新时代视野下“一带一路”模式升级研究——以东南亚区域合作为例

顾春光，周兴会，翟 崑

(1.北京大学 国际关系学院，北京 100871; 2.华中师范大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430079)

一、问题提出

近年来，中国倡议的“一带一路”建设在政策、设施、贸易、资金、民心等“五通”层面均取得了不同程度的进展，并得到了沿线国家的认可和赞赏。面对更加复杂多变的国际国内局势，在首届国际合作峰会和党的十九大政策双重驱动下，“一带一路”建设被注入了新的内涵和活力，在我国扩大对外开放新格局中的定位更加清晰和明确：一是从战略层面来看，“一带一路”提升至全党和国家全局的高度。在大国外交总目标框架下，党的十九大在顶层设计上强调了陆海内外联动、东西双向互济的基本方针，在策略角度强调创新对外投资方式、提高创新能力。更重要的是，“一带一路”被纳入新修订的《中国共产党党章》，在国家政治体系地位显著提升；二是从制度层面来看，“一带一路”高规格国际对话机制初步建立。随着“一带一路”官方国际对话机制论坛常态化运行，为推动“一带一路”建设搭建一个共商共建共享的新型战略合作平台，推动区域乃至全球经济合作不断深化；三是从功能层面来看，“一带一路”定位于我国全面对外开放的重大战略举措。现阶段，贸易保护主义抬头，南北差距趋于显著，世界经济越来越失衡。在新的历史方位下，“一带一路”建设将作为全面对外开放的重大战略举措，深化对沿线国家带动、互补和辐射功能，打造世界经济增长的新引擎，形成全球治理体系的新动力，为推进经济全球化源源不断地输出中国智慧、中国方案。

近期，特朗普挑动贸易战，不仅要迫使我国进一步开放市场，更在于遏制中国复兴步伐。中美贸易的严重失衡，根源在于美国高消费低储蓄模式及全球价值链不对等分工等诸多原因。从应对策略来看，我国的根本路径还是应以更大的气魄推动更深层次的改革步伐，借助“一带一路”纵深推进形成对外开放新格局。同时，十九大强调的中国方案、中国智慧，如何在“一带一路”建设中得到系统展示[1]，从而打消部分沿线国家的疑虑和担心，推动“一带一路”建设向更高水平、更深层次发展，这亦是本研究希望关注和解决的一个重要命题。

二、文献回顾

“一带一路”倡议所体现的以国际贸易、中国企业走出去为典型表现形式的国际合作，经历了漫长的积累和沉淀[2]。自2001年中国加入WTO之后，这一历史进程大大提速。根据文献调研情况，在本文中简要将“一带一路”划分为以下几个发展阶段。

(一)“一带一路”雏形阶段：以低附加值产品输出为主要特征

从2001至2013年，中国加入WTO之后，利用最惠国等机制，出口不断扩大，外资引进快速增加，融入世界市场，形成了“三驾马车”的发展格局，推动经济社会的快速增长[3]。这一阶段，其典型特征是以低附加值为特征的产品输出，呈现自发性、碎片化、分散型等特征[4]，在国内学者的论述中有诸多体现。如陈丽丽等(2014)发现中国出口品相对于世界出口品技术复杂度持续上升主要来自中端和低端层产品[5]。李坤望(2014)利用2000-2006年海关数据，指出我国企业倾向于以低价竞争方式进入市场，导致了大量低质量的产品进入了世界市场，引发了产品品质不断下滑等现象[6]。刘瑶等(2016)对1997-2013 年的制造业出口情况进行了研究，发现中国主要以出口中低附加值产品为主[7]。但是，需要指出的是，这一阶段中国产品输出虽然以低附加值产品为主，但也有逐步提升的迹象。

