气候变化视角下我国林业投资效率研究

齐 林，周小林

(西南财经大学 财税学院，四川 成都 611130)

一、引言

森林在陆地生物圈中生成了重要的的生态效益，Portela 等人认为调节温室气体浓度是当前森林所提供的生态系统服务中最重要的一项[1]。Streck 等则指出通过森林缓解气候变化可以获取协同效益，包括生物多样性保护、防止荒漠化以及千年发展目标[2]。而生物多样性提供给生态系统适应的弹性和弹力应对气候变化，由此防止生态系统的崩溃和荒漠化[3]。除此之外，森林还具有重要的经济与社会效益。当今世界有数十亿人利用森林产品满足自身对食物、能源和住房的需求。据估计森林为人类提供了约50%的地球主要产品[4]，一些人从事与林业相关的工作，更多的人则直接依靠森林为生；森林在休闲、旅游、教育以及文化精神方面亦发挥着作用。

为了增加森林碳封存的数量，减少来自森林的碳排放，就需要造林、减少森林砍伐和退化以及增加森林碳密度。但在土地供给的刚性约束下，森林的保护和扩张可能导致农业用地减少，从而推高农产品价格，导致经济利益驱动下的森林清理与砍伐行为；同时也可能增加木材替代品的生产从而导致更多的碳排放；森林中还会发生野火(火灾)、病害和虫害等自然灾害导致的森林干扰，三者通常合称为森林事件。森林事件的发生会导致树木受损或者死亡，使得固定在森林中的碳被释放。承诺保护并获得补偿的森林再被砍伐所致的碳排放则称为反转。造林、减少砍伐和退化等活动需要资金支持，防止碳泄露、减少森林干扰的活动也需要资金的支持，而避免反转则需要持续地进行资金补偿。而为了增加经济效益的林业产业发展也需要大量的资金投入。

在2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》中，我国明确指出将通过林业增加温室气体吸收汇，维护和扩大森林生态系统整体功能，发展“碳汇林业”，并指出：近10年以来，我国政府已投资700多亿美元，大力开展植树造林等活动[5]。而从1950到2014年林业投资完成额总计达到220，171，425万元，这么多的投入究竟效果如何？资金的有限性决定了其使用必须注重效益。邓永辉等人以有林地面积(森林面积)、中央林业资金、中央林业系统年末从业人数作为林业投入指标，选取木材产量和更新造林面积作为林业产出指标对中美政府林业投入产出效率进行比较。结果表明：比较而言美国林业产出效率高于中国；中国来自中央的投入其生态效率较高，而经济效率较低[6]。一些学者运用DEA模型对林业投入产出效率进行评估。田淑英与许文立选取了营林固定资产投资、林业系统年末从业人数两个指标作为投入要素，以林业第一产业产值、造林面积和农民人均林业收入作为衡量林业所产生的经济、生态与社会效益的指标，对我国1993-2010年间的林业投入产出效率进行测算。结果显示2003-2010年的综合效率均值低于1993-2002年，并指出这是由于对林业投资资金利用效率不高，人力资源投入不足和林业经济发展水平偏低所造成[7]。李桦与刘志兴以1999-2009年的30个省的数据为基础对中国林业投入资金利用效率作了评估，结果显示林业系统的资金投入的利用效率并不高[8]。这些研究均以DEA模型为工具，从不同的角度评估了我国林业的投入产出效率，但是，还没有从森林缓解气候变化视角所进行的效率评估。

本文在已有研究的基础上，对我国建国以来的林业投资进行全面梳理，尝试在更长的时间期限(1950-2014年)内对林业投入效率进行评估；本文以新的视角，选择森林碳封存效率和包括非碳效率在内的林业综合效率作为产出指标来评估我国林业投入的效果； 并与投资规模以及投资结构相结合，通过效率评估探讨资金投入规模与结构的合理性，以期提出提高资金利用效率的政策建议。

二、我国林业投资的演变

建国以来，我国对林业的开发重于对林业的保护，不过，为了保障林业产业的原料供应，我国也划拨了一定的资金作为营林支出。随着社会经济的发展，林业主体功能定位发生了变化，1993年，中国政府确立了林业在生态环境建设中的主体地位，并提出建立林业(生态与产业)两大体系的奋斗目标，2003年进一步确定林业建设以生态建设为主，并于2001年实施六大林业重点工程，为此，配套了相应的资金投入，包括造林费的支出，有害生物的防治，对农户的退耕还林补贴等。尽管最初这些政策的实施并未将森林对气候恶化的缓解纳入考虑之中，但长期以来持续的造林护林活动客观上增加了我国森林的碳储量，有助于缓解气候变化，是森林碳封存数量增加以及森林碳封存可持续性的重要保障。

