住房公积金制度的发展与思考

文/金春凡

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。新时代我国的住房与房地产市场必将发生深刻而长远的变化，住房公积金制度应积极融入其中，积极发挥政策指引与住房金融稳定器的作用。

一、历史与现状

1994年住房公积金制度在全国推行，1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》，标志着我国的住房与房地产制度改革迈入新的历史阶段。住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是我国城镇职工住房从实物分配向货币化分配的重要转变，通过条例的形式使其更具法制化和社会化的意义。

住房公积金制度是我国法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性等特点。所谓强制性，是指所有城镇单位，包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体等，都应为所属在职职工设立个人住房公积金账户，定期缴存住房公积金；所谓互助性，是指住房公积金建立了机制和渠道，一方面由暂时无购房需求的职工帮助有购房意愿的职工，另一方面单位须为职工缴纳一定比例的公积金，两者为无房职工提供了资金方面的帮助;所谓保障性，则是住房公积金制度建立的初衷是为职工能够较快、较好地解决住房问题提供制度保障，使其早日实现“居者有其屋”的梦想。

随着时代的发展与人民群众对于住房需求的不断提高，住房公积金制度对所涉及的缴存、提取、使用、管理和监督等各环节都进行了相应的制度调整，以满足缴纳职工自身利益维护的需求，同时配合国家宏观政策为调整住房市场结构作出引导。2011年，住房和城乡建设部联合各个部门，研究修订《住房公积金管理条例》中提出的放开个人提取公积金用于支付住房租金的规定；2013年部分城市出台办法，允许患有重大疾病的职工或其直系亲属提取公积金救急；2014年，三部委发文，取消住房公积金个人住房贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目，减轻贷款职工负担；2016年中国人民银行、住房和城乡建设部、财政部印发《关于完善职工住房公积金账户存款利率形成机制的通知》，规定自2月21日起，职工住房公积金账户存款利率调整为统一按一年期定期存款基准利率执行；根据《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，自2016年5月1日起，我国将阶段性降低住房公积金缴存比例，凡缴存比例高于12%的一律予以规范调整，不得超过12%。以上这些修订都得到地方公积金管理中心及时、高效的落实。

二、贡献与困难

二十多年来，住房公积金制度在为广大城镇在职职工特别是中低收入职工改善居住环境、提升生活品质方面起到了重要的支撑作用，同时也面临着新的挑战。

1.2005 年，根据住建部、财政部、人民银行《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》要求，住房公积金建立了以年度报告为主的信息披露制度，走在了政府信息自主公开的前列。

根据《全国住房公积金2016年年度报告》统计，全国共设有342个住房公积金管理中心负责住房公积金的管理运作，覆盖直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）。截至2016年，住房公积金实缴单位238.25万个，实缴职工13064.50万人，住房公积金缴存总额106091.76亿元，缴存余额45627.85亿元,提取总额60463.59亿元，占缴存总额的56.99%,累计发放个人住房贷款2826.63万笔、66061.33亿元，个人住房贷款余额40535.23亿元，个人住房贷款率88.84%.上述数据都呈逐年上升的趋势。此外，住房公积金还通过支持职工异地购房、国家保障性住房建设试点项目、购买国债等渠道为社会经济建设、提高居民生活水平作贡献，同时实现住房公积金自身的保值、增值。

2.住房公积金制度在为职工购房置业作出巨大贡献的同时也存在一些制度设计上的不足：

（1）住房公积金对职工购房支持的力度不断降低。近十几年来，我国主要城市的房价水平总体呈现单边上涨的态势，一线城市房价涨幅超过10倍，住房公积金贷款额度虽然也陆续进行过调整，但幅度和频次都远跟不上房价涨幅。

北京、上海等主要城市在2013年新“国五条”后相继调整了住房公积金个人住房贷款政策，放宽了最高贷款额度，但对贷款资格的审查更加严格（见表1）。以上海为例：夫妻双方首次购买一套均价为5万元/平方米的70平方米房屋，总价为350万元，公积金贷款首付要求为20%，即70万元，最高公积金可贷额度为120万元（有补充公积金的情况下），合计190万元，剩余的160万元只能借助商业贷款或自行筹措解决，公积金贷款只占总房款的34%，对于年轻购房者买房的支持力度比较有限。

表1 公积金贷款政策一览表 （单位：万元）

（2）住房公积金制度面临的系统性风险不断加大。目前我国房地产业发展具有体量庞大、结构不合理和金融杠杆高等特征，主要城市的房价居高不下，部分三、四线城市去库存压力仍然存在，集聚了较大的金融风险。

住房公积金制度一直致力于满足保障职工的住房需求，对购房职工给予公积金贷款、住房消费提取等方式的资金支持，但是作为政策性贷款，贷前环节客户群体的选择余地小，贷中环节审核要求、力度不足，以及贷后环节催逾、诉讼等手段都远不及商业银行和专业机构。特别是各地的住房公积金还肩负着支持保障性住房建设试点的使命，为经济适用住房、棚户区改造安置用房、公共租赁住房等客户提供贷款资金支持，这几类客户的收入水平、个人信用、不确定因素又远大于购买普通商品房客户群体，带来了逾期率与呆账率的显著上升，此类客户的贷后催讨、诉讼处置难度往往更甚，最后将导致总体职工住房公积金账户的损失。

