温州文成珊溪库区水源保护区生态补偿存在的问题与路径选择——基于发展权视角

郑碎丹，蓝昌成

（1.中共文成县委党校，浙江 文成 325300；2.文成县机关事务管理局，浙江 文成 325300）

生态文明是继工业文明之后的人类文明发展的新阶段，我国作为发展中国家，正面临严峻的环境挑战，必须加紧由传统工业文明向生态文明转变，而生态补偿是达成这一目标的重要途径。自20世纪90年代开始，我国从中央到地方先后出台了一系列生态环境保护与补偿措施，对生态环境服务进行了国家补偿。生态补偿是对环境保护者的利益驱动机制、激励机制和协调机制，不仅包括对生态环境治理费用的补偿，还包括对因环境保护而造成发展机会损失的补偿，王丰年基于经济发展权视角对生态补偿进行了研究[1]。除了洪尚群等从人文和社会角度对生态补偿标准的构建进行研究外[2]，少有学者从经济、社会、文化发展权损失的视角对生态补偿进行全方位研究。在部分地区，特别是水利工程的库区，生态保护导致的发展权损失应包含经济、社会、文化的公平发展机会，所以其补偿应不仅仅限于经济发展权的损失，而应从经济、社会、文化多角度综合考量发展权的损失，确定生态补偿的主客体，提高生态补偿的标准，采用多元化的生态补偿方式和更为科学的生态补偿政策。本文以温州文成珊溪库区为例，从经济、社会、文化发展权的全方位视角探讨其生态补偿存在的问题与路径选择，对于当前水源保护区生态补偿研究具有积极的意义。

一、文成珊溪库区发展权价值损失

1.经济发展权价值损失

根据国家、浙江省和温州市对珊溪水库水质的要求，珊溪水库水源保护区内产业发展受到一定限制。一是污染型产业进入的限制。文成县范围内禁止新建和扩建污染型产业，增加了招商引资的难度。二是工业废水的深度处理。对已兴建的工业企业，要求实施工业废水的深度处理，由于提高了排污标准，许多企业被迫转移到外地。三是畜禽养殖污染的全面整治。据文成县水利局提供的资料，文成是浙南闽北主要的仔猪生产基地，为保护水源，全县2 711户、面积达0.66km2限养区养殖场被拆除，造成农业产值大幅下降，大量养殖户面临失业的困境。

由于珊溪库区实施水环境保护，文成发展机会明显少于温州市其他地区。由于经济发展受到限制，文成县政府财政增长有限，投资公共服务设施建设和改善民生的能力明显减弱；由于产业发展受到限制，当地居民非农就业机会骤减，其收入远低于温州市其他地区；由于实施畜禽养殖业等高收益的农业经营行为受到限制，造成农民收入减少；由于文成产业发展受到限制，经济发展的集聚效应减弱，区位优势提升的增值收益也相应减少。

2.文化发展权价值损失

纵观珊溪库区文化教育发展现状，水源保护对珊溪库区文化发展权价值的影响主要体现在以下几个方面：一是教育发展权受到限制。因水库建设使库区经济发展滞后，农民收入和政府财力均不足，珊溪库区存在教育资金严重不足、教育资源极其缺乏、教育机会严重不公的现象。以学前教育为例，因学前教育不属于义务教育，许多农民因经济困难无法交付学费，导致库区儿童学前教育入学率极低。同时，因珊溪水库蓄水导致部分村庄成为交通闭塞的孤岛，处于孤岛村中的儿童也存在严重的入学难问题。二是文化生活发展权受到限制。因水库建设造成的交通不便、经济落后等原因，库区居民文化生活相对封闭、单调，缺少文化娱乐享受，缺乏精神文化依托，普遍具有心理上的挫折、失落和孤独感，处于文化共享与文化认同的缺失状态。三是思想文化发展权受到限制。村民大量移民导致珊溪库区村庄原有的整体性和村落文化的历史延续性被打破，使村民传统的宗族血缘精神文化归属也无从寄寓。