(一)林业投入资金的总量分析

建国以后，国家为了保护和发展林业，制定了一系列林业投资政策，包括：逐年增加对林业的投资，给予信贷支持，建立林业基金制度等。但是，受各种因素制约，林业投资总量较低。1976年“文化大革命”的结束，特别是1978年十一届三中全会以后，林业建设逐步恢复发展。20世纪80年代以来，政府通过持续不断地加大投资，平均每年植树造林400万公顷。据估算，1980-2005年中国造林活动累计净吸收约30.6亿吨二氧化碳，森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳，减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳，有效增强了温室气体吸收汇的能力[9]。2007年6月，国务院发布《中国应对气候变化国家方案》明确提出通过林业增加温室气体吸收汇、维护和扩大森林生态系统整体功能、构建良好生态环境的政策措施。此后，每年发布的“中国应对气候变化的政策与行动”中均强调了通过增加森林碳汇缓解气候变化。为此，中国政府设定了具体的造林面积和森林蓄积量的目标，强化了森林资源的保护与管理，并在林业投入上给予了更大的支持。如图1*1950-1977年林业投资完成额仅为林业系统基本建设投资完成额，此后林业投资完成额包括基本建设投资与更新改造投资。所示，建国以来，林业投入保持缓慢的增长态势，20世纪90年代中期后，增长幅度有所上升，而2001年以来，林业投资快速增长。2011年，公共财政支持林业的长效机制初步建立。为了增加林业碳汇，中央财政在部分地区试点提高造林投入补助标准，每亩补助由100元提高到200元人民币，并于次年全面推广。2014年，全国实际到位各类林业建设资金4265.47亿元，当年累计完成投资额为4325.51亿元。林业投资中，国家投资占主导地位。除少许年度外，一直是林业建设资金的第一大来源。

(二)林业投入资金结构分析

建国以来很长一段时期内，在林业发展方面，更注重取材，追求短期经济利益，总体上对林业实行的是“重取轻予”的政策。从投资结构来看，在1997年以前，对森林工业的投资一直高于营林投资*由于统计科目调整，对林业投资结构的分析分为三个时间段。。如图2*资料来源：全国林业统计资料汇编(1949—1987)，中国林业出版社。所示，1950-1987年林业系统基本建设投资完成额中，森工投资一直高于营林投资，而在1988-1996年间，森工固定资产投资依然高于对营林的固定资产投资(图3*资料来源：中国林业统计年鉴各年(1988-2010年))。从1997年开始，长期以来对森工投入重于营林投入的局势发生了根本性的变化，营林投资超过了森工投资，且持续增长。

2011年，公共财政支持林业建设的长效机制初步建立，如图4*资料来源：中国林业统计年鉴各年(2011-2014年)所示，林业投资按功能作了明确的区分，而投资的重点在于生态建设与保护，其次是林业产业的发展，二者合计占到投资总额的65%以上。

图2、图3与图4的投资格局印证了中国林业发展从开发到保护的转变，快速增长的投资支撑了大规模的植树造林活动，为改善生态环境、增加森林碳封存量提供了物质支撑。

图1 1950-2014年国家投资以及林业投资完成额

图2 1950-1987年营林与森工基本建设投资完成额

图3 1988-2010营林与森工固定资产投资完成额

图4 2011-2014年林业投资结构

三、林业投资效率分析模型与指标选取

(一)模型选择

数据包络分析模型包含径向模型和非径向模型两类，本文以SBM(Slack Based Measure)模型为代表的非径向模型来测度林业资金投入效率。(相比)径向模型按照等比例形式对所有指标进行规划求解，因此容易出现效率测算误差，而以SBM模型为代表的非径向模型，放开了变量等比例优化的假设，从而可以处理松弛问题，能够更加科学客观的测度有关效率的问题。