（3）其他问题。根据最新的住房公积金缴纳比例要求，个人与单位每月各按工资收入的6%共计12%缴交住房公积金，对职工可支配收入影响较大，外加养老保险等其他国家强制金、险、费的缴交，单位和个人普遍感到税负过高，人民获得感降低。这一方面需要国家对整个税收体系进行总体考量，同时住房公积金缴交部分也应继续加大减负力度。

此外，职工缴交住房公积金作为强制性储蓄金的收益偏低，从开始工作开设个人公积金账户到退休后封存退出，时间跨度超过30年，而一般人群使用公积金购房的机会并不多，且多集中在参加工作的前期。按照调整后统一按一年期定期存款基准利率执行的公积金存款收益往往跑不过通货膨胀率，对于已有房、无购房需求的职工来说继续缴存的意义不大，被强迫感油然而生。

三、未来发展与思考

住房公积金制度经过二十年的发展，在新时代更应紧紧把握国家对住房与房地产市场宏观调控的方向,适应人民群众提高生活质量的要求和对多层次住房结构的向往，研究更符合市场环境及广大职工切身利益的制度政策。

1．因地制宜，提高住房公积金政策的适用弹性。一方面，当前我国住房市场面临发展不平衡的问题，一线城市及部分二线城市房地产业发展过热，房价水平已经远远超出了老百姓正常心理和收入承受能力以及国际上的普遍经验；另一方面，一些城镇由于前几年土地开发速度过快、人口城镇化导入不足，造成销售去化慢、局部地区空置率高的局面。

面对二元分化的发展态势，各地公积金管理中心应按照各自城镇特点和发展阶段，出台正确的引导政策，如：房地产库存较大、住房公积金结余较多的城市，应加大贷款发放力度，支持房地产去库存；房价上涨较快、资金紧张的城市，应及时调整使用政策，压制过快上涨态势；对总体已稳定的一线城市，应严格审查贷款资格，继续增加符合条件贷款申请人的贷款限额，以支持其正常购房需求。加大公积金支付房屋租赁费、推进异地贷款等方面的支持力度，放宽提取公积金用于其他住房相关需求的政策限制。

2.构建风险防范体系，保障住房公积金专项资金安全。2016年，住房公积金个人住房贷款逾期额7.86亿元，逾期率0.02%，全年使用住房公积金个人住房贷款风险准备金核销呆坏账0.19亿元。在住房公积金制度下，总体风险水平始终被控制在可控水平内，除了拨备适当的风险准备金外，保证担保机制功不可没。

根据国务院要求，为防范贷款风险、保证贷款安全，住房资金管理中心及所属分中心、管理部都会要求借款人提供其同意的担保方式，但在2014年三部委发文取消强制性机构担保收费的要求后，各住房公积金管理中心取消了强制性保证担保模式，部分城市直接取消保证担保机制，另一部分城市则采用政府付费方式向正规、专业的担保机构购买保证担保及相关服务。除了在发生逾期后担保机构会先行偿付公积金贷款本金的损失，专业的担保机构还能为住房公积金管理中心处理借款人逾期后的催逾、诉讼等贷后事宜，为降低公积金资金风险、减少住房公积金贷款风险准备金的实际损失提供了很好的防护墙和屏障作用。

随着公积金信息化管理水平的提高以及我国个人诚信体系的建立，作为政策性贷款的住房公积金贷款面临着贷款对象审核难度进一步增大的问题，一部分借款申请人可能由于各种原因存在个人征信或其他一些不符合贷款要求的情况，但其真实的购房需求及作为住房公积金缴纳者的身份却是无可置疑的。这种情况下，依照法律法规引入保证担保机制，由专业机构先行把关，对通过审核要求的借款申请人提供额外的担保，将大大降低住房公积金管理中心的审核难度，也可减少风险隐患。

充裕的贷款风险准备金、合理的保证担保机制必将为住房公积金资金账户的安全撑起两把阻挡风险的“遮阳伞”。

3.积极研究国外先进模式，探索符合国情的保障性住房金融体系。国外发达国家都有一套适合自身的、成熟的住房保障体系，能长期维持本国房地产市场的基本稳定，住房金融机构作为住房体系中重要一环扮演着举足轻重的角色，如美国的储蓄贷款协会、互助储蓄银行，德国的住房互助储蓄银行，英国的住房互助协会等。我们可以将此作为研究对象，结合我国当前房地产业的特点及未来行业的发展定位，找到适合的、可持续的住房金融保障模式，逐步将住房公积金制度由强制性住房储金模式转变为老百姓自愿参与的、进入退出机制合理的、便捷高效的政策性住房金融制度。