3.社会发展权价值损失

从狭义的社会发展权角度出发，水源保护对珊溪库区社会发展权价值的影响主要体现在以下几个方面：一是社会不稳定因素增加。由于水库建设带来了经济、社会等一系列问题，对水库建设的不满情绪在珊溪库区居民当中普遍存在，构成了社会稳定的不利因素。二是珊溪库区交通受阻，居民生活不便，医疗卫生条件落后。因水库蓄水，飞云江上的航运不复存在，生活在珊溪库区的居民出行极为不便。特别是因水库蓄水，部分村庄成为了交通闭塞的孤岛，2015年孤岛村上未搬迁的居民仍有286户、708人，有29户45人因病、残或生活贫困常年生活在村里，其中尤以老人居多[3]。孤岛上的村民从村里到最近的集镇往返需要一天，交通的不便不仅加剧了生活的困难，更加剧了医疗卫生条件的落后，造成小病则忍、大病无法及时就医的状况，患者得不到最基本的医疗救治，部分村民甚至陷入生存困境。

二、文成珊溪库区生态补偿存在的问题

虽然温州生态补偿多年的实践，已初步建立起生态补偿机制，但生态补偿体系仍不完善，生态系统服务功能的价值还没有得到充分重视和体现，特别是对水源保护区发展权的补偿更是所涉甚少，现有

注：本文获2017年温州市社会科学论文评比一等奖。的生态补偿在认识领域、补偿标准、补偿形式上均存在不足。

1.对生态补偿的认识不全面

从发展权视角理解生态补偿的内涵，生态补偿不仅包含对生态系统的恢复和重建层面，更应强调对利益受损者的利益恢复和填补，这将有助于调动保护者的积极性，促进水源保护区生态保护。水源保护区生态补偿有两层涵义：一是保护性补偿，即对生态保护区内生态环境进行保护性或恢复性投入，包括对保护区污水处理设施、清洁卫生设施等生态环境保护性的投入。二是发展性补偿，是指对保护区居民牺牲的发展权给予补偿，包括对财政收入减少的补偿、对企业和居民损失的补偿及对生活困难群众的补偿。

当前珊溪水库下游地区政府对珊溪水库生态补偿价值的认识存在严重不足，对生态补偿标准的确定没有站在上下游之间公平、公正、共享的价值观高度，没有从发展权视角探索实施生态补偿的路径，仅从保护性的视角给予一定的生态补偿。为保护珊溪水库，地方政府投入了大量的资金用于环境保护设施建设，禁止引进具有水污染的企业并限制发展养殖业，使区域经济发展受到限制。珊溪水库下游地区虽然通过财政转移支付、增加水源保护费和生态补偿费等方式给予了生态补偿，但地方政府在为生态补偿支付费用的意愿上仍是被动的，导致补偿力度严重不足。

2.生态补偿标准过低

由于珊溪水库下游地区政府对生态补偿的认识存在严重不足，加之珊溪水库生态补偿资金的分配和补偿标准的确定，采用由上级政府部门主导、上级部门和地方政府讨论直接确定的模式，因而讨论的结果未能充分考虑珊溪库区周边农民、企业及各级地方政府的意愿，更未计算发展机会的损失，导致补偿标准偏低。珊溪库区生态补偿组成要素应包含的保护性补偿包括污水处理工程补偿、垃圾收集与处理补偿、环境监测工程补偿等只有部分补足，而发展性补偿包括政府财政损失补偿、企业损失补偿、居民收入损失补偿等则基本为空白。珊溪库区生态补偿标准落后于浙江省其他地区，仅处于生态补偿的初级阶段（见表1）。

表1 珊溪库区生态补偿综合体系

3.生态补偿方式单一

从发展权视角看，珊溪库区居民发展权价值损失，涉及经济发展权、社会发展权、文化发展权等多个领域，涉及政府、企业、个人多种客体，因而珊溪库区生态补偿面广，不同补偿对象有着不同的要求，应采用多元化的补偿手段。但目前珊溪库区水源保护区生态补偿基本以资金为主，辅以政策倾斜补偿，补偿方式单一，远不能弥补受损居民在经济、文化、社会发展权方面的损失，受损居民直接受益较少，受损居民对生态补偿的认可度不高，在涉及切身利益时往往选择经济利益而非环境保护。

