邻避设施建设项目全生命周期公众参与机制构建

文/重庆大学建设管理与房地产学院 张晓姣

0 引言

改革开放以来，我国城镇人口快速增长，城市化水平呈快速上涨态势。据联合国经济和社会事务部最新发布的《2018世界城镇化展望》，到2050年城市人口将增加25亿，90%的增长率由亚洲国家贡献，其中我国预计增长约2.55亿城市人口，其城市化水平在世界范围内处于相对领先的位置。2011年以来我国城市化水平突破50%，2017年末达58.52%。按美国地理学家Ray M Northam的“诺瑟姆曲线”，我国城市化进程已步入第二阶段，未来一段时间将保持加速发展水平。

随着我国民主制度建设的发展及新媒体网络途径的拓展，公民在不断增强自身民主意识的同时，产生了更多参与国家建设及维护自身利益的需求。当公共设施建设过程中的民主参与程度不能满足公民需求时，矛盾由此产生。类似厦门PX项目、北京六里屯垃圾发电厂、上海磁悬浮联络线及广州番禺区垃圾焚烧厂等群体性事件不断上演。自1977年O’Hare首次提到“邻避（Not In My Back Yard，简称NIMBY）”概念以来，国内外学者将建设后能惠及较大区域甚至整个城市，但因具有负外部性而遭到附近公众反对的设施称为“邻避设施”。

1 国内外研究现状

1.1 公众参与

英、美、德等发达国家对公众参与的理论研究起步较早，体系趋于完善，在实践领域也有相应的法律保障，参与方式更为多样化[1]。王青斌在总结我国公众参与城市规划现状后，提出需进一步规范我国公众参与方式、完善信息公开制度及保障公众参与权制度[2]。有学者认为公众参与是对政府决策能力的挑战，在此背景下，政府更应注重设计、引导、沟通和法治能力的提升[3]。信息公开的作用不容小觑，《政府信息公开条例》中的规定偏原则性，应适当修改，从法律层面保障公众的参与地位[4]。郭小聪等为政府提供了基于博弈论视角的“公众参与轮流出价模型”，并结合案例解释该模型的运行机制[5]。吴祖泉将研究视角转移到第三方作用，以广州市恩宁路街区改造案例为论据，说明第三方的加入能提升公众参与效果，维护公众利益[6]。

通过文献整理发现，我国学者更多地停留在理论研究层面，即使有部分学者将研究拓展到实践领域也仅是构建模型，实操性不足。公众参与是理论结合实践的重大命题，需设计具体操作机制，为政府和公众提供实践参考，总结经验再反作用于理论，从而使我国的公众参与走上制度化道路。

1.2 邻避设施

邻避现象较早在西方国家显现。20世纪70年代，随着邻避问题的出现，美国学者在其后20年间发表了大量研究文献。从20世纪90年代开始，日本、韩国及我国台湾地区的学者也逐渐加入到研究队伍中。目前，一些国外学者未将目光局限于邻避理论，转而尝试搭建其他理论框架，例如PETROVA M A结合文献及在马萨诸塞州城镇的实地调查，放弃用NIMBY概念来解释社区公众支持或反对公共设施，提出社区关注4个类别：视觉/景观、环境、社会经济和程序的框架（VESPA）[7]。

大陆学者的研究始于21世纪，主要集中在3个方向：分析垃圾处理设施的困境和解决方案、典型邻避事件的解决及运用GIS等技术手段研究邻避设施的区位选择。刘佳佳等总结出公众参与方式选择表，将邻避设施选址分为4个阶段：选址启动、多方案编制、环境影响评价和方案确定[8]。大多数学者结合案例展开邻避现象研究，包括广州大坦沙和番禺垃圾焚烧发电厂选址案例[9]、湘潭市九华垃圾焚烧发电厂案例等，目前的案例研究更多地集中在垃圾焚烧发电厂事件[10]。刘小峰为社区的可持续发展管理和房屋等资产的经济性贬值计量构建了基于计算试验理论与方法的邻避设施选址与环境补偿模型[11]。

