性，稳定企业预期，有效降低企业的生产经营成本，从而有利于企业的发展。②对于一个地区来说，良好的营商环境可以更好地吸引外来投资，为企业存续和扩大再生产提供良好的政策激励和未来预期，进而有利于在激烈的地区间竞争中取得先机。③对于一个国家或经济体来说，目前营商环境已经是综合实力和竞争力的直观表现形式，是经济全球化和一体化背景下经济开放性和发展潜力的重要评判标准。④对于普通的社会公众来说，由于健全的法律法规、透明的办事流程、流畅清晰的监管机制降低了市场主体的经营不确定性，可以有效提升普通民众步入创业队伍行列、开办企业的可能性，成为民营经济的新生力量，从而对于提升市场的活跃度和经济的可持续性具有显著的促进作用。

（三）營商环境评估的必要性

营商环境评估是评估主体对一个国家或地区的营商环境进行的全面、客观、科学的调查和评价活动。开展营商环境评估的目的是摸清营商环境的现状，找出存在的问题及关键制约因素，以便下一步有针对性地进行政策干预，促进营商环境的持续优化。有学者曾梳理了世界银行对中国营商环境评估的数据，对这些数据的分析显示：中国企业所面临的问题主要有企业金融准入困难、人力资源受教育程度不高、非正规部门竞争以及税负重等，这几个问题涉及到营商环境的融资环境、人力资源环境、市场环境等方面。而美中贸易全国委员会也对中国的商业环境进行了评估，主要是通过调查美在华的公司会员得出评估结论。该委员会列出的中国经济环境十大问题包括：低人力资本、行政许可准入难、与国有企业的竞争、知识产权保护问题、企业成本上升、市场准入困难、透明度问题、行业保护主义问题、政府购买问题以及产品标准与合规问题。[7]这几乎涉及到营商环境的各个方面。

三、国内外营商环境评估现状

（一）世界银行营商环境评估

企业营商环境指标是世界银行为衡量各经济体小企业运营的客观环境而设计的，指标排名代表该经济体企业营商的难易程度。2001年世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。为更好实施促进各国私营部门发展的战略，世界银行成立Doing Business小组（DB小组），负责企业营商环境指标体系的创建，并于2003年发布了第一份营商环境报告《营商环境报告2004》，包含133个经济体和5项指标。经过几年努力，DB小组将企业营商环境评估发展到如今基本稳定的190个左右经济体和11项指标，涵盖了了企业生命周期的10个领域。作为世界银行的旗舰型出版物，目前世界银行DB小组已正式出版15期系列年度全球营商环境报告，其年度报告的主题或关注点（见表1）。

《营商环境报告》基于标准化的案例研究，依据具体的假设提出了商业监管情况的定量指标，用于对经济体进行横向和纵向的比较。这一研究项目的目的是提供相关知识，从而催化改革，改善对私营部门活动设立的规则的质量。这是一项重要工作，因为在不断变化和改革的全球经济中，规则是合理的还是过于繁琐，会造成不良激励还是有助于建立公平的竞争环境，是否有利于加强透明度、促进竞争——这些都会影响经济的发展。有《营商环境报告》这样一个工具来跟踪每个经济体在建立良好营商环境方面逐年取得的进步以及相对于其他经济体的变化，这对促进全球繁荣、为所有人创造更多机会都是非常重要的。

世界银行将企业的生命周期分为5大阶段，即：创业阶段、获得场地阶段、获得融资阶段、日常运营阶段以及出了问题阶段，营商环境评估指标按照企业生命周期进行设计，各阶段涵盖的一级指标分别是：创业阶段衡量指标包括开办企业和雇佣工人；获得场地阶段的衡量指标包括办理施工许可、获得电力和登记财产；获得融资阶段的衡量指标包括获得信贷和保护少数投资者；日常运营阶段的衡量指标包括纳税和跨境贸易；出了问题阶段的衡量指标包括执行合同和解决破产。二级指标主要是搜集相关数据，包括手续（数量）、时间（天）、成本（美元）等，因一级指标不同而略有差异（见表2）。

有学者将世界银行营商环境评估指标分为两大类：一类是监管程序的复杂性和成本，包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税以及跨境贸易；另一类是法律制度的力度，包括获得信贷、保护少数投资者、执行合同、办理破产以及劳动力市场监管。[8]

