中国农技推广体系的现状、问题及政策研究

孙生阳，孙艺夺，胡瑞法，张 超，蔡金阳

(1.北京理工大学 管理与经济学院，北京 100081；2. 北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081)

一、引言

农业科技是现在和未来中国农业增长的第一驱动力[1]。农业技术推广是实现科技进步及农业和农村现代化的重要措施。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等实施“乡村振兴”战略的总要求[2]，农业技术推广将发挥重要的作用。中国拥有国际上最大的农业技术推广人员队伍，然而，研究表明，这一体系未能为农民提供有效的技术服务[1, 3]。鉴于此，自2003年开始，国家在试点的基础上启动了一系列改革。一是国务院于2006年颁发了《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发[2006]30号)，要求各地全面开展推进改革；二是2011年3月，中共中央国务院又颁发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，要求各地切实做好分类推进事业单位改革；三是2012年8月31日第十一届全国人大常委会第28次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国农业技术推广法〉的决定》修正案，新修订的《中华人民共和国农业技术推广法》已于2013年1月1日颁布实施。为了研究改革的效果，我们于2016年10-12月开展了对全国7个省28个县基层农技推广体系的调查，试图在分析当前我国政府农技推广体系存在问题的基础上，就我国政府农技推广体系的改革提出政策建议。

二、研究数据

为了研究不同类型作物主产区基层农技推广体系的现状与问题，本研究选取了水稻(长江中下游、华南和西南)、茶叶(华南和西南)、苹果(黄土高原和环渤海地区)与设施蔬菜(环渤海地区)四种作物的主产区进行调研。本次调查所包括的省份及作物分布为：陕西、山东、江苏、浙江、贵州、广东和湖北。对于所选取的样本省份，采用随机抽样的方法选择样本县、乡、村与农户。对于所选择的每个样本省份，将每个省的所有县(市、区)按照农民人均纯收入的高低分成两组，从每组中随机抽取两个县作为样本县，在此基础上，按照同样的方法在每县抽取两个样本乡、每乡抽取两个样本村、每村抽取20个样本农户。共调查了7个省28个县62个乡118个行政村2293户农户(其中山东由于兼顾苹果和蔬菜，每个县多调查了1-2个乡镇)。

除对样本县、乡和村三级基本情况进行调查外，本研究重点调查了县、乡两级农业技术推广人员及经费等情况及专业站情况，同时对调查当天未出差的县、乡两级农技人员进行了问卷调查。共调查了28个县的117个县级专业站和67个乡级专业站及531位农技人员，其中包括县级383人，乡级148人； 局长及主任84人，站长138人，一般农技员309人。

三、农技推广体系的现状及问题

(一)县乡农技推广经费增长呈现两极化

1.县级农技推广部门经费快速增长。与2010年相比，2015年县级农技部门的经费翻了一番还多(表1)，扣除物价上涨因素，由2010年的918.1万元增长为2015年的1812.2万元，增长了近一倍。然而，不同地区间差异较大。其中山东县级政府农技部门经费收入扣除物价因素后2015年比2010年增长了255.5%，浙江、江苏和湖北政府农技部门的经费收入增长也均翻了一番还多；但陕西省政府农技部门的经费收入在扣除物价因素后2015年仅比2010年增长了26.7%，广东省仅增长了40.2%。表明自本世纪初开始的改革虽然显著改变了县级农技部门改革之前经费增长缓慢的现状[3]，但地区间存在着显著差异。需要指出的是，农技推广经费的增长并非都与地区的财政状况有关，作为财政收入大省的广东，不仅县级政府部门农业技术推广经费低于大部分省份，其增长率也低于其他省份。

2. 乡级农技推广部门经费增长缓慢。与2010年相比，2015年乡级农技部门的经费则增长缓慢(表1)。扣除物价上涨因素后，由2010年的54.5万元增长为2015年的72万元，仅增长了32.2%。除了山东省的乡级农技部门经费在扣除物价因素后呈现爆发性增长外，仅广东省的乡级政府农技部门经费增长超过了50%，浙江省增长了39%，而江苏、陕西和湖北甚至均不增反降。表明自本世纪初开始的改革虽然显著增加了县级农技部门的经费，除个别地区外，乡镇政府农技部门的经费仍增长缓慢，甚至在一些地区出现了负增长。