在学习国外成熟理论及国外成功实践经验的同时，更应结合我国国情。目前我国学者在邻避设施领域研究中虽涉及公众参与范畴，但只局限于规划阶段。笔者认为，只有在邻避设施建设项目的全生命周期各阶段都引入公众参与，才能更全面地规避邻避风险，使邻避设施建设更顺利，更有效地发挥邻避设施的价值，保障公众利益。

2 邻避设施全生命周期公众参与实现机制

2.1 全生命周期划分

美国项目管理协会认为：“为了更好地管理和控制项目，一个组织会将项目划分为一系列的项目阶段，以便更好地将组织的日常运作和项目管理结合在一起。项目是一项分阶段完成的独特任务，项目各阶段放在一起构成项目的（全）生命周期。”英国皇家特许测量师学会指出：“项目的（全）生命周期是指包括整个项目的建造、使用及最终清理的全过程。项目的（全）生命周期一般可划分为项目建造、运营及清理阶段。项目建造、运营和清理阶段还可进一步划分为更详细的阶段，这些阶段构成了项目的全生命周期。”中国建筑业协会认为：“工程项目的生命周期包括工程项目的决策、实施和使用阶段。其中决策阶段包括项目建议书、可行性研究；实施阶段包括设计工作、建设准备、建设工程及使用前竣工验收等；使用阶段即投入运营使用。”

有文献综合上述3种定义，将工程项目全生命周期划分为前期策划阶段、设计和计划阶段、实施阶段、运营（使用）阶段及拆除处置与再利用阶段。

1）前期策划阶段 指从项目构思到批准立项的阶段，该阶段需从工程项目整体考虑问题，提出总目标与总功能的具体要求，参与主体是投资者及建设单位。

2）设计和计划阶段 指从批准立项到开始施工的阶段，主要包括设计、计划、招投标和施工前的各种准备工作，参与主体是建设单位、设计单位和相关单位（如提供设计咨询服务的监理单位或工程项目管理单位）。

3）实施阶段 指施工建造阶段，从开始施工到项目建成、竣工验收通过并交付使用为止，参与主体是施工单位和相关单位（如提供监理咨询服务的监理单位或者工程项目管理单位）。

4）运营（使用）阶段 是工程项目开始投入生产、使用到工程项目终止使用的阶段，参与主体是建设单位或投资者。

5）拆除处置与再利用阶段 是实施阶段的逆过程，参与主体是施工单位和相关单位（如建筑材料的再利用单位）。

本文将选用上述第4种定义辅助说明如何在邻避设施全生命周期中引入公众参与机制。

2.2 邻避设施全生命周期公众参与机制

1979年日本东京垃圾焚烧厂选址事件促使日本东京乃至日本全国的公众参与机制变革，日本政府针对性地建立引入公众参与的垃圾焚烧厂选址机制[12]，并在全国范围内推广。该机制包括2个阶段：第1阶段由各区分别自行选举市民代表与专家，组成选址预备会，提出选址候选方案；第2阶段由一般市民代表、候选地市民代表和专家组成建设特别市民委员会，分别论证前一阶段提出的候选方案，并由代表投票决定最终方案。

虽然日本与我国的社会形态和经济发展水平存在差异，但其公众参与机制对我国具有一定的借鉴意义。以此为参考，本文尝试构建贯穿邻避设施建设项目全生命周期的公众参与机制，如表1所示。

邻避设施建设项目前期策划阶段是全生命周期公众参与最重要的阶段，决策各方需全面考虑建设项目存在的风险，并将风险尽可能消化在项目初期。因此本阶段的公众参与机制设计也最为细致，共分为3个步骤。

1）由一般公众代表、项目相关领域的专家和政府经过全面深入的沟通交流，共同决定项目功能和总体目标，并以此为依据选择公众参与的范围、形式和途径。在这一步中，一般公众代表还需要与专家、政府一起选择若干符合邻避设施建设条件的候选地，为下一步确定选址方案做准备。

