中俄界河水上交通安全监管合作机制探讨

高维民

（黑龙江海事局，黑龙江 哈尔滨 150076）

十九大报告指出：“不忘初心，牢记使命，高举中国特色社会主义伟大旗帜，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”这是在坚持党领导一切前提下，确保党的国家事业始终沿着正确方向胜利前进并全面建成小康社会的指南针，实现“两个一百年”奋斗目标，要统筹推进“五位一体”总体布局，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。以习近平同志为核心的党中央在我国发展转型转折的关键阶段提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。习近平总书记强调：“抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”。开放发展，要解决的是内外联动问题；要在扩大对外开放、“一带一路”倡议和区域合作中谋发展，提升利用国际国内市场和资源的效率和效益，加快培育新的竞争优势。发展理念是行 动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。中俄两国界河水上交通安全监管就要适应新时代新形势，真正落实“五位一体”和“五大发展理念”，为一带一路建设和中俄两国的经济文化大通道打造安全畅通的通航环境。

黑龙江是我国最北的省份，与俄罗斯接壤，中国与俄罗斯有3 000多公里的共管水域（界河），是与俄罗斯密切往来的窗口，多年来水上交通对与俄罗斯的经济和文化交流起着重要的作用，水上安全监管更是两国界河运输的重要安全保障，海事部门发挥着不可替代的重要作用。但是多年来由于两国体制发生了不同的变化，国家管理机制、体制迥异。尤其我国改革开放以来，体制改革逐步深化，两国在界河水上交通安全监管手段、方式、沟通交流平台都发生着重大变化。对国家“一带一路”战略发展，保障安全畅通的水上交通安全环境存在着一定的瓶颈。习总书记说过，“一带一路”建设离不开和平安宁的环境。笔者将两国水上安全监管历史、现状、存在的问题予以分析探讨，以期为界河水上交通安全监管提供建议。

一、中俄界河水上交通基本情况

中俄两国有3 750公里的水域边界，通航里程3 549公里，主要包括“两江、两河、一湖”（即黑龙江、乌苏里江、额尔古纳河、松阿察河、兴凯湖），其中，额尔古纳河949公里，黑龙江上、中游1 861公里，乌苏里江口以下为下游，长约950公里，均在俄罗斯境内。乌苏里江454公里，松阿察河215公里，兴凯湖70公里。目前，辖区内共有15个水路一类口岸，其中已正式开放口岸13个。黑龙江船籍港注册内河国际航线船舶211艘，94 211总吨。2017年国际航行船舶进出口岸查验共9 126艘次，俄罗斯籍船舶出口岸查验共8 048艘次，同比分别增长-29.81%，7.82%，12.81%。国际航行船舶进出口岸查验总货运量839 305.2吨，总载客量672 306人，同比分别增长13.8%，6.42%，如图1所示。其中中国籍国际航行船舶运输货物343 573.12吨，载运旅客371 421人，俄罗斯籍船舶运输货物495 732.08，载运旅客300 885人，同比分别增长51.91%、0.66%、-3.05%、14.52%。

图1 国际航行船舶进出口岸客货量分析

根据图1数据分析，国际航行船舶进出口岸艘次数在经过3年的持续负增长后，于2017年度出现回升，且回升幅度较大。客货量运输经过2015年负增长后，稳步回升，其中货运量在2017年度达到4年内的最高值，客运量同比增长幅度较2016年有所下滑。客货量的上升，导致国际航行船舶密度增大、碰撞发生概率提升以及搜寻应急救助增加，都对海事实施有效监管和应急保障提出了更高要求。

二、中俄界河水上交通安全监管历史和现状

中俄两国自1950年建交并开始航运经济贸易以来已68年，在当时两国政治体制相似相近的情况下，为了更好更安全地打造界河水上交通安全管理，1951年1月中华人民共和国中央人民政府交通部和苏维埃社会主义共和国联盟政府内河航务部就缔结了《关于黑龙江、乌苏里江、额尔古纳河、松阿察河及兴凯湖之国境河流航行及建设协定》（以下简称“1951航行协定”）。根据这个协定，两国共同组建中苏航联委（1992年更名中俄航联委），双方设立办公室负责日常工作。其主要职责：一是管理中俄界河航道、航行事务，总结航道航行工作；二是审理界河海损事故；三是研究、审定结合航道年度工作计划；四是研究航行监督管理工作，制定、修改界河航行规则和其他保障通航安全的措施；五是讨论解决界河其他重要的涉航问题。