3. 项目费为农技部门的主要经费收入。在县乡两级农技部门的经费收入中，项目费为其主要收入，分别占经费总收入的一半以上(图1)。其中县级农技部门2010和2015年的项目费收入分别占经费总收入的50%和57%，乡级农技部门2010和2015年的项目费收入分别占经费总收入的77%和73%。表明自本世纪初开始的农技推广机构改革，显著增加了农技部门的项目经费的投入。

表1 2010、2015年县乡两级农技推广单位经费收入 (单位：万元)

数据来源：作者调查。

图1 2010、2015年县乡两级农技推广单位经费收入比例(%)数据来源：作者调查。

4. 农技推广经费主要被用来发工资。需要特别关注的是，无论是县级或者乡级农技推广机构，其经费主要用于人员费用(图2)。其中县级经费支出中，用于人员的费用(主要为职工工资，还包括离退休人员费用)由2010年的占经费总支出的53.9%，下降到2015年的42.5%；乡级用于人员的费用则由2010年的占经费总支出的96.1%，略微下降到2015年的95.6%。与此相反，经费支出中县级农技部门的推广业务费由2010年的占经费总支出的27.8%，增长到2015年的39.3%；乡级则由2010年的占经费总支出的2.4%，下降到2015年的1.9%。表明改革使县级农技单位将更多的经费支出用于推广业务，而乡级农技单位的推广业务费支出比例则极小。

(二)政府农技机构农技人员人数显著减少，非专业人员人数占比过高。

1. 农技人员人数显著减少。2015年各县政府农技部门的农技人员人数平均为238人(表2)，与本世纪初平均每县415人相比[3]，农技人员人数减少了43%。然而，若以各县农技人员数与其拥有的行政村数相比，似乎在职农技人员数并不少[4]。全部样本平均，2015年每个农技人员仅承担1.4个行政村的农技服务工作，但是地区之间存在较大差异。其中山东省的政府农技员较少，每个农技人员需要承担3.4个行政村的农技服务工作，而在贵州省每个农技人员仅承担0.5个行政村的农技服务工作。

图2 2010、2015年政府农技部门人员经费支出比例(%)注：人员工资包括在职人员工资及退休人员费用，推广业务费包括推广业务、设备购置及其他推广费用。数据来源：作者调查。

表2 2015年政府农技部门人员数变化

数据来源：作者调查。

2.乡镇农技人员人数偏少。虽然从所承担的农技服务行政村数而言，农技人员总数仍较多，但直接面对农民的乡镇农技人员则较少(表2)。全部样本平均，每个乡镇农技人员需要承担2.9个行政村的农技服务工作，但是地区间差异较大。其中贵州、江苏、陕西省的乡镇农技人员相对充足，但山东、浙江、湖北省省平均每个乡镇农技人员需要承担的行政村较多，尤其是山东省，平均每个乡镇农技人员需要承担11.5个行政村的农技服务工作，数据显示前一阶段的政府农技推广机构改革[3]，乡镇人员的减少似乎已矫枉过正。研究表明，一个农技人员承担3个行政村的农技服务工作，工作量将较为饱满[4]。

3. 非专业人员人数占比过高。除乡镇农技人员人数较少外，本次调查也发现，目前的农技人员队伍中，非专业人员所占比例已达全部总人数的36.3%(表2)。其中广东省和陕西省的非专业农技人员比例甚至分别高达51.4%和48.8%，山东省的非专业农技人员比例也高达38.4%。若仅考虑国家正式编制人员，全部平均县级非专业人员所占比例也高达39.2%，其中广东和陕西两省分别超过50%，山东省也高达44.9%，仅湖北、浙江和贵州三省县级非专业农技人员比例低于30%。与县级非专业农技人员所占比例相反，乡级非专业农技人员所占比例则相对较低，全部样本平均为29.1%，其中贵州省更高达41.7%，江苏省和陕西省分别高达37.5%和33.3%，其余四省则分别低于30%。所有省份，无论是县级或者乡级，非专业农技人员的比例均高于20%。非专业农技人员比例过高，将直接影响到农技推广服务的效果。