2）由候选地区公众选出代表组成候选地公众代表组织，与专家、政府共同对第一步中提供的候选地方案进行论证，通过投票或其他方式确定最终的选址方案。

3）最终确定的建设地区的公众代表自动转化为建设地公众代表，与专家、政府一起选定合格的承建商，并制定环境补偿方案。

现有研究普遍忽视了公众参与在设计和计划、实施及运营（使用）阶段的作用，这些阶段的公众参与是保证邻避设施建设项目有效实施的关键，不同于前期策划阶段，公众参与的主要职能是监督。保证项目建设过程中各类信息及时、全面公开十分重要。

当邻避设施的功能基本发挥完毕，全生命周期发展到拆除处置与再利用阶段时，需集合一般公众代表、建设地公众代表、专家与政府共同讨论制定具体实施方案，到此邻避设施建设项目全生命周期公众参与机制运行结束。

此机制的核心是遴选出适合的一般公众代表，形成固定的公众参与代表组织，即使没有邻避设施项目在建，他们也存在。这些公众代表根据一定原则广泛遴选，不局限于某个地区，其代表整个城市乃至社会的公众利益，因此遴选原则的制定尤为重要。

在前期策划阶段的第2步中，在候选地公众代表遴选过程中虽然更多地发挥相应地区公众的自主性，但也需一定的依据作参考。这些公众代表不仅在选址方案确定过程中起到联系公众与政府的桥梁作用，一旦选址方案确定，该地区的候选地公众代表自动成为建设地公众代表，此时其职能也自动转化为对邻避设施项目建设过程实施监督。

3 保障公众参与机制有效运行

3.1 完善公众参与相关法律制度

我国现有部分法律已将“公众参与”写入某些条款，例如《城乡规划法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等，但几乎都停留在原则性规定层面，操作性不强，或在具体实施中灵活性较高，极有可能使公众参与流于表面。因此，为保障公众参与机制有效运行，完善公众参与的相关法律制度是最基本、最迫切的需求。

表1 邻避设施全生命周期公众参与机制

3.2 加强公众参与的信息公开力度

国务院办公厅于2017年12月15日发布《关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发[2017]94号）（以下简称《意见》），明确“在重大建设项目批准和实施过程中，重点公开批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息、征收土地信息、重大设计变更信息、施工有关信息、质量安全监督信息、竣工有关信息等8类信息。”《意见》所称重大建设项目是指按照有关规定由政府审批或核准的，对经济社会发展、民生改善有直接、广泛和重要影响的固定资产投资项目（不包括境外投资项目和对外援助项目）。国务院有关部门各省（区、市）政府应根据区域、行业特点和工作侧重点，进一步明确本地区、本领域重大建设项目范围。不难看出，本文所述的邻避设施建设项目应归属于“重大建设项目”，因此《意见》发布为该机制中建设地公众代表实施监督职能提供了权威保障，然而实操层面的信息公开力度仍待加强。

3.3 提高公众参与的积极性与理性

为保障公众参与机制有效运行，不仅需政府的努力，还需提高公众自身的参与积极性与理性。只有公众提高对自身民主权利的维护意识，且理性地通过合法途径表达民主意见，才能推动政府更重视公众参与相应制度的建立与完善，减少盲目参与和被动参与所造成的损失。

3.4 建立公众参与的有效监督机制

虽然已有部分省市或地区的政府开始重视公众参与，但由于某些原因使其在权衡各种得失后选择牺牲公众参与的效用。一旦发生群体性事件不仅给项目实施造成严重阻碍，甚至存在叫停风险，同时降低政府信誉。因此，建立公众参与的有效监督机制十分重要，保证公众参与进程处于公众监督下也有助于提高政府的工作质量。

4 结语

该公众参与机制是基于现有邻避设施领域的研究文献，结合全生命周期理论所构建，目的是为我国邻避设施项目建设中的公众参与提供理论基础。但任何机制都需要实践检验其有效性与可操作性，本文构建的公众参与机制同样需要在实践中反复修改，形成固定可靠的操作模式，从而在未来邻避设施建设中发挥重要作用。该机制基于全生命周期的视角构建而成，由于邻避设施建设项目本身固有的长周期特点，此机制的完善将耗费大量资源。

由于公众代表在该机制中扮演着重要角色，未来研究将聚焦于公众代表遴选原则的探索与确定。