中俄界河航道1951～1958年为中央垂直管理，1958～1983年地方管理为主，1983～2000年为交通部与黑龙江省双重管理，2000年至今为地方管理为主。我国在1998年体制改革之前，政治体制框架与俄罗斯相似，当时黑龙江航运管理局为交通部唯一中直单位，海事、航运、航道、港口、公安都是其内设机构。但随着我国体制改革，原来的黑龙江航运管理局一分为三，即黑龙江省航务局（航道、航务、公安、航联委中方办）划归黑龙江省交通厅、黑龙江航运集团（黑龙江省国资委）、黑龙江海事局（交通部直属），国家对界河监管事权由黑龙江海事局全权负责，但是对俄联系沟通的唯一平台（中俄航联委）却下放给了黑龙江省交通厅，由交通厅副厅长担任中俄航联委中方主任。俄方主任由阿穆尔河流航道管理局局长担任。对界河安全监管的所有工作的开展都必须在航联委的组织框架下开展，黑龙江海事局在界河水上交通安全监管要想与俄罗斯磋商和合作，必须由航联委中方办出面联系沟通，如图2所示。这种体制不顺严重制约了中俄界河水上交通安全监督管理。

俄罗斯对中俄界河航道航行管理始终作为中央事权由国家垂直管理，中方却经历了“中央—中央委托地方—中央—委托黑龙江省”。目前主要存在中央事权履行不到位、管理责任主体错位、管理机构与外方不对等、管理模式不统一、养护经费不足等问题。国务院曾经明确，界河管理（包括国家领土、领水主权和安全等国家利益）要纳入中央国家事权管理范围。而负责中央事权管理的单位和职责却隶属于地方政府，在国家事权管理上存在不协调不平衡不充分的现象，与我国全面深化改革，落实“一带一路”战略，打造安全畅通的良好环境相悖！

图2 中俄双方在航联委框架下的管理机构图

从图2可以看出，两国界河管理的基本层级和隶属关系，但是在应急救助和防治水域污染方面却没有明确部门单位和职责。虽然黑龙江海事局通过各种途径与俄罗斯远东紧急情况总局（俄罗斯国家紧急情况总局）开展了10年合作，并取得了突破性进展，开展了多次大型搜寻救助应急演练，但却不是在政府合法的联络沟通渠道下开展的，受到很多因素的影响和制约，不能有效协调中俄相关部门协同作战，瓶颈就在上述部门所有的两国合作必须由航联委牵头沟通才能参与开展。

三、中俄界河水上交通安全监管合作存在的问题

1.法律法规建设不完善

我国为国际航运大国，在国际海事组织（IMO）具有一定的影响力和话语权。IMO制定了许多关于航行安全、防止污染、人命安全、保护船员合法权益等国际规则，但是中俄界河却不在生效范围内，对两国的航行船舶以及作业没有法律制约力，虽然通过航联委制定了《中俄河运船舶安全航行标准》《中俄界河船舶拖带木排安全管理规定》《气垫船安全管理规定》《中俄双方船舶违章通报制度》《黑河港区和布拉戈维申斯克港区航行和停泊示意图》，但是对新形势下的应急搜寻救助和防治水域污染方面的规定不能协商确定，“1951航行协定”严重制约了中俄界河两国相关法律法规制度建设。

2.安全监管合作体制机制不顺畅

水上交通安全与船舶防污染监督管理是中国海事的两大职责。而在俄罗斯，水上交通安全的管理部门既有港监部门，又有航监部门，而船舶防污染归卫生检疫部门管理。在合作上体制差异造成的困难较大，一对几的国际合作机制建立难度较大，另外船舶在界河航行一旦发生险情，需临时沟通，双方按照各自的机制进行处置，不能高效开展合作。