假定生产系统有n个决策单元，它们均有m个投入和s个产出向量,投入、产出元素可表示为x∈Rm, y∈Rs，定义矩阵X、Y如下：

X=[x1,…,xn]∈Rm*n, Y=[y1,…yn]∈Rs*n

其中，xi>0,yi>0,i=1,2,…,n。

环境技术或生产技术集P，即N中要素投入x所能生产的产品的所有组合，可以定义为：

P={(x,y)∣x≥Xλ,y≤Yλ, λ≥0}

其中，λ为权重变量，且x≥Xλ表示实际投入大于前沿投入水平，y≤Yλ表示产出低于前沿产出水平。

投入导向型的SBM模型线性规划式如下：

s. t.X λ+S-=xk

Y λ ≥yk

λ,S-≥0

其中，S表示投入、产出的松弛变量；λ是线性规划权重向量。目标函数ρ满足0<ρ≤1。对于被评价单元DMU，如果ρ=1，则该DMU位于生产前沿面上，处于DEA有效状态，否则该DMU为DEA无效，存在优化空间，S-代表投入可以改进的程度。

(二)投入产出指标选取说明

本文的目的在于评估森林碳封存效率与林业投资综合效率，因此，在投入指标的选择上以林业投资为主要指标。此外，为了更完整地体现投入效率，对森林碳封存效率的评估同时考虑土地投入与劳动力投入。评估以时期和年份作为决策单元(DMU)。

1.森林碳封存效率分析的指标选取

(1)投入指标

我国营林投资主要投向造林、防火、有害生物防治等与增加森林碳封存量和维持森林碳封存可持续性相关的方面；而森工投资则用于木材采运、木材加工以及林产化学等减少森林碳储量的方面，因此，在评估森林碳封存的资金投入产出效率时，以营林基本建设投资完成额为资金投入指标。2011年后，预算科目作了调整，其中“生态建设与保护”，“林业支撑与保障”的投向与增加森林碳封存量和维持森林碳持续性相关，以这两项合计数为资金投入指标。以有林地面积(森林面积)作为土地投入指标，以林业系统国有经济单位在岗职工工资总额作为劳动力投入指标(见表2)。

表2 森林碳封存效率分析的投入指标 单位：万元

资料来源：根据历年《中国林业统计年鉴》整理，从连续八次森林资源清查数据看我国森林经营，林业经济。1950-1987年劳动力投入为林业系统按部门分农林部门全部职工工资总额，数据起始年份为1953年，1988-1993年劳动力投入为林业系统林业部门全部职工年工资总额，1994年改为国有单位中林业部门全部职工年工资总额，1999年以后为林业系统林业部门国有单位在岗职工年劳动报酬。

(2)产出指标

建国以来，从1973到2013年，我国共实施了八次森林普查，从中可以看到森林蓄积的变化,呈上升趋势。而植被总碳储量则缺乏连续的数据。Jingyun Fang等人利用中国国家森林资源普查数据库，估计了从1949-1998年我国植被总碳储量[10]，XU Bing等人则利用第四次到第八次的森林普查数据估计中国2000-2050年的森林碳储量的变化趋势[11]。李妍等人根据七次森林普查数据估计了中国乔木林碳储量变化[12]，李海奎等则以第七次森林普查数据为基础，结合野外调查，对这一阶段的中国森林碳储量进行了评估[13]。在对森林碳储量进行评估时，具体方法选择不同将使得估计的结果存在较大的差异。基于数据的连续性，本文在森林碳封存指标的选择上，以1950-1962年和八次森林普查数据中的森林蓄积，以及李妍的乔木林碳储量*森林类型包括乔木林、疏林地、散生木、四旁树、灌木林和竹林，其中乔木林占比最高，以李海奎的估算，在第七次森林普查时，乔木林生物量估计为666221.08万吨，占85.29%。受碳储量估计数据的限制，且乔木林所占比重最大，最能体现森林碳封存的增加与维护，本文仅以乔木林碳储量为评估对象。评估为产出指标。此外，根据林业统计年鉴数据，对应计算各时期的造林面积，将这三个指标作为衡量森林碳封存的产出指标(见表3)。

2.林业综合效率分析指标选取

(1)投入指标

由于林业综合效率既包括碳封存效率又包括森林所提供的森林产品、造林、森林所提供的工作机会以及对森林社区的居民的收入影响，因此以历年全部的林业投资完成额作为投入指标。

表3 森林碳封存效率分析的主要产出指标

资料来源：从连续八次森林资源清查数据看我国森林经营，林业经济；中国乔木林碳储量变化研究，森林工程；全国林业统计资料汇编(1949-1987)；中国林业统计年鉴。其中，为了满足DEA模型的要求，本文对乔木林碳储量1950-1962年和2009-2013年的数值，以及森林蓄积量1950-1962年的数值进行了估计。

