基于政策工具的知识产权政策演化研究

林德明，赵姗姗

(大连理工大学 科学学与科技管理研究所，辽宁 大连 116024)

一、引言

我国自知识产权战略实施纲要颁布以来取得了辉煌的成就。2016年我国共受理发明专利申请133.9万件，同比增长21.5%，连续6年居世界首位，授权发明专利40.4万件。截止到2016年底，国内(不含港澳台)发明专利拥有量共计110.3万件，成为继美国和日本之后，世界上第三个国内发明专利拥有量超过百万件的国家，而且每万人口发明专利拥有量达到8.0件。2015年底，国务院颁布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，开启了知识产权强国建设的新目标。可见我国的知识产权事业历经30多年的砥砺前行，正在由知识产权大国向知识产权强国转变，由激励知识产权创造向促进知识产权运用转变，由注重知识产权数量向提升知识产权质量转变，由完善知识产权环境向塑造知识产权文化转变，因此有必要对知识产权政策的发展历程做一个系统细致地梳理。本文将从政策工具的视角对我国知识产权政策的演化特性展开研究。

目前，关于知识产权政策的研究重点关注于知识产权政策对于创新的激励作用[1-3]，知识产权政策体系[4-5]，以及知识产权政策绩效[6-7]等的研究。而对于知识产权政策演化的研究并不多见，主要包括盛亚等依据政策力度、政策目标、政策措施三个层次构建知识产权政策的指标体系，用各年度政策指标值考察1985—2009年的政策演变趋势,发现我国知识产权政策的主要目标是以保护和鼓励申请为主，运用措施是以行政措施为主[8]。邓艺等通过对国家知识产权战略和形象的共同演化过程的结构以及它们之间的动力机制进行分析，建立了国家知识产权战略与形象共同演化的理论模型[9]。相丽玲等结合案例对中外企业的知识产权战略演化规律以及发展趋势进行了总结[10]。杨晨等通过对2009-2014年我国知识产权政策分析，发现存在政策主体、政策目标、政策措施等协同失灵的现象，并提出构建知识产权政策协同运行机制[11]。可以看出现有对知识产权政策演进的全进程研究尚且不足，多是通过对一部分政策文件进行分析来判断我国知识产权政策某一阶段的政策目标以及所侧重的政策措施，并没有从政策工具的视角全面审视我国的知识产权政策演进历程。

政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的，可以运用的达成政策目标的手段和措施，是政策科学研究的焦点。荷兰经济学家Kirschen ES最早试图对政府工具加以分类，并整理出64种一般化的政策工具[12]，Hood C提出一种系统性的框架，指出政策通过所拥有的信息、权威、财力和正式组织四种治理资源处理公共问题[13]。目前的政策工具研究与政策文本量化分析方法有机结合，形成比较完善的方法体系，用于政策工具的内容、结构以及工具选择等的研究。在台湾生物技术[14]、中国风能产业[15]、中国低碳政策[16]、中国国家创新体系国际化政策[17]等政策分析中广泛应用。

本研究将在政策工具的视角下，利用政策计量方法对我国知识产权政策的演进特征进行全方位地探讨，在政策文本计量的基础上，结合知识产权事业的发展历程以及知识产权政策背景的变迁，明确30多年来我国知识产权政策的各个发展阶段，并进一步揭示各阶段知识产权政策工具的组合与运用，从根本上剖析知识产权政策演进的内涵，从而丰富和深化知识产权政策分析的理论与方法，为我国知识产权政策的完善与实施提供决策参考。

二、数据来源与方法

选取的知识产权政策数据均来源于政府公开发布的政策文本，包括全国人大、国务院、国家知识产权局以及国务院直属部委颁布的，与知识产权直接相关的各类政策文件，文件类型包括法律、意见、办法、条例、指令、决定等。最终收集了自1982年起至2017年4月的国家知识产权相关政策文本，共计135件。

首先，对135份政策文本按知识产权的类型进行分类，共分为7类：专利、商标、著作权、植物品种、地理标识、集成电路布图设计、知识产权总类。其次再分别对每个类别的政策文件进行编码。具体如表1所示：