在我国监管体制方面，航联委隶属地方却管理国家事权，海事部门代表国家行使界河国家事权，却不能合法与俄罗斯有关部门进行有效沟通。航务、航道与海事各自为政，存在发展不平衡不充分的问题，通航安全得不到有效保障。

3.外交途径不顺畅

中俄两国在界河管理和水上交通安全监管方面，缺少有效的沟通合作平台，外交途径和通道梗阻。

4.军地合作不到位

在领水主权国家事权管理上，军地各自为政，不能科学合理有效地开展合作，发挥各自优势，整体概念不强。

5.资金使用不科学

对界河管理投资和资金使用上不能体现国家事权管理的垂直性，不能以发展、可持续性的战略眼光统筹规划。

四、完善中俄界河水上交通安全监管合作机制的几点建议

1.完善法律法规

中俄两国应当在“1951年航行协定”基础上重新修订，明确中俄界河水上交通有关船舶航行、港口、应急搜寻救助、事故处理和防止水域污染以及领水主权的相关职责和合作机制。打破原来单一的针对界河航道、船舶航行的有关约定，成为界河综合监管具有战略合作意义的两国协定。

2.理顺安全监管体制机制

建议将中俄界河航道管理领导小组，改为中俄界河安全监管工作领导小组，成员包括所有涉及的国家部委；将中俄界河航行联合委员会改为中俄界河安全监管联合委员会。

在全面落实“四个全面”的新时代背景下，建议深化海事体制改革，理顺体制机制，使界河的航道、应急救助、航务、海事安全监管、领水主权的职责统一划归中央事权。

将界河国家事权由国家直接管理，中方航联委应由交通运输部唯一派出机构黑龙江海事局牵头负责，这样既能真正履行国家对界河的主管和水上交通安全监管事权，又能对两国有关合作机制进行科学、可持续性的发展创新。

将界河航道维护治理、安全监管、领水主权的维护作为国家财政独立预算，改变在海事监管和应急搜救工作中发展不平衡不充分的现状。

3.外交上要建立合作发展机制

加强与俄罗斯的对话与沟通，将界河航道发展纳入到新时代国家外交战略，切实发挥界河航道在跨境互联互通上的战略作用，成为新时代我国对外开放的重要途径，为“一带一路”战略的实施发挥作用。

4.军地合作要加强

界河航道划归国家垂直管理后，需加强军地合作，使界河航道能更好地为保障国家安全、发展地方经济服务。建立军、地合作，在基础设施、设备配备、日常事务等方面建立相应的沟通和协调机制，加强信息共享，共同维护界河安全和主权。

5.加强战略规划和经费投入

界河航道的持续、稳定和健康发展，需要制定长远发展战略，明晰中央和地方、中央各部门的职责定位，制定近期界河航道发展规划，并加大相应的经费投入，将保障国家边界安全和维护国家主权落到实处。

习近平指出，“中俄友好六十多年来，中俄秉承睦邻友好合作精神，树立了大国、邻国关系的典范。中俄世代友好、合作共赢不仅是两国人民的历史选择，也是建设持久和平、共同繁荣、开放包容世界的现实需要。不管外部环境怎样变化，我们对发展中俄关系的决心和信心都不会变。中国同俄罗斯是山水相连的友好邻邦。我们要携起手来，发扬时代精神，为中俄关系向前发展添薪加柴，为巩固和发展两国友好关系贡献力量，共圆两国人民追求幸福生活的美好梦想”。

中俄界河体现中央事权更有利于在复杂的国际环境中维护国家利益，而界河航道由国家垂直管理有利于改变边海防交通基础设施薄弱的局面；有利于统一协调，为增强边海防控制能力提供通航保障；有利于与俄罗斯就界河航道管理开展对等外交，提升我国负责任的大国形象。界河作为涉及边境管理、领土得失和国家形象的河流，在维护领土主权、航行安全、促进区域发展等方面发挥重要作用，做好界河管理和水上交通安全监管也是国家治理体系和治理能力的有效体现。