（1）资金补偿。文成县生态补偿专项资金主要由市级分配的专项资金、县财政预算安排的专项资金、其他来源的资金（包括省级生态补偿专项资金和森林生态效益补偿资金等）三部分组成。据文成县环境保护局生态办提供的资料，其中市级分配的专项资金近几年每年为4 000多万元，2016年为4 700万元，主要用于珊溪库区部分居民的医疗保险、公益林补偿、环境综合整治。

（2）“飞地”补偿。温州经济技术开发区划出一定规模的土地，作为文成的“工业飞地”，以破解文成县工业发展空间制约，优化资源配置。“飞入地”和“飞出地”双方通过协同服务、税收分成等合作机制，实现互利共赢。

三、基于发展权视角的文成珊溪库区生态补偿路径选择

水源保护区生态保护带来区域生态冲突和社会经济发展冲突。生态补偿的根本目的是处理好区域之间生存权、发展权与环境权的矛盾，促进整个区域的协调和可持续发展。就这个层面而言，只有基于社会公平的准则，从发展权视角出发，明确生态补偿主客体，提高生态补偿标准，选择多元化生态补偿方式，制定激励性的生态补偿政策，才能有效地解决区域之间生态冲突和社会经济发展冲突。

1.明确生态补偿主客体

从社会公平视角出发，我国相关法律确立了“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理”的生态补偿原则，这一原则也符合发展权的精神，生态补偿主客体的确立应依据生态补偿原则。因此，生态补偿主体应是生态服务的受益者，而生态补偿客体应是生态服务的供给者。具体而言，根据不同的情况，生态补偿主体可以是生态服务受益的个人、企业或全体公民及代表公民利益的各级政府；生态补偿客体是为保护生态系统而利益受损的个人、全体公民和各级地方政府[4]。

（1）生态补偿主体。珊溪水库主要向温州市区及洞头、瑞安、平阳等县（市、区）提供饮用水，因此这些受水区域的政府、居民和企业是生态保护的直接受益者，必然作为生态补偿主体。现阶段，除温州市政府和下属的几个区已安排部分生态工程补偿款外，其他受水区基本未承担珊溪水库的保护责任。当前温州各县（市、区）对珊溪水库的生态补偿处于“上游地区负担，下游地区受益”“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。

（2）生态补偿客体。自珊溪水库建成以来，文成县87.3%的县域面积被列入水源保护区，94%的县域面积处于集雨区，覆盖了全县所有乡镇、375个行政村（占全县村数的97.7%），这在全省是绝无仅有的[5]。文成县政府、企业和群众都为保护水源付出了巨大代价，三者理应成为生态补偿客体。

2.提高生态补偿标准

生态补偿标准的确定应依据水源地为保护水源所付出的成本，既包括为保护水源、投入环境保护设施等付出的保护性成本，也包括因水源地生产、生活受到限制所带来的发展权损失成本。评估保护性成本可以依据投入的人力、财力等，对于发展权损失的评估则可以采用机会成本法。在水源地生态补偿中，发展权损失的评估机会成本是指由于水源地执行更严格的环境标准而使某些行业发展和居民发展受到限制，导致发展机会的损失，包括政府的税收损失、企业的利润损失、居民的就业损失，以及居民为保护水源在文化教育医疗、社会生活等方面的损失，这些损失均应作为区域生态补偿标准应考虑的因素。

（1）第一产业发展权损失补偿。珊溪水库水源保护对第一产业作出最大限制的是畜禽养殖业。据文成县水利局提供的资料，2011—2013年，为保护水源，文成县共拆除2 711户、面积达0.66km2的猪栏。据温州市统计局相关统计资料，2009年文成县生猪存栏量增至最高，达9.31万头。自2011年开始限制文成县畜禽养殖后，数量骤减，降至温州市最低水平，仅0.29万头，每年共减少生猪9万头，以一头猪获利500元计算，全县每年生猪养殖收入减少约4 500万元。近年来，文成县生猪存栏量继续维持这一低水平，说明文成县生猪养殖业已基本退出市场。畜禽养殖业发展的限制使珊溪库区农民丧失了主要经济来源，农民收入大幅下降，此部分损失应体现在生态补偿中。2008—2017年温州市部分有较强可对比性的县（市、区）生猪存栏量如图1所示。