表1 知识产权政策的文本编码表

知识产权主要包括四个维度：创造、运用、保护、管理。因此本文认为知识产权政策是涉及知识产权创造、知识产权运用、知识产权保护、知识产权管理的政策体系。其中每个政策维度又包含若干政策工具，根据宋河发[5]等人的划分方法,可以将知识产权政策工具按如下方法划分，具体如表2所示。

表2 知识产权政策工具分类表

依据以上政策工具划分方法，将135份政策文件的政策工具析出，并按照政策工具类型和知识产权类别两个维度统计分类，得到图1所示的政策工具在各知识产权类别的分布图。

从政策工具的分布来看，我国的知识产权政策兼顾了知识产权创造、运用、保护、管理政策工具的运用，内容基本覆盖了专利、商标、著作权、地理标志、集成电路、植物品种以及其他相关知识产权方面，但是在政策工具的整体布局上还是有些许不均衡。按照数量统计，政策工具大多数涉及的是“知识产权总类”(36.4%)这一类别，在细分的类别里面，专利所占比重最大，为21.76%，其他各个类别所占比重都低于10%。这表明由于专利相较于其他知识产权更能提升市场竞争力以及为企业提供技术垄断的条件，促进社会主义市场经济的发展，所以我国知识产权的整体建设比较偏重于专利，这与国家的创新驱动发展战略以及其他国家的情况基本吻合。

进一步分析发现，在知识产权创造政策工具中，最受关注的是知识产权权利获取创造。在知识产权运用政策中，最受关注的是知识产权商业化运用政策，说明我国比较重视知识产权的成果转化，在税收、金融、投入以及政府采购方面都给予了很大的支持。在知识产权保护政策中，最受关注的是知识产权反滥用政策以及行政保护规章，说明我国对知识产权的保护主要强调行政保护。在知识产权管理政策中，主要强调知识产权要素管理政策，对于知识产权专项管理政策不是非常重视，说明我国知识产权管理对于宏观层面知识产权政策，人才与文化建设管理政策等做的相对比较好，而对于专项方面的如贸易、展会、交流合作等的知识产权管理则明显不足。

图1 政策工具在各知识产权类别中的分布

三、知识产权政策的发展阶段

综合考虑我国知识产权事业的发展历程、制度框架、环境治理情况，将知识产权的发展进程划分为五个阶段，分别为立法阶段、服务科技阶段、参与国际竞争阶段、战略化阶段和强国建设阶段，各阶段的起始标志和政策发文量如图2所示。在此基础上，对各个阶段的政策文本进行量化分析，总结和归纳我国知识产权政策目标和政策工具的演化过程，以及政策工具的执行过程。同时，还采取定量与定性相结合的方式，系统地分析各个阶段知识产权的背景和形式，以期能够更深入地揭示我国国家知识产权政策的演进特征。

结合我国国家知识产权事业的发展，通过对自1982年以来知识产权政策的定性分析，可以将我国国家知识产权政策进程划分为5个阶段，从图3可以看出不同阶段的标志性政策事件、关键表述和主要特征。

一是立法阶段(1982-1994年)。以1982年颁布的第一部知识产权法律《商标法》为起始标志，这一阶段国家依次颁布知识产权相关法律，包括1984年的《专利法》，1990年的《著作权法》，1990年的《国防专利条例》，1991年的《计算机软件保护条例》等等，这些法律法规的陆续颁布实施意味着我国现代知识产权法律制度的系统建立。

二是服务科技阶段(1995-2000年)。以中共中央、国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》为起始标志，这一阶段我国知识产权的制度逐步完善，并开始与科技相结合，服务于科技。比如针对生物育种技术的《中华人民共和国植物新品种保护条例》、《关于加强与科技有关的知识产权保护和管理工作的若干意见》等。

三是参与国际竞争阶段(2001-2007年)。以2001年中国加入世界贸易组织为起始标志，这一阶段为适用TRIPS协定，我国知识产权立法开始与国际惯例接轨，对已有知识产权相关法律进行了补充和完善，如修订《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《知识产权海关保护条例》等已有的基础法律及实施细则，并颁布《信息网络传播权保护条例》、《地理标志产品保护规定》等新的法规。