世界银行营商环境评估一般采用“前沿距离法”的计分方式，这是一种最优比较法。每项指标的便利度排名由它们距离前沿水平距离的分数排序决定，前沿水平距离说明了一个经济体离“前沿经济体”的距离，这些“前沿经济体”通常在每个指标上拥有最有效率的模式或者获得最高的分数。最后，在各项指标得分的基础上简单加和即为该经济体的最终评分。

（二）经济学人营商环境评估

经济学人智库（Economist Intelligence Unit，即EIU）作为全球有影响力的《经济学人》旗下一家研究和咨询公司，其每5年编制一次营商环境排名，对象是全球82个国家及地区。排名是根据这些地区营商环境的质素和吸引力，不仅考虑过往表现，还会分析该地区未来5年的营商环境转变。经济学人智库公布的《营商指标模型》重在考察区域发展的市场化程度，综合了宏观环境和市场重点要素领域的政策评价指标，对政治环境、宏观经济环境、市场竞争政策、投融资政策等进行系统的评价（见表3）。该机构最近一次全球营商排名于2014年发布，前3名的分别是新加坡、瑞士和中国香港地区，中国大陆排名50，经济学人智库指出亚洲不同地区间营商环境的差异甚大，反映出经济发展、政治稳定程度、法律以及外资监管等对营商环境的影响。[9]

（三）中国营商环境评估理论与实践

中国政府迄今尚未有统一的营商环境评估指标体系，但学术界和地方政府已有一些理论和实践的成果。有学者在2007年就指出，应从区位条件、基础设施、经济环境、社会环境4个方面建立中国省域投资环境竞争力动态分析与评估指标体系。[10]杨涛等基于鲁苏浙粤4省的比较分析，提出当前对国内营商环境的评价应该主要从3个方面展开，包括市场发展环境、政策政务环境和科技创新环境。[11]钟飞腾等则在对世界银行营商环境评估指标评判的基础上，将营商环境评价指标体系构成分为5部分：经济基础环境、国际化环境、便利化环境、法治化环境、绿色法治化环境。[12]这些成果都丰富了中国关于营商环境评估指标的研究。

在实践领域，目前，由于中国各地区存在区位优势和基础设施的差异、经济发展水平的差异、地域文化的差异以及政府行政文化的差异，导致地方政府在执行中央政府法律法规和制定地方性政策方面有一定的自主权等因素，使得各省份的营商环境也存在较大差异，在推动营商环境评估方面也有不同的视角和着力点。目前，国内广东、江苏、福建厦门、山东、辽宁沈阳等省市或者基于法治政府建设、或者基于简政放权、或者基于接轨国际化营商环境，均设计了与营商环境相关的评估指标体系，具体（见表4）。

（四）简要评价

梳理世界银行营商环境评估的历年主题不难看出，评估的出发点是保持市场自由与提升政府审批效率，价值取向深受西方新自由主义的影响，是经济发展思潮转向制度和法律的产物。具体来看，存在的问题主要表现在：第一，各指標代表的经济社会效应差异大，未充分考虑不同经济体的现实国情；第二，忽视政府监管的积极面，政府有效的干预有时是必须的；第三，对政府监管的质量重视不够，监管环节除了手续、时间、成本还有质量维度更为重要；第四，未顾及到在不同发展阶段的经济体中监管的差异性以及积极影响。此外，世行评估的数据来源渠道也存在多渠道、数据不实的问题。目前世界银行营商环境评估的数据来源有4个渠道（或主体），分别是：①接受《营商环境报告》调查的人员；②相关法律法规；③有关经济体的政府工作人员；④世界银行的地区工作人员。这就会导致各种口径的数据不一致的现象出现，甚至各种渠道得到的数据有时会相差甚远。

