用创新构筑南阳生态文明制度体系

生态文明体制改革是一项系统工程，关键是通过生态文明的制度创新，构建一套行之有效的制度体系。习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。本文从创新制度机制的视角，探讨南阳构建科学决策的生态文明体制机制、完善生态文明制度体系、强化经济调节和公众参与机制的途径。

（一）构建科学决策的生态文明制度体系

健全生态文明建设领导机构和联席会议制度。在南阳市生态文明建设指挥部的基础上，成立南阳市生态文明体制改革领导小组，负责生态文明制度建设和体制改革工作的开展，各县市（区）成立相应组织机构，各个有关机构相互协调，形成上下良性互动的推进机制。建立各部门的定期联席会议制度，稳步推进生态文明建设工作的落实和开展。

探索建立与生态文明相适应的生态环境管理体制。按照生态系统完。整性的原则，探索建立南阳市生态文明建设委员会，整合不同部门的国土空间开发、资源集约利用和生态环境保护职能。提升生态环境保护在地区综合决策中的地位，率先探索与环境质量管理相配套的区域生态环境管理体制、机构和职能。加强环境保护部门统一监管环境污染、生态保护和资源开发中生态环境问题的职能，排除行政对执法的不适当干预。进一步加强基层生态环保管理机构和队伍建设，增加对基层环境保护机构的公共财政支出，将基层环保机构向乡镇延伸。

制定南阳市生态文明建设年度计划，分解落实生态文明建设各项具体任务，由市政府与相关责任单位签订目标责任书，确保生态文明建设各项工程和任务得以落实。依据各县、市（区）生态文明建设的不同定位和有侧重的工作重点，健全生态环境质量综合考评奖惩机制，根据县、市（区）年度生态环境质量综合考评指数优劣状况，对其实施经济奖励或处罚。

设立生态文明建设专项资金，将生态文明建设资金纳入财政预算，并根据社会经济发展逐步增加投入比例，确保生态文明建设工作正常开展。统筹专项资金使用，细化专项资金项目，将专项资金主要用于生态文明建设的重点工程和示范创建体系。争取中央生态功能区转移支付、中央生态补偿、以奖代补和以奖促治等资金，争取符合国家产业政策和发展规划的生态环境保护、经济结构调整和转型升级、废弃资源再生利用和静脉产业等项目的资金支持。制定并完善各种经济政策，探索多元化融资渠道，鼓励和引导企业和公众参与生态文明建设，发挥政府投资主体作用和市场化主导作用，充分利用多渠道商业融资手段，积极申请世界银行、亚行和国内各级各类银行贷款。创新环保投融资模式，通过股票市场及BOT等方式进行融资，吸引和鼓励社会资本及外资参与生态文明重大工程项目。强化生态文明建设资金监管，建立有效的专款专用监管制度，严格执行投资问效、追踪管理。加强审计和监管工作，统筹建设资金，确保建设目标和重点项目按计划推进。加大财政投入和政策支持力度，设立南阳市生态文明发展专项资金并逐年增加，主要用于生态文明制度创新试点工作，支持资源循环利用重大示范、重大环境治理项目及生态建设，生态文明统计、监测、执法等基础设施硬软件升级改造，生态文明宣传、教育、培训和表彰奖励等。

（二）完善生态文明制度体系

1、源头预防制度建设

建立生态保护红线制度。加快建立由生态功能红线、环境质量红线和自然资源利用红线“三条红线”构成的南阳生态保护红线体系，并通过相应程序使其制度化，作为落实其他各项生态制度的基础和底线。一是将禁止开发区、重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定为生态功能红线，明确其空间分布界线，确保南阳市社会经济发展的基本生态功能和产品。二是严格执行由环境质量达标线（即各类环境要素达到环境功能区要求）、污染物排放总量控制线（即全面完成国家和河南省下达的主要污染物减排任务）、环境风险管理红线（即环境风险得到有效防控，无重大环境事件发生）组成的环境质量红线，维护人居环境与人体健康的基本需要。三是构建并执行自然资源利用红线，促进资源能源节约，避免资源无序开发，保障能源、水、土地等资源高效利用制度。