(二)“一带一路”建设阶段：以国家意志为主导的产业输出为特征

2013-2017年，中国的企业“走出去”逐渐迈向了系统化阶段，以高铁、基础设施建设等代表的产品和服务走出国门[8]，从传统输出转向“投资+贸易”，即从向全球市场输入低附加值产品并获取资源的传统模式，转向提供高科技产品、成套设备等模式，带动了中国的产业朝着高端方向转型升级[9]。2015年，国务院下发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》的文件，鼓励电力等12个重点行业广泛开展国际产能合作，促进中国产品输出向产业输出转变。加入WTO之后积累的大量外汇储备，以及中国城镇化建设过程中积累较为强大的基建能力，形成了以“一带一路”倡议为核心、以金融为动力机制、以央企为主力军的产业输出体系，在某些程度上提升了中国的区域乃至世界话语权。

随着中国经济的崛起，对外投资和规模持续扩大，特别在东南亚、非洲等区域逐步形成了利益环流。从总体上来看，在全球产业链、价值链的大格局下，形成了以中国为节点的双环流价值链体系。一个明显的环流就是中国和发达国家形成的价值循环体系，另一个环流是中国与发展中国家形成的产能合作循环体系。前者以发达国家为主导，中国处于产业链的低端，从事附加值较低的生产活动；后者以中国为主导，中国凭借着庞大的制造和产业配套能力，形成了与东南亚、非洲等发展中国家之间的分工协同关系，并处于产业链的主导地位。在这两个环流之间，中国处于一个承上启下链接发达国家和发展中国家的重要枢纽节点地位[10]。这就为中国与“一带一路”沿线国家特别是发展中国家的战略对接奠定了良好的基础。

(三)“一带一路”开发阶段：以中国方案为特征的全方位管理输出

中国的国际地位，归根到底，取决于中国能够为全球治理提供什么样水平的公共服务和产品[11]。随着国家实力的提升，中国发展模式日益受到国外的关注和认可[12]。在迈向强国的征程中，中国在国际舞台上越来越自信，愿意与世界分享中国的经验和发展成果[13]。近年来，中国学者对中国模式、中国方案的研究出现快速增长。中国特色社会主义思想的重要道路和理论不断发展，为解决人类的问题贡献了中国方案。可以预见，进入新时代的“一带一路”建设，将承载着更多为世界贡献中国智慧、分享中国方案的历史使命[14]。

图1 “中国方案”文献检索总体趋势分析数据来源：根据CNKI计量可视化分析。

图2 “中国道路”文献检索总体趋势分析数据来源：根据CNKI计量可视化分析。

三、中国改革开放基本经验：以工业化、城镇化为核心的城市级整体解决方案

中国方案是非常庞大的体系，涉及到经济政治、社会文化、环境治理等方方面面。在本研究中，将中国方案进一步聚焦为基于工业化、城镇化的城市级整体解决方案，是基于以下考虑：一是国际社会接受程度。西方社会对社会主义国家革命输出、模式输出持有抵制的态度[15]，以经济发展、城市战略等为范畴有利于国际舆论接受；二是吸引力层面。中国近40年改革开放的成功经验，对处于工业化中早期的“一带一路”沿线国家具有很强的吸引力；三是可操作层面。聚焦中国城市级整体解决方案，更容易以较为成熟的产业新城、特色小镇、工业园区等载体加以落地推广。

中国由一个落后的农业化国家逐步转变为现代化工业国家。总结归纳这一个历史进程，归根到底脱离不了城镇化、工业化、信息化和农业现代化等方面的实践和探索[16]。而城市作为一个重要的行政平台，以规划集成为手段，以产业聚集为动力，以空间承载为载体，以城市经营为前提，发挥了规模聚焦效应和辐射效应，提升了市民的生产生活效率，为中国的新型城镇化建设提供了重要的历史机遇和广阔的发展空间[17]。

