行政许可的撤销浅析

杜钟浩

依法治国的核心是行政机关必须依法执政。按照依法行政的原则，行政机关有权撤销违法行政行为。但是，行政机关撤销违法行政行为的权力并非无限制。对依职权撤销的限制应该依申请撤销的限制更严格。另外，由于行政行为的类型不同，撤销违法行政行为受到的限制也不同。对授益性行政行为的撤销权比负担性行政行为撤销权受到的限制更多，而对具有第三人效力的行政行为撤销权的限制需要基于第三方的影响进行具体分析。实体正义的法律观念制约着形式正义的法律观念；公共利益和私人利益的衡量和调节以及行政程序理论的理论基础给予理论上的限制违法行政行为撤销权的可能性。

一、撤销权的含义

“撤销”即是取消之意。在法律上，撤销的概念源于民法范畴。后来这一词被引入行政法中。

行政撤销是指原行政机关或者其上级行政机关依法或者依申请作出的按程序使非法或者不当行政行为失去法律效力的意思表示。它只是指行政机关的自行撤销，不包括权力机关和司法机关的撤销。行政行为撤销是指具有法定职权的机关认为具有法律效力，但在成立时有瑕疵的行政行为，根据某些程序，依职权或申请作出，使其原则上不存在法律效力的行为。包括权力机关的撤销，司法机关的撤销和行政机构的撤销。因此，行政撤销是撤销行政行为的重要组成部分，是对违法或不当行政行为的抵制。

我国《行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”

由此可见，中国行政许可的撤销主要分为两类。并且对撤销的情况也做出了详细规定。

二、行政许可撤销的实例分析 （一）案情简述

根据2010年7月15日的“法制日报”报道，2003年温州市政府为新城分配了2146亩7号地。几个月后，国土资源局和规划局又将其中的1.7亩地重复规划出让给了新亚文具有限公司，并在第七座注册两个相邻厂房的两个国有土地使用权：这种重复没有被及时发现和纠正。

之后，新城公司将位于原温州市路云街道尚普周村的91亩地转让给三虎房地产公司，其中包含了新亚文具有限公司的1.7亩，规划局和国土资源局为三虎房地产公司出具了相关文件。至此，新亚公司和三虎公司双方均持有合法的证件，于是就地块的所属问题产生了争议。2008年，新亚公司和三虎公司分别以温州市国土资源局为被告向法院提起诉讼，要求撤销对方公司的相关证件。对此，温州市政府及相关部门没有通过行政诉讼程序，而是采用行政手段进行纠错。温州市法制办起草了一份上报给市政府的审核报告，指出从严格执法的角度，新亚公司和三虎公司取得国有土地使用权登记均应当撤销。但最终，温州市法制办和国土资源局决定将地块保留给三虎公司。在审核报告中，温州市法制办提出了具体的操作步骤，即首先应根据新亚公司土地使用情况不符合新城总体规划的事实。首先取消原来发给新亚公司的建设用地规划许可证。新亚公司在提交建设项目用地规范时提供的建设用地规划许可证已被撤销。撤销建设项目用地呈报说明书，并相应的撤销了新亚文具有限公司的两份国有土地使用权证、两份房屋产权证。但是，如果在行政诉讼中审理案件，法院可以确认市国土资源局和新城公司签订的国有土地使用权出让合同无效。这样将导致三虎公司国有土地使用权被撤销，无法启动强制拆迁程序，从而影响7号地的拆迁安置工作。于是，温州市政府采纳了市法制办及中院以行政方式解决纠纷的建议，由规划局撤销新亚公司的规划许可，国土资源局取消土地供应计划，即原行政行为撤销。

（二）分析

事实上，由于行政行为是非法或不当行为，行政机关撤销为了自我纠正而已经采取的行政行为并没有错。这是基于尊重行政权力和執行合法行政原则。但是，无论是启动行政诉讼还是行政救济期限已经超过，行政机关在作出行政行为后由于基于公共利益、公共政策的变化等依职权撤销行政行为都的确存在，并且越来越多。