图2 知识产权政策文本数量的分布趋势

四是战略化阶段(2008-2015年)。以2008年国务院颁布实施《国家知识产权战略纲要》为起始标志，国家开始制订战略统筹部署和总体推进各项知识产权工作，从2009年开始每年发布《国家知识产权战略实施推进计划》确定年度知识产权战略的实施内容，并在2014年国务院发布《深入实施国家知识产权战略行动计划(2014-2020)》进一步明确发展预期目标、主要行动、基础工程和保障措施。这一阶段知识产权事业有了长足的发展，我国逐渐成为一个知识产权大国。

五是强国建设阶段(2016- )。以国务院印发《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》为起始标志，这个阶段首次提出了建设知识产权强国的目标，开始谋划我国知识产权的强国路径，努力将我国建设成为知识产权强国。

四、知识产权政策工具的演化分析

依据政策工具分类以及知识产权政策发展阶段这两个维度，对我国自1982年颁布商标法以来的知识产权政策进行计量分析。从图4可以看出，从立法以来，我国就比较重视知识产权权利的获取创造，知识产权司法体系的完善，以及通过一些行政保护规章来保护知识产权。另外，在前三个阶段中，知识产权政策工具的类型还不是很全面，尤其是在知识产权运用和管理两个方面比较欠缺。在战略化阶段，为实现知识产权大国这一目标，我国加强了各个方面的知识产权政策工具的综合运用，在知识产权创造和保护方面加大强度，在运用和管理方面对知识产权政策工具进行了系统地完善，这一阶段政策工具数量的占比达到了61.71%，可见我国开始从知识产权创造、运用、保护和管理四个方面全面促进知识产权事业的发展。虽然我国于2015年底才提出知识产权强国建设的目标，但是在短短的一年多时间里知识产权政策工具的占比已经达到了11.09%，并且所涉及到的知识产权政策工具的类型比较全面，由此可以看出我国正在努力通过加强知识产权政策工具的运用实现由知识产权大国向知识产权强国的转变。接下来，本文将对各阶段知识产权政策工具的演进特征进行深入分析，并重点取总占比大于5%的政策工具绘制每个阶段的雷达图。

图3 不同发展阶段标志性政策事件、关键表述及主要特征

图4 知识产权政策工具的阶段分布

(一)立法阶段(1982-1994年)

在经济体制改革的背景下，为了促进对外贸易，我国于1982年、1984年、1990年、1993年分别颁布了《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》，随后又陆续颁布《商标法实施细则》、《专利法实施细则》、《著作权法实施条例》等。这一系列法律法规、行政规章的颁布标志着我国开始系统建立知识产权法律制度。

从图5政策工具在立法阶段的分布来看，这个阶段重点强调知识产权创造和保护的制度建设，结合图4可以看出这个阶段主要涉及到以下几个政策工具：权利获取创造、反滥用、法律法规、行政保护规章和司法解释等，从它们所占的比重可以看出来在这一阶段，国家主要是通过法律法规和行政保护规章来规范化知识产权的归属问题以及知识产权的反滥用问题。在立法阶段，我国知识产权司法制度才开始建立，相对来说比较薄弱。虽然颁布了一系列的法律法规，但是知识产权政策不够到位，与法律法规不够配套，而且涉及到的政策工具明显偏少。

(二)服务科技阶段(1995-2000年)

在我国科教兴国战略的背景下，科学技术被看作第一生产力，并明确我国要发展自己的高技术及其产业，要重点塑造一批自主开发能力强并掌握知识产权的大型高技术企业。该阶段的知识产权政策在各类科技政策中占据比较重要的位置，如《关于加速科学技术进步的决定》、《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》等都重点提出加强对知识产权的管理和保护，在此基础上科技部于2000年发布《关于加强与科技有关的知识产权保护和管理工作的若干意见》。这一阶段颁布的政策文本数量上相对较少，基本上没有对上一阶段已经颁布的法律法规进行修订完善。

图5 立法阶段的知识产权政策工具分布

从图4可以看出，该阶段颁布的新政策在知识产权创造方面开始涉及到研发创造与保护范围拓展，不过还是旨在鼓励自主创新，以知识产权权利获取创造为主。在知识产权保护方面，仍然以反滥用、行政保护规章工具为主。但是较上一阶段新增了运营平台建设、商业化运用和知识产权要素管理三个政策工具，可见知识产权的管理与运用开始受到关注。总体上看，在这一阶段知识产权在实际应用中还处于摸索阶段，掌握与运用知识产权政策工具的水平还不是很高。