4. 公益性单位承担非公益性服务。目前我国的基层农技推广系统是按专业设站(表4)。经过改革，多数地方将种植业、畜牧业和水产养殖业合并到农业局，相应的专业农技站也下属农技中心，从而提高了农技推广效率[3]。然而需要说明的是，一些承担服务性质可以获得服务收入的单位(如畜产品检疫、农机服务等)则仍由政府部门下拨全额事业经费。事实上，调查发现，一些地区的畜产品检疫部门近十多年来无论是在人员编制上或者在下拨的经费上均有较大的提高，其原因在于这些单位由于收入及福利较好，从而吸引了较多的人员调入该部门。虽然执行八项规定以来，这些单位人员的额外收入有所减少，但其编制及人员并未减少。

表3 2015年政府农技部门非专业人员

资料来源：作者调查。

(三)农技人员下乡时间显著增加，农技推广职能行政化

1. 农技人员下乡时间显著增加。2015年政府农技部门农技人员平均下乡时间为123天，占全年时间的34%，其中下乡技术推广时间为97天，占全年时间的26%，下乡行政事务27天，占全年时间的7%(图3)；与此同时，从事行政工作时间(办公室或乡镇行政工作)为123天，占全年时间的34%。农技人员下乡为农民提供技术推广服务的时间比改革前的2002年显著增加[3]。如果按县乡两级农技单位分别分析(表5)，则可发现，县级农技人员下乡时间为105天，乡级农技人员下乡时间为172天，乡镇农技人员下乡时间比县级农技人员高出了64%。然而，不同省份间，存在的差别较大。其中陕西、山东的县级农技人员下乡时间占不到全部时间的四分之一。

2. 农技人员为农民提供了大量的技术服务。据我们对7个省28个县2293户农民的调查，2016年见过政府农技推广人员到村里进行技术指导的农户比例为31.4%(图4)，若与改革前2002年的农民接受农技人员服务比例的15%相比[3]，这一比例提高了16.4%。然而，不同地区之间依然存在较大的差异。其中湖北省2016年有43.9%的农户见过政府农技推广人员到村里进行技术指导，陕西省为42.9%，浙江省见过政府农技推广人员到村里进行技术指导的农户比例最低，但也达到了20.3%。表明农技推广体系改革显著提高了政府农技部门为农民提供技术指导的比例。

3. 农技推广职能行政化。调查发现，目前许多乡镇已经取消专业技术推广站，转而成立新的农业办公室将农技推广职能作为其行政职能之一纳入管理；而另外一些地区，则将农技推广、司法、工商等服务性机构整合成立乡镇综合服务站，并设立综合服务大厅，农业技术推广服务与其他服务一起转变成大厅服务的一项业务，下乡为农民的技术服务则转变成为乡镇行政工作的一项内容。虽然这一改革提高了乡镇的管治效率，但由于推广服务工作的行政化，降低了技术推广的效率。调查发现，在目前乡镇开展的各种技术培训活动中，几乎有一半以上的培训活动需要向参加培训的农民付费才能吸引更多的农民参加培训活动。而农业新技术的示范活动则严重弱化。

表4 2015年政府农技部门国家正式编制农技人员专业构成

数据来源：作者调查。

图3 2015年政府农技部门农技员时间分配数据来源：作者调查。

表5 2015年政府农技部门农技员时间分配

数据来源：作者调查。

图4 2016年见过政府农技推广人员到村里进行技术指导的农户比例(%)数据来源：作者调查。

4. 政府的公共信息服务能力弱化。据我们调查，目前70%以上的县级农技部门缺乏病虫害防治预测预报的能力(包括人力及设备)，80%以上的县级农技部门缺乏日常的预测预报工作计划或安排。这与上世纪80年代各县均建立了较为完备的病虫害预测预报系统相比[5]，显然受到了极大的削弱甚至破坏。这也可能是农民过量施用农药化肥的一个重要原因[6]。