(一)规划集成：一个庞大而有效的国家动员机器

当前，中国已创立了世界上独一无二的国家发展规划体系，并形成了分级分类、相互分工、相互配合的规划体系和实施机制[18]。从规划系统来看，可以划分为：(1)以城乡建设规划、国土资源规划、生态环境规划、区域开发规划、生态环境规划、区域开发规划、基础设施规划、功能园区规划等为代表的空间规划系统；(2)以经济社会规划、经济发展规划、社会发展规划为代表的发展规划系统。虽然这些规划主管权力分散到各个部委，但是从整体上看，仍然构成了一个有机统一的运行机制，保障国家意志能够层层落实。

在规划体制中，五年规划(计划)机制占据着独特的地位，它从制度上保障了精英决策的民主性，并通过规划手段、行政手段和经济手段，使地方和行业能够统一行动策略和方向，形成合力。十三五规划证明，这一规划体系，辅助以政绩考核机制，有效集成了产业与人口系统、土地与空间系统以及城市经营与信用系统，保障了举国体制优势，集中力量办大事，兼顾了长远和短期利益、局部和全局利益的平衡，是中国国家治理体系的坚实基础。

图3 以工业化、城镇化为核心的城市级整体解决方案模型

(二)产业聚集：构成中国经济可持续发展的动力引擎

城市实现可持续发展的基本条件是动力机制问题。只有解决了动力源，才能实现城市的长治久安。在集中资源发展重工业到达一定阶段之后，在改革开发的大背景下，调整建设重心，强调轻重平衡，逐步使农业、工业和服务业达到一个相对合理的结构比例。通过“农业为主—工业主导—结构平衡”的战略路径，实现发展中国家实现现代化较为成功的历史性尝试，为广大“一带一路”沿线国家发展产业提供了中国样本。

随着工业的不断发展，吸引更多的技术、资本、资源等向城市区域集聚，进而加快了中国的新型城镇化的进程，重构中国地区经济发展的新局面。特别是20世纪90年代以来，两次生育高峰的劳动力全部进入了中国的要素市场，为经济发展提供了较为充足且必要的人力资本支撑。与此同时，大量适龄的劳动者进入市场之后，进一步压低了薪资报酬，构成了“世界制造工厂”的核心成本优势，进一步加速了工业化的发展。在城镇化的大背景下，劳动力由农业部门向工业部门转移，形成了巨大的人口红利，构成了保持中国经济长期持续中高速发展的持久动力。

(三)空间承载：以产业聚集打造全方位开发格局

改革开放以来，中国逐步建立了一套系统的“对外开放格局”，走出了一条由点及线、由线及面、逐步突破的战略路径。从2001年开始，陆续提出了西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部优化提升等区域战略，谋划全国均衡化发展。

在空间载体层面，从城市战略和产业研究入手，以工业园区为载体，明确发展定位，选择主导产业植入到有限的空间上，创造了巨大的聚集效应。以政府招商引资为主线，实行机制创新和政策扶持，策划形成增长极项目载体，完成了“多元、多极、网络化”空间集聚战略布局。中国以开放姿态使得不同地区的中心城市有了新的发展机遇，区域交通、能源设施在全国层面促使了新的网络中心的出现。诸多因素叠加起来，推动了长三角、珠三角等世界级城市群的诞生，出现了全球化深度推进背景下的北上广等国际门户和创新中心，使得中国发达城市不断向全球城市体系的顶端位置移动。

(四)城市经营：以金融为核心激活城市发展的资源

历经几十年的探索实践，中国在建立多元化城建投融资体制、实行土地招拍挂、盘活城市存量资产、精心打造城市名片等方面，已取得了较好的成绩。总的来说，可以划分为三个阶段：(1)探索阶段(20世纪70-90年代)。深圳是我国第一个尝试城市经营理念的地区，1982年按照土地等级进行分类收费，并首次以体现有偿使用原则进行商品土地出售。各大城市纷纷开始效仿，出现了以“以房带路”方式来筹集城市道路修建资金。(2)形成阶段(20世纪90年代-21世纪初)。以大连为代表，通过异地改造城市中心区企业，完成了城市土地功能置换，利用级差地租这一机制探索投融资手段，并投入城市基础设施建设，大幅改观了投资和人居环境。(3)深化阶段(21世纪初至今)。很多城市政府开始考虑如何通过城市经营提升城市的竞争力。这一阶段城市经营的对象已经升级为对人文资源和延伸性派生资源的经营，出现了曲阜模式、青岛模式等。