图6 服务科技阶段的知识产权政策工具分布

(三)参与国际竞争阶段(2001-2007年)

为了多方面地参与到国际竞争当中去，我国于2001年加入WTO(世界贸易组织)，这意味着我国就必须接受TRIPS(与贸易有关的知识产权协定)。因此，我国以加入WTO为契机，在该阶段对我国的系列知识产权法案进行了修改完善以适应国际规则，参与国际知识产权竞争。如按照TRIPS协议的最低标准相继修订《专利法》、《商标法》、《著作权法》以及《软件保护条例》等，说明我国的知识产权法律法规开始逐步完善与国际接轨，与此同时我国还加入了十多项知识产权保护的国际公约，加强与世界各国在知识产权领域的交往与合作。

从政策工具在该阶段的分布来看，该阶段所涉及到的政策工具的数量明显增多，在知识产权创造方面仍然以知识产权权利获取创造为主，进一步完善知识产权的确权与审查制度，并且涉及到了知识产权与产业技术标准结合，这也证明我国对于参与国际产业竞争的强烈意愿。此外，良好的知识产权营商环境是WTO谈判中的焦点之一，所以在知识产权保护方面新颁布了许多行政保护规章，主要还是强调知识产权的反滥用，新增了知识产权保护专项行动，说明我国针对知识产权保护开始采取针对性的措施，而不再是盲管、盲打。在知识产权管理方面新增了知识产权专项管理，说明我国开始强调一些行业或者地区，以及贸易和交流合作等方面的知识产权管理。同时该阶段也开始注重知识产权人才与文化的建设与管理。总体上，该阶段我国知识产权开始进行系统性地建设，通过对知识产权制度的补充与完善，使我国能够更好地参与到国际竞争当中。

图7 参与国际竞争阶段的知识产权政策工具分布

(四)战略化阶段(2008-2015年)

2008年6月5日，国务院印发《国家知识产权战略纲要》，开始利用国家战略推动知识产权的发展，指出我国要以制度促能力，以能力带动发展。该阶段指出我国要在数量上成为名副其实的知识产权大国，初步建立符合国际通行规则并且门类比较齐全的知识产权法律法规体系，同时要建设一批可以与世界跨国公司展开同台竞争的知识产权优势企业。另一方面我国在该阶段还旨在增强公众关于知识产权的保护意识以及创建一个有助于知识产权水平提高的良好环境，这就要求我国要加强知识产权相关法律法规以及规章办法等的宣传与普及教育，这不仅推动我国知识产权事业的发展，对于我国的科技发展与经济繁荣也起到极其重要的作用。

从政策工具在战略化阶段的分布来看，该阶段是知识产权政策工具最为密集和集中的阶段，所涉及到的政策工具种类齐全，数量庞大，比重达到了61.72%，我国的知识产权政策工具运用水平明显提升。在知识产权创造方面，虽然知识产权权力获取创造仍是重点，但是研发创造、保护范围拓展都开始大量补充，表明我国不仅强调知识产权的权利确权与审查制度，而且开始重点关注自主知识产权的培育以及在产业和区域的知识产权布局。在知识产权运用方面，最注重商业化运用，随后是运营平台建设和价值识别，并且还着重提出知识产权与产业技术标准结合、诉讼保险两个新的政策工具，说明我国越来越注重科技成果的转化，力图通过知识产权带来直接的经济效益，并不断地适应新变化、新要求和新发展，为知识产权市场化开辟新的道路。在知识产权保护方面，仍然倾向于知识产权反滥用，并进一步完善行政保护规章，同时保护专项行动明显加强，这与知识产权保护环境的复杂化密切相关。在知识产权管理方面，政策工具相较前两个阶段数量上大幅度增加，科学管理成为各项知识产权工作的关键，其中知识产权要素管理最为突出，同时市场主体管理和专项管理也都显著提升。总体上看，该阶段政策工具数量庞大，种类齐全，这种变化与将我国建设成为知识产权大国的政策目标是相匹配的。

(五)强国建设阶段(2016- )