图1 2008—2017年温州市部分县（市、区）生猪存栏量

（2）第二产业发展权损失补偿。为保障珊溪水库的水质，文成县不得不关停一批污染性企业，同时拒批有损水源地生态环境的企业入驻，不仅造成地方政府的税收损失和就业损失，还使水源地经济的发展陷入困境。因此，应将发展机会损失体现在生态补偿中。近年来，为保护水源地，文成县累计拒批200余家不符合环境保护要求的企业入驻，放弃巨屿和樟山计面积为130多hm2的两个工业园区，舍弃200多亿元的工业性投资，关停有污染企业20多家，潜在损失税收收入10亿元，减少就业机会上万个[6]。由于产业发展受到限制，2006—2017年，文成县第二产业发展指数下降速度为温州市各县（市、区）中最快的，由131.1降至105.5，年均下降2.33，远大于温州市年均仅下降0.82的水平，由2006年温州市最高水平降至2017年温州市最低水平（见图2）。第二产业发展指数的下降说明，文成县第二产业发展潜力正在下降，第二产业发展前景黯淡。

图2 2006—2017年温州市部分县（市、区）第二产业发展指数

（3）文化和社会发展权损失补偿。珊溪水库的建设和水源保护不仅使库区经济发展受到限制，还使库区居民在文化社会发展权上失去公平发展的机会。一直以来，在生态补偿政策中，更加重视对经济损失的补偿，忽略对文化社会发展权损失补偿，而在文化社会发展权上的损失将会使居民失去更多个体发展的权利和机会，相较于文化高度发达的现代社会，库区居民将因保护水源而始终处于知识文化贫瘠落后的状态。因此，珊溪库区生态补偿标准的确定不应仅局限于经济上的损失，而应大于经济发展权的损失，从经济、社会、文化多角度综合考量，大幅度提高生态补偿标准。

3.选择多元化生态补偿方式

依据生态补偿对水源地经济的推动性及对水源地生态保护行为的激励性，补偿方式有输血型补偿、造血型补偿、生态造血型补偿三种类型。输血型补偿是指在补偿过程中采用实物或资金的方式，对水源地政府、企业和居民的损失进行直接补偿；造血型补偿是指以各种方式帮助水源区群众建立替代产业，主要包括政策补偿和智力补偿等方式；生态造血型补偿是指投资生态产业，利用水源保护区的生态优势建立起自我发展机制[7]。不同的生态补偿方式有不同的优缺点。从发展权视角出发，珊溪库区生态补偿应综合选择多元化生态补偿方式。

（1）输血型补偿。因珊溪水库建设和生态保护造成的财政收入、库区居民收入减少和库区居民生活困难等，宜采用输血型补偿。一是加大财政转移支付力度，逐步将库区群众医疗保险、养老保险、农村低保、基础教育等列入直接补偿。二是通过给予资金补助，统一安排宅基地等优惠政策，鼓励库区周边群众，特别是位于孤岛村的群众主动移民至周边城镇居住，以改善生活条件。

（2）造血型补偿和生态造血型补偿。因珊溪水库建设造成产业发展受到限制，宜采用造血型补偿，尤其根据文成县生态优势，宜采用生态造血型补偿。一是温州市政府出台财政贴息、投资补贴、减免税收等优惠政策，帮助库区群众建立替代产业或实现转型生产；出台优惠政策，利用库区旅游资源，帮助发展生态旅游业和生态农业等生态产业，调动库区群众的积极性和主观能动性，使外部补偿转化为自我发展的能力。二是在水源保护区下游进行统筹安排，通过工业用地置换的方式，继续追加一定数量的土地作为文成县工业用地，异地开发建设工业园区，实现地方财政增收。三是实施“结对补偿”政策，由供水受益区的重点企业与水源保护地乡镇村建立“结对补偿”关系，以来料加工等形式帮助提高库区群众收入水平。四是加大对水源保护区的智力支持，由受水区政府相关职能部门为库区群众实施农民知识化工程，提供免费的就业技能培训，加大劳务输出服务，提高库区群众收入水平。