对一个城市及其资源的规划建设，构建最佳的投资环境和居住环境，创造出城市的核心品牌，从而吸引大量的要素聚集，实现“资源换产业升级”的目标。这不是单纯的金融工具创新，而是从城市金融生态圈的系统角度，实现城市信用的打造、城市资源的变现、资产的保值增值。通过金融工具的创新组合应用，改变了单一的国家财政投入或银行贷款等传统的资金渠道，通过资源资产化-资产资本化-资本证券化这一转化路径，推动资金落地和项目落地，从而实现了城市建设的自我造血机能。

至此，本研究试图从一个微观的视角，将中国宏大的改革实践聚焦为城市整体解决方案，即：政府的视角并非限于一个项目、一块土地是否盈利，而是要面对整个产业链条、产业体系乃至整个区域的发展，从整个城市社会的整体长远利益来考虑问题。只有经济发展起来了，才能摆脱对土地财政的依赖，开辟更多的融资渠道，将深藏在城市中的各种资源要素唤醒、盘活，提高城市的整体吸引力、竞争力和可持续发展能力。这一逻辑，本质上是以国家意志为核心，在系统规划集成和投融资体系的支撑下，对资源、人口、空间和金融等核心要素在城市功能载体下进行整合；以产业为支点，以金融为翅膀，以开放为手段，把各种要素套有机聚集起来，重构该地区的商业生态圈和价值链，实现城市的可持续发展。

四、战略对接：东南亚等国家具有实际的需求空间

近年来，随着中国企业走出去步伐的加快，中国政府积极开展双边和多边外交活动，为企业和项目合作搭建政府间的战略合作框架。特别是在东南亚等重点区域，以“一带一路”为抓手，建立并完善了诸多合作机制。从另一方面来看，这些沿线国家处于工业化初期阶段，对基础设施、园区建设、能源合作等方面存在较为迫切的发展需求。这恰恰是中国所具备的技术、资金和能力优势所在，可作为“一带一路”模式与空间突破的重点。鉴于此，本文选取东南亚这一重点区域进行阐述。

(一)东南亚等沿线国家对接机制较为顺畅

马来西亚是中国在东南亚推进“一带一路”倡议的最重要支点，同时马来西亚也是中国周边外交的优先方向。中马关系目前处于历史上最好的阶段，并且已经超越双边层次，其影响扩大至东南亚地区。缅甸民盟新政府执政一年多来，对华友好，支持和参与“一带一路”建设，两国关于“一带一路”合作的政策沟通较为顺畅。两国建立了不少合作机制，中企在缅投资、经营拥有广泛人脉网络。柬埔寨是“一带一路”倡议重要合作伙伴，期待借助中国“一带一路”合作促进经济发展。两国在倡议框架下的务实合作亮点突出、成果丰硕。泰国历届政府均主张“中泰一家亲”，已表明支持中国“一带一路”倡议。中国是泰国最大贸易伙伴、最大外国游客来源国。双方建有贸易投资和经济合作联委会、政府间科技合作联委会、铁路合作联委会等多个政府间对话合作机制。老挝是东南亚唯一无出海口的内陆国，谋发展是全党全国共同目标，因此十分看重“一带一路”倡议带来的发展机遇，对与中国合作有稳定基础和强烈需求，希望借“一带一路”强化互联互通，帮助老挝与地区接轨，融入区域经济。