由于存在上述问题，导致在世界银行发布的历次营商环境评估报告中发达经济体的排名均远远高于发展中经济体。之所以如此，一方面是因为世界银行在评估各国的营商环境时过于重视监管效率，而忽视监管质量对投资经营的实质性影响；另一方面也源于它无法有效处理发展中经济体巨大的多样性。[12] 有学者也依据世行报告分析我国营商环境被低估的原因：评价标准的倾向性、评价机构选择的样品不科学、刻板印象的作用以及经济转型调整期造成的误解等是造成营商环境被低估的原因。[13]影响营商软环境的因素很多，包括自然资源、地理区位、历史文化、社会风俗、政治经济等许多因素。但可以肯定的是，政府的影响力量不能忽视。尽管政府对诸如地理、历史等因素的影响力有限，但对于产权保护、市场监管、税赋征收、基础设施提供、金融市场和劳动力市场运行、反腐败等方面却可以产生举足轻重的影响，因而在塑造营商软环境中发挥着非常关键的作用。包括世界银行在内的评估模式对政府的作用发挥状况评估指标涉及不多，尤其是政府的监管必要性与质量、工作人员服务态度和业务质量、审批监管体制机制的创新等。事实上，有时这些政府行为的改变要比企业直观感受到的手续简化、时间压缩、收费成本降低重要得多。

四、将市场主体满意度引入营商环境评估指标设计

（一）市场主体是营商环境的最佳评价者

市场经济是一种包含多种主体的经济类型。这里的主体既包括政府，也包括企业，当然也包括个人，但是个人一般都是处于企业中的，所以采用政府与企业两分法。市场主体（Market Entity）是指在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和組织体，包括投资者、经营者、劳动者以及消费者。

在社会主义市场经济体系中，市场与政府各有分工。市场是社会资源的主要配置者，市场主体成为市场经济最主要、最适当的主体。市场主体处于经济社会的中心，作为社会经济的分散决策主体，市场主体是社会经济发展的根本动力。以市场主体为本位并不是不要政府，但要求政府干预减少到最适当的限度，并且这最适当限度的政府干预也必须恰当地依法进行。当前，中国正推动完善现代市场经济体系，最根本的是要处理好政府和市场的关系。市场在资源配置中起决定作用，要求尊重市场、敬畏市场、充分利用市场；更好发挥政府作用，要求政府切实转变职能，有效弥补市场失灵，做到职能不越位，服务不缺位，管理不错位。

市场主体本位是市场经济的核心所在。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，政府在营商环境建设中的作用体现为制度供给、产权保护等，而市场主体作为政府和营商环境的“顾客”，才是营商环境的最佳评价者。

（二）满意度是营商环境评估的基本标准

满意度理论起源于心理学领域，成熟于工商管理（企业管理）领域，也就是常见到的“顾客满意度评价”。满意度理论应用在公共管理（政府管理）研究中还是近年来的新课题。按照预期期望理论，顾客满意是指顾客的主观感知水平，这种水平是顾客对企业的产品和服务所预期的绩效和顾客的期望进行比较的结果。顾客满意模型包括顾客的预期、感知质量和感知价值，要实现顾客的满意，必须使顾客的感知质量高于顾客的预期，也就是我们常说的“心随所愿”。心理学家Clark认为，影响满意度有3个核心要素，即顾客的感知、顾客的参与和顾客的期望。应用到营商环境建设中，如果市场主体（企业）对营商环境的感知、参与达不到它们的心理预期，满意度就低，反之，满意度就高，如果超过了它们的心理预期，则表示十分满意。[14]世界银行营商环境评估和中国部分地区的评估活动都是基于客观指标的设计，单纯考察企业在各种审批、监管环节的时间、费用、手续等成本，对企业的主观感知、期望等满意度测评均没有涉及，存在先天的不足。

（三）顾客导向的营商环境评估框架构建思路

基于市场主体主观感知的营商环境评估是不同于世界银行等评估模式的探索，评估框架的构建应基于以下几点考量：①评估主体的民主性。也就是在设计指标框架时要考虑到谁是真正的、主要的评估主体。在基于满意度评估的指标框架中，以各种所有制企业为主的市场主体才是真正的评价主体。②评估信息的可获得性。评估信息是依据评估指标需要采集的各种信息、数据、资料的统称。营商环境本身就是一个复杂的系统，涵盖政府与市场、经济与社会、自然与环境等方方面面，在设计评估指标时要充分考虑到指标的代表性和对应数据的可取性，使评估工作具备可操作性。③评估结果的可比性。营商环境评估指标的构建既要考虑到国际和国内的客观差异性，又要考虑到营商环境的历史变迁。从市场主体满意度的角度出发，通过横向和纵向的对比分析，寻找竞争优势和发现差距，以利于营商环境的不断优化。