建立严格的环境准入制度。基于生态红线要求，强化污染企业停产治理、淘汰和退出。根据各县市区的资源禀赋、环境容量和生态状况，在招商引资工作中，提高环境准入门槛，明确高耗能、高排放和资源型行业准入条件，明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标，严防东部和国外落后产能向中部地区转移，逐步提升南阳地区的经济发展质量。落实和完善环境影响评价制度。建立健全环境与发展综合决策机制和辅助决策机构，施行政府重大社会、经济决策的环境影响评价制度，在政策、规划及项目审批时，认真实行生态环境保护否决制度，始终坚持贯彻环保“三同时”制度。探索将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以是否能促进环境质量改善为评估标准，开展战略、规划、政策和项目环评。建立重大项目（政策）社会风险评估制度。对具有社会影響的重大项目、涉及公众环境权益的政策进行程序合法性评估、政策合理性评估、方案可行性评估以及妥善处理公众合理诉求评估，引入第三方社会评价机制；在重大项目决策前，通过座谈会、听证会、社会公示等多种形式，邀请多方代表对社会风险评估报告和环境影响评价报告进审评；建立社会风险评估制度执行的问责机制，制定系统可操作的应急预案。

2、过程严管制度建设

建立充分体现生态文明建设实绩的领导干部政绩评价考核制度。将生态文明建设的目标考核、领导考评及社会评价纳入南阳市综合考评体系。考虑不同区市县发展的差异性，设立考核指标体系。按照国家“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”的具体要求，提高对西峡、淅川等县区考核中的生态权重，地方组织部门优先选用生态文明建设工作中成效突出的领导干部。建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。加快总结《南阳市排污许可证管理暂行规定》实施以来的排污许可证制度经验，率先探索根据排放标准、清洁生产水平和总量控制要求等核定排污单位的排放总量，通过向企业颁发排污许可证，将排污单位全面纳入统一监管的污染物排放许可制度。探索深化总量控制制度。加快探索以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度，拓展纳入总量控制的区域特征污染物指标。在国家探索实施以环境容量为基础的区域性污染物总量控制制度、行业污染物总量控制制度和以企事业单位为单元核定排放总量的总量控制制度的过程中，争取成为试点示范地区。

建立企业和社会生态责任制度。明确企业的生态环境责任，健全企业环保奖惩机制。建立农产品追溯和产品标示制度，强化农产品安全管理。

建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度。对辖区内的工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水等所有纳污介质加强统一监管。按照“统一监管、分工负责”的思路，履行“地方监管、单位负责”的责任，有序整合南阳市不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，探索建立南阳市环保部门和公安部门联合执法的联动机制，有效进行环境监管和行政执法。

3、后果严惩制度建设

建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制度。正确使用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，探索建立南阳市环境污染损害赔偿基金，确保环境侵权受害人得到及时全面赔偿，同时使责任人付出高昂代价。健全环境公益诉讼制度，及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益案件。落实《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为人得到应有的制裁，借鉴贵阳、昆明、无锡等地的环境法庭实践，探索环境案件审判的新模式。

探索各级党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度。探索建立地方各级党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度，加快研究与南阳市情相符的领导干部离任自然资源资产审计与核算方法。对不顾生态环境盲目决策、造成生态环境损害严重后果的官员，实施终身责任追究。

（三）强化经济调节和公众参与机制

1、经济调节机制

建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度。按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁多得”的原则，重点提高丹江口库区和生态移民地区、南水北调渠首源头地区保护水源的积极性和受益水平。加大地方财政投入力度，逐步提高地区生态公益林补偿标准。进一步探索建立农业发展的生态补偿机制，建立健全对畜禽粪便、秸秆、有机生活垃圾的资源化的鼓励扶持政策。

进一步实施农产品地理标识等有利于生态经济发展的制度。利用特色农产品优势，进一步挖掘地理标识保护产品品牌，扩大地理标志保护产品范围，积极有效谋划地理标志产品保护工作。加强法规标准体系和技术规程建设，完善监管机制并维护地理标志保护产品知名形象，通过建立地理标志产品保护制度体系，持续推动了区域生态农业和生态经济发展。

落实引导企业环境行为的绿色金融信贷和税收优惠等政策。调整环保领域优惠政策，制定以减排为目的的优惠政策和财税激励机制。推动污染企业（或委托第三方环境治理服务商）对其造成的污染进行治理。环保补贴由建设环节为主转向兼顾运营环节。落实绿色信贷金融政策，全面推进各大银行建立信贷的“环保一票否决制”，对列入“区域限批”、“流域限批”地区的企业和项目、或存在未履行环评审批手续、不执行“三同时”、超标排污、使用淘汰类生产工艺等环境违法行为的地方和企业，进行信贷控制，从资金源头上控制高耗能企业、污染企业的发展。