(2)产出指标

在2015年底达成的巴黎气候协议中，强调了在注重森林碳效益的同时关注森林非碳效益。结合《世界森林资源评估报告》关于可持续森林管理的评估指标，森林碳封存与碳封存可持续性的要求以及我国实际，以造林面积和我国自然保护区的面积作为衡量生态效益的指标*森林具有多种生态效益，其中，生物多样化、防止沙漠化以及联合国千年发展目标是最为重要的协同效益。此处依然立足于森林对气候变化的作用探讨森林生态功能，而自然保护区能够促进生物多样化，并有利于减少森林事件发生率，防止沙漠化主要通过造林来完成，同时具有碳封存的效益，因此，本文选择以造林面积与自然保护区为生态效益衡量指标。；以农村居民家庭总收入中林业收入与林业系统从业人员*受统计科目变动的影响，1990-1993年，林业系统从业人员为林业系统全部职工年末人数；1994年起劳动工资的职工人数包括国有单位和集体单位，为了保持统计数据的连续性，职工年末人数仅为林业系统国有单位人数，2011年之后为林业系统年末从业人员。作为衡量资金投入社会效益指标；以林业产业总产值作为经济效益指标，根据数据来源的可获得性，以1990-2014年为评估的时间段，同时，由于2001年之前无法获取我国自然保护区面积的统计数据，本文采取分段评估来评估包含非碳效益在内的林业投资的综合效益。

四、林业投资的森林碳封存效率分析

(一)DEA模型的林业投入碳封存效率分析

由于森林面积、森林蓄积与乔木林碳储量(封存量)是同一投入下的不同表现形式，为了在评估投入效率的同时，比较三者的效率值，将这三组数据的九个时期放在同一模型中生成27个可以直接比较的个体(参见表4及图5-7)。

将上述计算结果作均势图。

(二)评估结果分析

1.评估结果描述

评估结果显示:

(1)造林面积、森林蓄积以及森林碳储量的技术效率变动趋势一致。第一次森林普查与1950-1962年这一时期相比，三者的技术效率呈下降趋势，1976年以后，造林面积的技术效率开始回升，且明显高于森林蓄积与森林碳储量的技术效率，并在1999-2003年间实现了技术有效，第七次森林普查时有所回落，2009-2013年间则再次回升，并与森林蓄积和森林碳储量同步变动。而森林蓄积与森林碳储量的技术效率则在1988年之后同步稳步上升，森林蓄积的技术效率最初略高于森林碳储量，但这一差异随着时间推移逐步缩小。1999-2003年第五次森林普查后与其他技术效率逐步趋同。

(2)纯技术效率值在建国初期均表现为有效，此后同步走低，造林面积的纯技术效率在第三次森林普查之后开始回升，并在第五和第六次森林普查时达到有效，此后，有一个回落。森林蓄积纯技术效率滞后一期回升，森林碳储量的纯技术效率则更滞后一期。三者均在第八次森林普查时达到有效，这表明第八次森林普查时，林业投入管理与创新能力得以改进。

表4 1950-1962年以及八次森林普查投入效率

图5 造林面积、森林蓄积与森林碳储量技术效率变动趋势

图6 造林面积、森林蓄积与森林碳储量纯技术效率变动趋势

图7 造林面积、森林蓄积与森林碳储量规模效率变动趋势

(3)建国初期，造林面积与森林碳储量的规模效率高于森林蓄积，但在第一次森林普查时，造林面积与森林碳储量均经历了规模效率的下降。此后，造林面积的规模效率开始回升，并在第三和第六次森林普查时实现规模有效，但第四、第七和第八次森林普查时均呈下降趋势。森林蓄积规模在第四次森林普查之前则为上升趋势，森林碳储量的规模效率自第一次森林普查以来与森林蓄积同步变化，且略低于森林蓄积，第七次森林普查后，三者的规模效率呈现同步下降趋势。

上述评估结果表明：林业投入碳封存效率总体趋势向好，特别是森林蓄积和森林碳储量两个更能代表森林质量的指标表现出了稳定上升的态势。但是，三个指标综合分析来看，总体效率较低，前期的低效率受纯技术效率低拖累，后期林业投入效率值低则主要受规模效率低影响。