(四)激励机制丧失，人事制度改革失败

1. 激励机制缺失。调查发现，许多地方取消了对农技人员的下乡补贴，严重影响了农技人员做好为农民技术服务的积极性，更导致农技服务这一行业缺乏对专业人员的吸引力。调查发现，全部样本平均，2015年有下乡补贴的农技人员仅占全部调查样本的23.2%(表6)。其中县级有下乡补贴的农技人员为28.5%，乡级有下乡补贴的农技人员仅9.5%。需要指出的是，不同地区间农技人员下乡补贴不同。其中贵州和广东省有下乡补贴的农技人员分别占总调查人员的57.7%和54.1%，而浙江和湖北该比例则仅为1.6%和1%。需要说明的是，调查也发现多数地区对农技人员的下乡补贴并不是对实际下乡人员的激励，而是作为一项福利对单位所有人员(包括下乡人员和未下乡人员)发放的补贴。

表6 2015年政府农技部门有下乡补贴人员所占比例(%)

资料来源：作者调查。

2. 人事制度改革不成功。2000年，中共中央组织部、人事部颁发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(人发〔2000〕78号)，调查发现，该项人事制度改革的效果并不明显，已经严重影响了中国基层农技推广工作的效率。一是建立选人用人实行公开招聘和考试的制度，虽然这项制度在一定程度上限制了通过各种非正当途径向事业单位安排人员，但是从目前的情况来看，这一现状没有得到真实转变，并且由于事业单位能进不能出，能上不能下，限制了人员的自由流动。二是严格的编制管理和岗位设置，导致了基层农技推广单位无法对人员招录负责，缺乏制定招录人数及标准的权利，限制了专业人才的能力范围，影响了推广工作效率的提高。

3. 多元化社会服务体系初显成效。据我们对7个省28个县2293户农民近三年接受农技推广服务情况的调查，政府部门仍是农民接受技术培训的第一来源(表7)。2014-2016年三年，在所调查的样本中，接受过政府农技部门农业技术培训的农户比例为25.2%，而接受过企业或农资销售店、农民合作组织、村委会、媒体及其他非政府部门组织培训的农户比例则达15.7%，其中接受过企业或农资销售店农业技术培训的农户比例为9%，超过接受政府部门培训的三分之一。表明非政府农技部门已逐渐成为为农民提供技术服务的重要部门，多元化的社会服务体系已初具规模规模。

然而，为农民提供技术服务的多元化社会服务体系的发展在不同地区间的发展并不平衡(表7)。其中2014-2016年三年时间陕西接受政府农技部门培训的农户高达33.4%，接受企业和其他非政府部门培训的农户也分别高达23%和6.1%；山东接受政府农技部门、企业和其他非政府部门培训的比例分别为22.7%、19%和5.7%；而浙江接受所有培训的农户比例也仅才17.5%(其中接受政府农技部门培训的农户比例为16.3%)。表明不同省份间对农民的培训活动存在着差异。在多数省份仍是以政府农技部门为主的条件下，山东的企业对农户的培训活动则较为活跃。据我们调查，许多企业对农民的培训是与产品销售捆绑在一起的。企业培训是否有效，以及是否能够提高农民的农业生产效率等仍有待观察。

四、结论与政策建议

我们的调查发现，自2003年启动的新一轮农技推广体系改革起到了明显效果，一是县级农技推广部门经费增长较快，项目费收入占比最高，解决了上一阶段农技推广投资严重不足等问题。二是农技人员下乡时间显著增加，政府农技人员为农民提供了更多的技术推广服务。三是多元化的农业社会化服务体系已经逐渐形成，非政府部门也为农民提供了较多的技术服务。

表7 2014-2016年不同地区接受农技推广培训农户的比例(%)

数据来源：作者调查。

然而，在改革取得了显著成效的同时，不仅一些老问题仍然存在，一些新问题的出现也已成为影响农技推广体系做好农业技术服务的重要因素。农技推广体系的老问题主要表现在农技推广行政化上。调查发现，不仅乡镇农技人员以行政工作为主的现象未能得到改善，在许多地方甚至将推广职能完全以行政化的方式从体制上固定下来，约有20%左右的乡镇已取消了农技推广单位的建制，取而代之的是成立了行政职能的政府农业办公室，其主要工作非面向农民的技术推广服务，而是农业统计等行政事务。即使推广活动也是以行政方式的培训而非深入田间地头为农民提供即时的技术指导服务。推广活动行政化已失去了对农民的吸引力。调查发现，多数地方部门制定了详细的农业技术培训计划。然而，几乎有一半以上的农业技术培训活动需要向农民付费才能吸引足够的农民参加培训。