(二)东南亚等沿线国家存在较大的需求空间

缅甸民盟新政府执政后，强调发展经济、改善民生，2016年7月公布了未来五年12项国家经济政策，其中一条是优先发展电力供应、道路交通、港口码头等基础经济设施。这为外资入缅承包工程提供了契机，因为缅基础设施落后。缅甸的发展迫切需要改善落后的基础设施，但资金、装备等缺乏，需外资助力。因为西方企业基本不投资缅基础设施建设，所以缅方仍希望中企相助。柬埔寨正处于四角战略“第三阶段”，致力于推进国家工业化和社会改革。2015年，柬出台《2015-2025十年工业发展规划》，着重发展工业，出台相关工业发展优惠政策，促进产业升级转型，在电力供应、交通物流、劳务合作以及经济特区等方面具有较大的合作空间。2016年泰国政府正式提出“泰国4.0”经济发展战略，倡导高附加值经济发展模式。此外，泰国政府正在推动“东部经济走廊”(EEC)计划实施，对中企参与当地基建有着极大需求。老挝希望通过利用中国的资金技术，推动大型铁路道路建设、水电开发以及电力联网项目，为老挝交通和跨国送电提供帮助。中老之间磨憨—磨丁跨境经济合作区和赛色塔综合开发区是经济区合作的重点项目。老挝希望能与我国云南、广西的产业规划相衔接，实现优势互补、共同发展。马来西亚的基础设施与地区互联互通，尤其是西加里曼丹与沙捞越的连通、沙捞越与文莱的连通，以及新加坡与马来西亚的铁路工程等等，存在着一些需求空间。同时，马来西亚也期待跟中国在南海上合作开发油气。

五、结论与政策建议

本研究认为：(1)“一带一路”已经从产品输出、产业输出迈向模式输出的新阶段，特朗普发起的中美贸易战加重模式输出的紧迫性；(2)在中国改革开放40周年之际，在总结宏观经验的同时，从中观切入，探索城市级整体解决方案模式更具有落地性和可操作性；(3)由于东南亚国家处于工业化、城镇化发展阶段，对中国具有可操作性的经济发展模式有着现实的需求。

鉴于此，本文建议以分享中国智慧和方案为纽带，以东南亚为重点区域，加强顶层设计，探索国家意志引导的系统化一揽子开发计划，推动“一带一路”由产品级向城市级整体解决方案转型升级。

(一)需求牵引，改变“硬推广”变为“软实力营销”

当前，在“一带一路”推进过程中，伴随着复杂的国际关系因素， 往往导致沿线国家的猜忌，赋予过多的政治色彩，造成了诸多阻力。应从顶层设计上改变思路，由中国主动推广逐步转变为沿线国家主动需求，构建可持续的国际舆论环境。这一思路是鉴于改革开放以来，中国在工业化、城镇化、信息化和国际化等方面取得的突出的成就，并为广大发展中国家所认可的事实。在顶层设计方面，应加强对中国城市级整体解决方案的提炼和宣介，利用智慧城市、海绵城市、特色小镇、产业园区等不同等级平台打造创新发展模式，让沿线国家更加显性化地看到中国城市级整体解决方案的显性化成果，实现“我要建”的总体目的，实现“一带一路”的需求牵引，从而为中国与沿线国家各方面合作创造良好的环境。

(二)逐步突破，以东南亚等发展中国家为先导

推广中国城市级整体解决方案，升级“一带一路”发展模式，应重点突破，纵深发展。建议以东南亚为重点推广区域，以华侨财团作为桥梁，以东道国实际需求为导向，分享中国的发展成果与经验：一是潜力巨大。以马来西亚、柬埔寨、缅甸、老挝、泰国为主体的东南亚经济圈，在人口优势的驱动下具有广袤的需求空间和市场潜力。二是人缘相近。东盟华人华侨总数达3000多万，在当地社会具有较高的地位，为实施推广奠定了重要的社会基础。三是文化同源。骆越文化是东南亚文化的重要源头。分布在老挝、越南等8个东南亚国家的28个民族均为骆越后裔，为文化认同奠定了基础。如果能集中力量与资源，在上述区域打造协同共赢的典范，不仅可以有效地推进中国国际化进程，而且可以改善当地民生，为纵深推进“一带一路”建设奠定坚实的基础。