2.原因探析

第一，外部环境与林业政策影响投入效率。林业投入碳封存效率受政治环境、经济发展、林业发展方针以及林业产权等因素影响。以1950-1962为例，建国初期，全国林业业务会议上确定了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的林业建设总方针，同时，界定山林权属，推进林业合作化，这些措施有利于造林以及森林碳封存，也有利于提高林业投入效率。“文革”则严重破坏了林业发展，这期间森林事件频发。据统计，1966-1977年间，全国共发生森林火灾11万多次；用材林蓄积减少8.5亿立方米。尽管1971-1973年和1975年有过两次调整，但也改变不了1973-1976年间林业投入效率低的状况。改革开放以来，整体环境有利于提高林业投入效率，林业政策、林业管理方针，林业法制以及林业产权改革等促进林业发展保障和措施逐步建立和完善。相对而言，可以看到森林碳封存的投入效率变动趋势逐步向好。

第二，林业管理与技术创新影响林业投入效率。进一步分解来看。林业投入碳封存前期的低效率主要受纯技术效率影响，这表明林业管理存在问题，创新不足。建国初，政府有序开展林业工作，全国建立了林业专业机构550多处，这些机构切实地履行了职能，使各项林业生产建设事业有序进行。同时，政府逐步发展了一些综合性科学研究机构。相应的，这一时期的纯技术效率表现为有效率。“文革”期间，林业管理机构和林业科研工作受到极大的冲击，各项工作陷入停滞。1970年，林业部与农业部合并成立了农林部，林业管理工作开始有了转机，1978年后，林业科研工作逐步恢复和发展。但是，在变革时期，存在林政管理工作滞后、科技推广应用水平较低等问题。纯技术效率自第三次森林普查以来才开始逐步提高。

第三，资金管理与使用不善影响投入效率。以资金投入为考察对象，投入的规模效率下降与林业投资特别是营林投资的增长从时间上看基本契合。造林面积这一指标表现尤为明显。但是，我国人工造林取得的成效有目共睹。为此，进一步考察相对应的营林投资。营林资金的结构进一步分析：部分支出与森林碳封存关联小，资金用途不明确。1979年-1987年间，我国的营林基本建设投资分为15类，包括：“造林”、“幼林抚育”、“林木良种”、“森林防火”、“森林病虫鼠害防治”、“低产林改造”、“自然保护区”、“林野调查规划”、“科学实验研究”以及“其他”等科目。随着时间的推移，一些科目进行了微调，一些科目被取消，比如，“营林机械制造”，增加了“森林公安”、“森林管护”、“湿地恢复与保护”以及“花卉”等科目。2011年后，投资科目作了较大调整，主要包括“造林更新”、“森林抚育”、“林木种苗”“科技教育”等。大部分支出有助于增加森林碳封存量以及森林碳封存的可持续性。但也有些支出相对的贡献度较小，比如“花卉”。其中，“造林”与“其他”的投资所占比重最高。值得注意的是“其他”，在不少年份超过了造林投资，位居第一(见表5*2014年，“造林”与“更新”投资合并为“造林更新”，投资占比中包括了更新的投资占比。)，然而，却无法知晓资金的具体投向。由于投向不明确，在监管上存在难度，不利于提高投资效率。另一方面，我国林业资金在实际运作中存在诸多问题，国家审计署对国家林业局预算执行审计结果显示，林业资金存在被挪用、骗取、挤占、违规调整等情况[14]。仅2013年审计查出预算执行中不符合财经制度规定的问题金额就达55667.25万元[15]。而造林第一线的林业资金也往往存在项目重复投资、配套资金不落实、内部管理责权不清， 这导致了林业投资不少，但建设面积不大；资金难以取得实效等等结果[16]。资金使用中还存在违规违法套用、串用林业资金，挪用、滞留、扣留林业资金等问题。

第四，森林自然属性与林业管护影响林业投入效率。造林面积森林蓄积以及森林碳储量这三个指标中，受森林生长自然属性限制，造林面积的投入产出效应表现最为及时，而森林蓄积量和森林碳储量成效则需要一定的成长周期才能体现，这影响了森林碳封存的投入效率值。森林碳储量的公式可表示为：森林面积×森林蓄积量×森林生物数量×生物的碳容量[17]。所以，森林蓄积、森林碳储量的效率值提高要滞后于造林面积的效率值。而即使造林效率值下降，在管护得当的前提下，森林蓄积与森林碳储存的效率值也能稳定增长。这意味着不仅要提高造林效率，后期的管护也很重要。