行政机关撤销行政行为是使其行使行政权的活动维持在一个合理合法的轨道上，是依法行政的体现。但是，行政机关自行撤销行政行为不免产生逃避责任，掩饰过错等现象。正如上述案例中，行政机关对违法行为没有发现或者发现了也不处理，等到问题积累到一定程度，相对人之间产生纠纷或者发生重大事故的事后，再运用行政权力对公司、企业进行处理。既然之前发放许可，说明行政机关是经过审批的，那么事后的这些措施，是否都具有合法性呢？

第一，行政机关先将土地出让给新城公司，然后将土地出让给新亚公司，这种重复许可的行为本身就是违法的。对于违法行政许可行为，依照《行政许可法》第六十九条作出行政许可决定。行政机关或者上级行政机关可以根据利害关系人的请求，依法撤销行政许可。也就是说，行政机关应该采取措施消除非法活动。本案中，由于土地使用许可和规划许可的不相符合，行政机关应当撤销两家公司的许可，不过，经过一些衡量和利益选择后，行政机关采取了解决行政纠纷的办法。事实上，这一方案并没有消除非法行为，非法活动依然存在。

其次，批准土地使用权，批准房屋使用权和规划许可证均属于授益性行政行为。行政机关吊销行政许可，损害被许可人的合法权益的，行政机关依法给予赔偿。在这种情况下，新亚公司取得土地使用权，房屋使用权和规划许可后，已投入生产和使用，形成信托权益。但是，温州市规划局、国土资源局在撤销新亚公司的供地方案后并没有提及赔偿事宜，这种做法显然违背了《行政许可法》的规定。

第三，行政机关对新亚公司撤销许可决定只是基于两份文件，即《关于对温土资【2007】243号请示的审核意见》和《关于对温土资【2007】243号请示的审核报告》。从决定撤销到通知新亞公司其许可被撤销，行政机关都没有听取新亚公司的意见。虽然《行政许可法》没有规定撤销程序，但这种撤销显然违反了正当行为的基本要求。

第四，重复规划许可的情况出现在2003年，但是温州市规划局和国土资源局在2008年对重复规划许可的行为进行处理。五年过去后，行政当局的撤回会带来更大的不稳定性。

三、行政行为撤销权的限制

行政主体不能无限制地撤销自己所作的行政行为，即使此种行为存在瑕疵，不然就容易产生上述情况。因此，有必要讨论限制撤销行政行为的内容。

（1）程序同一性。也就是说，行政主体必须与进行撤销行政行为时所采取的步骤和方法一致。秩序同一性原则不仅适用于授益性行政行为，也适用于侵益性行政行为。

（2）损失补偿。也就是说，行政主体必须自己的撤销造成的损失。但是，如果相对人有过错，行政主体可以根据其过错程度进行补偿。

（3）撤销权效果限制原则。由于撤销行政行为，其法律关系应恢复原状。行政相对人需返还由此所获利益，这显然与信赖保护原则相抵触，因而如果在相对人没有过错或不存在欺诈情况下，撤回有利的行政行为不具追溯效力：

（4）法律根据必要性。也就是说，行政主体在撤销行政行为时必须具有法律依据，特别是有利的行政行为。

（5）注意利益衡量。即撤销行为所予以保护的利益与相对人由此所减损的利益需作比较。只有前者大于后者情况下，行政主体才可以撤销。无论是撤销授益性行政行为还是撤销损益性行政行为，行政主体都必须说明理由。对于撤销授益性行政行为，行政主体必须在一定时间内提出。

（6）听证制度。行政相对人权利中涉及撤销的，行政主体必须给予对方有机会听取并允许其进行抗辩：

（7）申请复议或提起诉讼。也就是说，如果对方对行政主体的撤销权不满意，可以向人民法院申请复议或者提起行政诉讼，利用司法权维护自己的权利。

依法行政为行政机关撤销违法行政行为提供了理论支持。要想让侵害相对人利益的状况减少甚至是不再发生，就必须对撤销行政行为进行必要的限制。行政机关应该严格遵从法律法规，不能妄断擅断。

对撤销行政行为的权利应该有越来越深入的研究，需要进一步探讨。