推动实施排污权有偿使用与交易制度。结合河南省排污交易相关技术规范和推进实施方案，积极开展南阳市排污权有偿使用与交易工作，推进污染物排放许可有偿使用和交易的制度化、规范化和市场化，建立基于总量控制、排污许可和有偿使用的排污权交易制度，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。

2、公众参与机制

进一步加大公众参与力度。建立完善政府及企业环保信息公开公告制度，环境决策听证会制度，专家协助公众参与制度，环境公益诉讼制度；搭建多样化的信息交流渠道和平台，以电视、网络、报刊.问卷、听证会、座谈会、走访等多种形式开展公众参与。继续深入开展“南阳环保世纪行”活动，提高环境舆论引导能力。充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体和各民主党派、工商联的作用，开展生态文明的“进社区”及“下乡”活动，动员社会各界人士积极投身生态文明建设，形成社会各方共同参与的新局面。强化人大的监督与政协的参政议政。市、区县各级政协要重点关注全市生态文明建设情况，积极建言献策、参政议政，踊跃提交议案提案。市生态文明建设指挥部（领导小组）办公室要在每年两会前一个月向所有人大代表和政协委员提交生态文明建设年报，并发放包括定性和定量评估及具体建议在内的征询意见表，由南阳市办公室将反馈意见汇总后在两会期间向社会公布。

引导环境保护公益组织和志愿者参与生态文明建设。组织在校学生、退休职工及其它社会工作者利用业余时间自愿参与各类生态文明建设的科普、宣传、监督、评议等公益活动。市级财政对志愿者活动给予支持，建立生态文明建设志愿者和生态道德模范表彰平台与表彰基金，每年对自愿者中的优秀人员和生态道德模范给予表彰和奖励。

（作者李永超系中共南阳市委党校行政管理教研室主任、教授）（上接第201页）部区域钢筋变形，可采用泵管支撑架放置于钢筋网网眼中，以满足泵管的泵送要求。

3、针对C40连续配筋在井圈及落水井处断开的情况，在井圈周围采用双层钢筋加固，且加固钢筋与其周围钢筋网片采用绑扎连接，从而确保连续配筋混凝土基层质量及避免井圈的工后沉降。

4、混凝土基层浇筑成型后，及时覆盖保养布洒水养护，天气炎热时安排专人對基层按每天早中晚各一次的频率进行洒水，每次洒水均透湿基层表面及保养布，以防止基层面层收缩裂缝的产生。

5、因水泥砼无可避免的会产生收缩裂缝，施工中需定期对配筋板的裂缝进行观测。在市政道路的改造中，出于道路保通需要，连续配筋板通常会作为临时路面用于通车，为防止雨水腐蚀结构钢筋，对于对裂缝宽度小于0.5mm的细裂缝用水泥浆灌缝处理，对裂缝宽度大于0.5mm的裂缝采用注浆处理，在上层沥青施工时铺设防裂贴。

四、运营情况及优化建议

本工程改造后通车已逾一年半，道路整体运营良好，除地梁与相交道路设置的胀缝处之外，一般路段未出现明显的反射裂缝。

经过一个完整冬一夏循环的观察，本工程基于轨道保护要求及现场施工条件限制采取的连续配筋复合式路面达到了预想中的效果，但由于连续配筋板的存在，导致沥青层间的剪切力较大，道路使用期间在极端高温天气后，局部公交专用道出现了车辙或坑槽。经取芯后发现局部沥青砼未充分压实处渗入的雨水无法排出，加之沥青层间的高剪切力从而导致病害的出现。后通过在沥青层内设置透水弹簧管作为解决沥青层内排水的措施，取得了显著的效果。此举亦可作为同类项目的优化措施。为进一步减少路面病害的出现，建议复合路面施工时对沥青各面层连续摊铺，以避免层间的污染，同时对沥青的层间粘结进行相应的优化设计。

本工程实施进一步证明了连续配筋复合式路面在市政道路改造时的适用性，并通过对部分设计以及施工细节的优化确保了复合式路面的施工质量。本文通过对项目设计、施工以及养护过程的综述，提炼出连续配筋复合式路面的实施要点，以供同类项目进行参考。