表5 1979-2014年“造林”和“其他”支出占营林基本建设投资完成额的比重(%)

五、林业投资的综合效率分析

(一)1990-1999年的效率值分析

1.效率值分析

1990-2000年的评估结果显示，投资效率整体水平较低，投资存在浪费，2000年出现了质的提升，达到了DEA有效状态。纯技术效率来看，所有年份效率值都是1，同时位于前沿面上，表明1990-2000年这11年的投资管理与创新能力差距并不大，没有出现很明显的突破，而规模效率从1990年以来逐年走低，仅在2000年达到规模有效，可见，投资规模严重偏离了最优量级，规模不经济问题较为突出，表6最后一列也再次说明了这一点。

表6 1990-2000年林业投资综合效率

2.投影值分析

由表7可以看出，1990-2000年，林业投资收益有巨大的潜在提升空间。除2000年外，相对于既定的产出，存在投资过剩，投资的投影值为最佳投入量。从产出的角度分析，投资不足更多的是源自林业总产值的不足和造林面积的不足。以1990年为例，当年林业实际投资额为246131万元，相对于林业产出有35077.7万元的投入冗余，在此产出水平下的最佳投资额为211053.3万元。进一步分析来看，社会效应方面，农村家庭来源于的林业收入有20.709元的不足缺口，可以在保持现有投资不变的情况下，提高到28.239元；就业人口不存在不足。经济效益方面，林业总产值可以增加43249021万元，达到44743026万元。生态效益方面，可以增加造林面积1215.967千公顷，实现6424446千公顷的生态效益目标。纵向来看，这11年间，林业收入的不足状况逐年改进，2000年实现有效；投资对就业的带动效应则表现较好，不存在产出不足；林业总产值的不足在1998年后也开始改善；造林面积产出不足的状况则起伏不定。

(二)2001-2014年的效率值分析

1.效率值分析

由表8可知，2001-2014年投资效率总体呈现出递减的态势，投资效率恶化，而2013和2014年的效率值略有回升。纯技术效率方面，2004、2009和2011三年效率得分小于1，出现技术无效问题，但并不是太严重。规模效率跟技术效率趋势类似。规模无效是造成投资效率快速恶化的主要原因。规模报酬一列显示，效率得分小于1的年份都处于规模报酬递减，即投资超过了最优的规模，存在投资资源浪费，规模不经济问题突出。因而，需要着力改善规模无效的现状。

表7 1990-2000年投资效率投影值分析

表8 2001-2014年林业投资综合效率分析

2.投影值分析

由表9可以看出，2001、2002以及2006年投入产出不存在投入过剩，其他年份则存在既定产出下的投资过剩，2003-2005年，2007-2014年林业投资产出不足率较高，投资浪费现象严重。从产出角度分析，相对于投资的产出不足，在2007年以后表现得尤为明显。产出不足是各产出指标综合作用的结果。林业收入和林业系统从业人员的产出不足情况日益加重。林业总产值不足状况总体而言逐年改善，但依然是导致投入冗余的重要因素，造林面积在2009年后产出不足明显，自然保护区面积则自2007年以来表现出产出不足，相对投资规模，产出不足逐年增加。以2014年为例，社会效应方面，农村居民来自林业的收入有140.96元的不足缺口，可以在保持现有投资不变的情况下，提高到278.83元；就业人口不足缺口为5930679人，同等的投资额度可以带动7480301人的就业人口。经济效益方面，林业总产值可以增加1549622.1万元，达到540329423万元。生态效益方面，可以增加造林面积13922.5千公顷，实现19472.109千公顷的生态效益目标。自然保护区面积可以增加9922438百公顷，达到11350756百公顷的相对最优水平。而在现有产出水平下，最优投资额为25148841万元。

(三)评估结果分析

1.结果分析

综合来看，2000-2003年，以及2006年效率值达到1，2001-2014年的技术效率表现优于1990-2000，但总体的林业投资综合效率依然较低。具体而言，投资效率的分解项纯技术效率表现不错，规模效率得分很低，规模无效是我国林业投资综合效率恶化的主要原因。这表明，相对于既定的产出，林业投资存在投入冗余的问题，需着力提高单位资本的投资收益效率。根据评估结果，农村家庭居民收入的林业收入，林业投资带动的就业岗位、林业产值以及造林及自然保护区面积均有改进空间。两个阶段比较而言，林业系统从业人员和林业总产值的投影值差异较大。