为了做好营商环境评估指标框架的构建工作，作者先期开展了开放性调研，充分了解不同利益相关者（包括政府部门、市场主体、普通民众）对营商环境的理解和认识，在此基础上借鉴国际和国内多个版本的评价指标体系，建立基于市场主体主观感知的营商环境评价指标框架。基于市场主体主观感知的营商环境评估指标框架包括总体评价、政府效能、行政审批、市场监管、法治环境、信用环境、金融环境、人力资源环境、社会环境、基础设施环境10个一级指标（见表5）。

五、营商环境评估应重视的几个问题

营商环境评估是营商环境建设的指挥棒，因此在营商环境评估中应重点关注下列几个问题：

（一）评估主体的来源是民营企业

市场主体在中国主要表现为各种所有制形式的企业和个体工商户。党的十九大报告提出“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”目前在全国市场主体中民营经济已占90%以上，它们既是营商环境的受益者，同时也是营商环境的塑造者。古有诗云：“春江水暖鸭先知”，民营经济无处不在的分布特点，使得它们与营商环境接触最多、最直接，对营商环境的感触也最真切、最全面，所以营商环境最佳的评价主体就是广大民营企业。有学者比较了国有企业与民营企业对营商环境的反映，分析指出国有企业的运营更多得力于来自政府的政策支持，而民营企业所能获取的政策支持相对较少，其在经营中遇到的各种困难和阻碍才是对中国营商环境最客观的反映。民间投资是反映经济活跃程度、增强经济内生动力的关键因素，也是衡量各地营商环境优劣的重要指标。世界银行曾对发展中国家的私人投资进行调查显示，对投资者的法律保护、政府或各方的承诺、政府效率、法律裁定的独立性、明晰的退出规则、市场化程度、腐败的等级是企业家最关注的要素，也是营商环境评估指标的要点。当前应看到，不少地区民间投资增速放缓，一些垄断行业的市场开放度不够，“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”依然存在，这理应引起政府的高度关注。未来政府要加强对民营企业的扶持，通过塑造良好的营商环境，给民营企业以稳定的预期，充分激发民营经济的潜力和活力。

（二）评估内容的核心是行政审批

行政审批和市场监管是目前中国政府对市场主体进行规制的主要方式。行政审批是政府对市场和社会的一种前置管理方式，作为政府管制的一种手段，其主要作用在于弥补市场失灵，如防止市场垄断、控制暴利、解决外溢成本问题、弥补信息不完全、关注过度与恶性竞争、减轻社会损失等功能，亦即具有经济型功能和社会性功能。[15]在市场经济体系中，依法治国对政府和市场的约束是不同的：对市场主体而言，法不禁止即自由；对政府而言，法不授权不可为。政府的行政管理职能需要进一步转化，将监管模式从事前监管转变为市场秩序维护，最终使从事核准、审批的政府机关逐渐从市场的监管者转变为市场的服务者。[16]因此，对市场主体进行行政审批和市场监管要逐步走向引导市场、服务市场。在行政审批制度改革中，我国各地探索的一站式服务就是行政审批最重要的表现形式。实践表明，一站式服务是理顺体制机制、优化营商环境、提高服务效率的有效手段，有助于通过促进制度创新、鼓励投资创业与降低企业成本，加快供给侧结构性改革。[17]在营商环境评估中，应将行政审批体制机制创新作为营商环境评估的重要内容，包括一站式服务、集中审批、网上审批的硬件保障、流程优化、效率提升、服务改善、制度创新等方面。

（三）评估方式的趋势是第三方评估

开展第三方评估具有鲜明的优势特点，是今后营商环境评估的发展趋势。首先，第三方评估的立场客观公正。独立的第三方机构不管是出于专业研究的需要，还是在激烈的政府评估服务外包的市场竞争中争得份额，都必须坚持实事求是，严格遵守相关法规制度。依据评估客体提供客觀真实、完整详细的数据资料，评估机构以实际情况为基础，独立完成评估工作，通过系统深入分析才能得出客观公正的评估结论，确保评估公信力。其次，第三方评估方法科学规范。第三方评估一般都是以市场竞争的方式参与营商环境评估的，这就督促评估方的数据采集深入细致，采用科学先进的评估方法，分析论证要严谨可靠，活动流程保证严密规范，听取意见建议更为全面系统，评估结论经得起实践和时间的检验。再者，第三方评估更注重实效。独立的第三方能够突出问题导向和实践导向，在数据处理和科学分析的基础上，可以提出专业化、建设性、切实管用的对策建议，通过评估促进有关部门改进工作。 （四）评估对象的主体是政府基层管理部门