政府农技推广部门改革后出现的新问题包括：一是乡级农技推广部门弱化，乡级农技推广部门人数已比改革前减少了一半[3]，一些地方乡镇农技人员数已无法保证其做好农技推广工作，似乎已出现了改革的矫枉过正现象。二是许多地方取消了激励农技人员下乡为农民服务的激励机制，降低了农技人员下乡为农民服务的积极性，也导致了农技推广单位丧失了对专业人员的吸引力，导致农技单位非专业人员比例过高，降低了其为农民提供技术服务的能力。三是人事制度改革已成为限制基层政府效率提高的一个重要障碍因素，其严格的编制管理和逢进必考的制度，限制了人才的流动。

根据上述分析，本研究提出以下政策建议：

1. 深化农技推广体制改革。调查表明，目前农技推广单位的行政化改革已降低了农技推广服务的效率。为此，应在明确农技机构公益性单位的基础上，认真履行法律赋予的职能，进一步深化农技推广体制改革。一是在机构设置上，根据各地实际情况，明确界定其产业发展各环节的公益性职能，设计出适合当地产业发展的以乡村振兴为目标的农业技术推广体系；二是从建设生态宜居型乡村出发，从全产业链的角度，整合现有的机构与人员，根据公益性职能的特点设置按专业的县级管理与乡级管理机构，科学界定机构的人员编制及岗位职责；三是严格区分行政与事业职能，使技术推广服务、行政执法及乡村治理机构与人员分工明确，避免技术推广行政化。

2. 改革现行的人事制度。一是真正给予县级农业部门考核与用人的权利，允许农技人员流动到其最适合的岗位工作，在减少非专业人员的同时，精简农技人员队伍；二是建立全新的考核机制，实行为农民技术推广服务的“责任制”[4,7-8]，促使农技人员主动做好对农民的技术服务工作；三是借鉴湖北省已采取的花钱买服务的做法，在保障农技人员基本工资的基础上，将服务工作量与农技人员收入挂钩，避免干多干少一个样，并允许农技人员跨乡镇为农民提供服务[9-10]；四是建立国家公职人员离职不离岗的制度，充分发挥其丰富的管理与服务经验，为农民提供更广泛和更好的服务。

3. 加强乡镇政府部门农技推广队伍建设。工作地点在乡下，直接面对着千家万户农民的乡镇农技人员，不仅需要较为扎实的专业知识，同时也需要为农民提供技术服务的推广技能和吃苦耐劳的奉献精神。然而，随着农村经济的发展及多轮的改革，目前的乡镇专业农技推广队伍似乎有着与专业越来越远的趋势。调查发现，一些专业技术人员甚至还没有农民更懂得现代农业科技知识；而由于乡镇坚苦的工作环境及激励机制的缺乏，使其难以形成对新毕业的农业高校优秀毕业生的吸引力。事实上，上世纪80年代，由于国家采取了乡镇级比县级农技人员工资高半级等激励措施，吸引了一大批优秀的农技人员从事一线的农技推广服务工作，也有效激励了农技人员主动下乡为农民提供技术服务的积极性[11]。为此，采取有效措施重建一支稳定的专门从事农技服务的乡镇农业技术推广服务人员队伍已成为当务之急。

4. 加强政府农技部门病虫害预测预报能力建设。调查表明，目前农户的病虫害发生信息基本来自于自己的经验及农药经销商提供的信息，农技部门所提供的信息也未能依据当地植物保护部门对农作物病虫害防治预测预报结果，缺乏病虫害防治的准确信息，这也是目前农民过量施用农药的原因之一[6]。为此，重建以农作物病虫害防治预测预报等代表的县级公共信息服务系统已刻不容缓。事实上，目前各地财政完全有能力建设其预测预报系统。

5.加强农村社会化服务体系建设。调查表明，非政府农技部门已逐渐成为为农民提供技术服务的重要部门，多元化的农村社会化服务体系已初显成效。为此，应该就农村社会化服务体系建设的相关内容开展研究，提出通过非政府部门为农民提供技术服务的具体政策与措施，以适应产业兴旺、生态宜居的需要。事实上，我们的调查也发现，政府农技部门已对农资经销商开展了较为广泛的技术培训，然而，其效果有待观察。