从目前的发展阶段来看，我国经过多年的建设已经成了名副其实的知识产权大国，这其中存在的主要问题是我国的知识产权数量“大而不强、多而不优”。在基本满足了数量要求的前提下，我国下一阶段的目标就是建立知识产权强国。创新作为五大发展理念之首，进一步指明下一阶段我国发展的核心，而知识产权制度则能够有效激励创新，为创新提供基本保障。从国际层面来看，知识产权正在逐渐成为各国竞相争夺的一个重要领域，越来越多的国家已经认识到知识产权已经成为体现以及影响一个国家核心竞争力的关键因素。综合以上各方面因素，我国以2015年颁布的《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》为标志，提出了知识产权强国建设的目标。

图8 战略化阶段的知识产权政策工具分布

从政策工具在该阶段的分布来看，由于时间比较短，政策工具的数量并不多，与前一阶段的差异也不够明显，但是在创造、运用、保护和管理四个方面比较均衡，而且从内容来看政策工具更具有针对性，意图破解我国走向知识产权强国所面临的突出问题，包括核心知识产权较少，低价值专利较多，成果转化率较低，发展不均衡等。在知识产权创造方面，在继续完善权力获取创造的同时，加大了知识产权保护范围拓展和研究创造的比重。在知识产权运用方面，仍然重点关注商业化运用、运营平台建设和价值识别，而且随着2015年《促进科技成果转化法》的修订，这部分将会越来越重要。在知识产权保护方面，进一步通过反滥用等塑造知识产权营商环境。在知识产权管理方面，通过对于企业、中介服务机构与人才等的主体管理以及要素管理，制定出与目标相适应的管理标准化政策，以此来提高知识产权效率，降低知识产权风险。

图9 强国建设阶段的知识产权政策工具分布

五、结论

本文选取全国人大、国务院及其直属部门自1982年起至2017年颁布的135件国家知识产权相关政策文本作为数据来源，采用定性与定量相结合的政策分析方法，对我国知识产权政策发展历程进行了细致系统的梳理，得到我国知识产权政策演进的五个阶段：立法阶段、服务科技阶段、参与国际竞争阶段、战略化阶段以及强国建设阶段。在立法阶段，我国新颁布一系列法律法规，开始系统地建立知识产权制度。服务科技阶段是在科教兴国战略的背景下，促使知识产权与科技相结合，进一步加强知识产权对科技成果的保护。参与国际竞争阶段是以我国加入世贸组织为契机，对我国知识产权相关法律进行补充和完善，使得我国知识产权制度与国际接轨。战略化阶段是以2008年颁布的《国家知识产权战略纲要》为标志，通过贯彻落实国家知识产权战略，全面推进我国的知识产权工作，并逐步将我国建设成为知识产权大国。强国建设阶段是由2015年12月颁布的《关于新形势下加快建设知识产权强国建设的若干意见》开始，意味着我国正式进入知识产权强国建设阶段。

通过对知识产权政策工具的分析来看，各阶段知识产权政策工具的运用与组合是随着知识产权目标的变化逐渐补充调整的。立法阶段侧重知识产权的保护，主要通过颁布法律法规和行政保护规章来完善知识产权制度，促进权利的获取创造，规制知识产权滥用。服务科技阶段在进一步完善制度的基础上，开始补充知识产权的创造和运用，主要是包括研发创造、价值识别和运营平台建设等，这与知识产权要服务于科技的基本原则是相匹配的。参与国际竞争阶段则更加侧重于知识产权保护，主要是对一些立法进行了修订完善以适应加入WTO后的知识产权国际竞争，所以这一阶段很少有新增的政策工具。进入战略化阶段，我国开始全方位地促进知识产权发展，知识产权政策日趋完善，所涉及到的政策工具系统全面，这一时期的政策工具占比61.71%，并且在知识产权的创造、运用、保护、管理四个方面都比较均衡。其中，通过鼓励研发创造、保护范围拓展等促进知识产权创造，通过商业化运用、运营平台建设、价值识别等政策组合工具加强知识产权运用，在保护方面则在加强规制反滥用的同时，提高行政保护的力度，开展保护专项行动，同时通过市场主体管理、要素管理以及专项管理来构建系统的知识产权管理体系。强国建设阶段所涉及的政策工具也比较全面，虽然开始的时间较晚，可供参考的政策文本有限，但是可以看出这一阶段的不同之处在于政策工具的运用更具有问题意识和针对性，开始补充完善知识产权布局和知识产权风险防范等政策工具。