一般认为，营商环境是政府与市场关系的外在体现，对营商环境的评估即是政府管理与服务职能履行状况的评估。政府基层管理部门与通常所说的基层政府不同，基层政府一般包括县（市、区）和乡镇（街道）两级[18]，而政府基层管理部门则广泛分布于从中央到地方的各级政府中，直接面对社会和企业进行审批和监管等活动。政府基层管理部门作为中央和地方各级政府政策措施的宣传者、执行者，由于具有直接面向社会公众和市场企业的特征，其在行政审批、市场监管、政务服务活动中呈现出的管理质量和服务水平代表着政府的治理能力和整体形象，也直接反映着一个地区的营商环境建设水平。因此，在营商环境评估中应对政府基层管理部门的履职情况予以重点关注。

（五）评估标准的价值取向兼顾效率与公平

价值取向是营商环境评估所秉持的基本价值立场和根本态度，决定着营商环境评估的科学性。效率与公平是一个永恒的话题。在市场经济条件下，效率与公平分别强调不同的方面，效率主要是指经济效益的增长，而公平主要是指社会分配的公正性。效率与公平作为政府公共管理的价值标准，具有内在的一致性。一方面，效率是公平的物质前提，经济基础决定上层建筑，只有经济发展到一定程度之后，才能有助于公平分配的实现；而另一方面，公平是提高效率的保证，完善的社会分配机制有利于效率的提升。“效率优先、兼顾公平”作为一项战略原则，曾对中国经济增长和社会发展起到了至关重要的推动作用，如今“统筹兼顾效率与公平”取代“效率优先、兼顾公平”成为国家新的战略原则[19]，这也应成为营商环境评估的价值标准。在营商环境评估中，既要考虑政府管理与服务的效率，又要兼顾政府管理和服务的公平性，政府的效率与公平对企业的营商活动具有重要的影响。一方面，政府审批、监管和服务活动的便捷性、时效性和廉价性等意味着效率的提升和企业制度性交易成本的下降；另一方面，政府审批、监管和服务活动的公开性、公正性和规范性等意味着公平的彰显和企业经营环境的“不确定性”降低。因此，对营商环境评估就是要评价政府审批、监管和服务活动的效率与公平，二者必须统筹兼顾，不得偏废。

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Research on the Construction of Business Environment Assessment Framework Based on the Subjective Perception of the Market Subject：

A Review of Business Environment Assessment Model of the World Bank

Lou Chengwu，Zhang Guoyong

（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110004，China）

Abstract： The business environment has become the main field of local competition in China. It is the premise and foundation for optimizing business environment to comb the current situation of business environment and discover the weak points of business environment. The business environment assessment model，represented by the World Bank's Business Environment Report，has congenital deficiencies，which are the liberal orientation of evaluation，the poor applicability of the indicators，and insufficient reliability of the data sources. The domestic business environment assessment practice model，which is based on the World Bank Assessment Model，has similar defects. Business environment assessment should overstep the gap between the value orientation of liberalism and the tendencies of quantificalism. Under the concept of "taking people as the center"，in the macro background of "making the market play a decisive role in the allocation of resources"，the business environment construction should start from the market allocation demand of social resources. The evaluation of business environment should take the satisfaction of the market subject and the public as the basic criterion. Taking the democracy of evaluation subjects，the availability of evaluation information and the comparability of evaluation results as the construction principles of the business environment assessment framework，we design the index system from three dimensions： the overall experience，the government environment and the factor environment. Surveying the satisfaction of a certain proportion and number of main market subjects can ensure us to understand the effect of business environment construction for the perspective of the customer.

Key words： business environment assessment；satisfaction；market subject；subjective perception；index framework；the World Bank