(三)网络协同，构建公平合理的国际分工格局

中国特别是珠三角城镇群是世界制造中心，而东南亚地区拥有庞大的人口规模，且大部分处于工业化中早期阶段。特别是经过50年的发展，东盟内部一体化进程不断加速，已经形成了潜力巨大的共同市场。但是，各国资源禀赋差异较大，资源、产业分布不均衡，总体上在全球价值链中处于低端环节。由于所处于的发展阶段不同，迫切需要不同产业结构的外部投资。与此同时，中国具有完整的工业体系，门类齐全的工业设备、技术和经验能够为东盟10国精准匹配，并且在新常态下已经逐步丧失了劳动力等传统优势。而东盟土地、劳动力具有低成本的优势，具备承接中国产业的天然条件。双方的梯度差异与互补关系将形成经济互补关系，有助于携手迈入现代化。在这一背景下，中国和东盟应结合各自产业结构转型升级，主动嵌入全球产业链体系，沿着价值链不断往上攀升，形成错位竞争、互利共赢的垂直一体化协同网络，逐步改变在世界分工格局不利局面。

(四)梯度转移，重视提供一揽子综合解决方案

当前中国“一带一路”建设，大部分以单个园区或者单体工程为主，不能系统性地解决东道国家的发展困境。中国从建国以来形成的以五年规划为代表的发展规划体系，事实证明是非常有效的国家战略管理工具。建议组建专业服务机构，以规划为牵引，基于东道国一城乃至一国，从区域定位、产业导入、功能建设、体系搭建等各个方面，较为系统地研究策划一揽子解决方案，从单一工程向综合解决方案转变。畅通中国中心城市与东道国落地园区载体的有机纽带，系统输出资本、技术和信息，将新城开发模式推广到“一带一路”沿线目标国家，与国内的众多产业基地建立起产业关联，将内陆诸多上下游产业群体链接在一起，打造具有“长程效应”的产业梯度转移临界效应。在东道国提供担保的情况下，亚投行、丝路基金及时跟进，提供开发性金融方案，推动规划方案落地。在这一背景下，由中国企业或者第三方组建联合体，变竞争为合作，形成以产业链、体系化的实施主体力量。

(五)民企唱戏，提高“一带一路”市场化开发程度

当前的“一带一路”建设，主要依赖于以中铁建、中铁、中交建、中建为代表的央企力量，民营企业参与的程度和积极性并不高。这在前期建设过程中是一种必然选择，但是随着推进的深入，具有国家意志色彩的央企力量单一主体的长期参与，必然引发一系列负面效应，甚至遭遇或多或少的抵制。因此，“一带一路”的战略重心应逐步以“国企搭台”推动“民企唱戏”：一是民营企业体制比大型的国有企业更加灵活，擅长提高效率、开拓市场。鼓励民营企业参与、更好地发挥企业家精神，有助于提高“一带一路”的投资质量和效率。二是尽管中国已经结束15年的“入世”过渡期，但美国、欧盟、日本等发达国家仍然没有承认中国的市场经济地位，其中一个理由就是国有经济占比过高。如果“一带一路”仍以国有企业为主，一方面会给西方国家留下新的话柄，另一方面也不利于获得沿线国家的政治和社会认同。三是未来的投资结构不可能单纯依靠政府性资金，必须广泛的吸引社会上的民营资本参与，一方面通过财务投资者引入资金、弥补融资缺口，另一方面通过战略投资者引入优质资源、助力转型升级，实现1+1>2的化学反应。