表9 林业投资2001-2014年投影值分析

2.原因解析

第一，林业保护政策影响林农生计。随着政府对生态建设的重视程度不断加深，林农对山林的经营和利用均受到严格限制。我国在20世纪80年代初提出“谁造林，谁受益”以鼓励造林活动，这极大地鼓励了林农贷款造林的积极性。此后，由于林木资源的日益削减，以及出于生态环境安全需要，国家实施了禁伐、限伐制度，部分经济林被转为公益林。尽管中央政府制定并实施了生态效益补偿计划，但在实践中，存在补偿不足或者一些地区的补贴不能到位，使得林农收益受到影响。

第二，森林保护、林业企业改革与发展以及林业产业发展水平影响就业率。一方面，随着公益林规模的扩大，木材产量调减，林业系统整合重组，减员增效，传统的林业企业、国有林场逐步地分流与安置富余人员，林业产业所吸纳的劳动力下滑。另一方面，林业产业发展水平低也影响就业率。

第三，林业产业发展水平影响林业产值。尽管我国已经是林业产业大国，但受企业规模小、技术含量低等因素限制，我国林业产业发展水平还需要进一步提高。我国的传统林业生产与林产工业主要由三部分组成：木材生产、木材加工和林产化工，其中，林产化工产品有松香、烤胶、紫胶、纸浆、纸、单宁酸、芳香油以及活性炭等。近年来，森林旅游、花卉、竹林、能源林等非木质产业逐步发展。其中，木材生产受采伐政策影响；木材加工业则取得长足进步，但在装备、高新技术和规模效益方面与一些国家的木材加工业相比还存在差距；林产化工中产量最高的松香则存在技术含量低，低门槛产品重复生产等问题。

除此之外，由于综合效率评估中涉及生态效率评估，森林碳封存技术效率低的原因在此也适用。值得注意的是，自然保护区是维持生物多样性、增加森林碳封存量、缓解气候变化的有效方法，而截至2014年的保护区面积显然远远不足。

五、结论及建议

本文分别从纯粹的营林投资、土地和劳动力投入以及总的林业投资对我国建国以来的林业投入效率作了评估。可以看到林业投入与整体林业投资均存在技术效率低的问题，但效率低下的原因存在一定的差异。具体来看，林业投入的技术效率低下是由于纯技术效率和规模效率综合作用所致。林业综合效率投资完成额的技术效率值则主要受到规模效率的拖累，规模无效是导致其技术效率低的主要因素。当前，外部环境与林业政策非常有利于推动林业发展，林业管理制度建设与技术创新也在稳步推进。在此背景下，综合评估结果，并结合我国林业投资总量与结构的变化，有如下几点结论与建议：

1.合理控制林业投资节奏，优化投资结构。自2001年中国实施六大林业工程以来，林业投资规模快速上升，但是总的林业投资相对于产出而言则在多数年份存在冗余。可见，随着林业投资规模的增长，资金的不足不再是困扰林业发展的主因，需要考虑的是林业投资增长的同时，如何提高产出水平。资金投入结构从森林碳封存的角度考虑已较为合理，保持相对的稳定性尤为必要。对于用于生态建设的投资则可进一步优化，使造林与管护相协调，确保资金使用的合理性和有效性。

2.加强资金管理与制度建设。当前，我国公共财政支持林业建设的机制已初步建立。为了保障和提高资金的使用效率，应该严格部门预算编制工作，细化和明确资金投向。为此，可借鉴其他国家的成功经验，由于造林到成林需要一定的周期，可编制五年滚动预算，保障林业建设顺利运转。同时，强化财务管理，项目建设与资金使用均建立责任制，对达不到预算规定的效果的追究责任，实现依法理财。

3.合理配比资金，协调林业生态、林业经济与林业社会效益功能，促进林业综合发展。林业生态功能、林农生计、林业产业升级互为依靠，相互制约。林农获得合理的生态补偿，有利于保护森林，推动林农造林积极性；林业产业升级做强，有利于引导就业，提高产值；林业发展为林农增加收益和林业产业向纵深发展奠定基础。林业投资应进一步加强对林农的生态补贴，支持林业产业适应气候变化形势的新形态，积极开发生物能源等。同时，在有条件的地区发展碳汇林业，为林业发展开辟新的资金来源渠道，引入碳汇林业市场机制，推动林业可持续发展。