新疆综合保税区法律监管问题研究

康露月 马天

[摘 要]法律监管是维护综合保税区正常运营的重要手段。目前新疆尚无相关的地方性法律法规与政策。这给综合保税区的发展带来了潜在性的隐患。随着“一带一路”倡议的不断推进，新疆边境贸易地缘优势的逐渐突显，应快速构建起具有自身特色的法律监管机制，完善相关法规，确保有法可依；明确监管主体，保障监管效力；革新监察运行机制，提高监管效率；鼓励监管机构人员学习民族语言，统一官方用语。

[关键词]新疆；综合保税区；法律保障；监管机制

[中图分类号]D92

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）04-0022-03

Abstract： Legal supervision is an important means to maintain the normal operation of the comprehensive bonded area. At present， there is no local laws， regulations or policies in Xinjiang. This makes the Xinjiang comprehensive bonded area supervision is not strong， to the development of comprehensive bonded area has brought potential hidden dangers. Xinjiang s border trade has obvious geographical advantages. we should build our own legal system as soon as possible to protect the comprehensive bonded area and get rid of the development model driven by policies. Through the establishment of a wide and strict investment system to ensure the stability of the comprehensive bonded area and the use of tax structure optimization and other means to promote the development of enterprises in the region.

Keywords： Xinjiang；Comprehensive Bonded Zone；Legal Protection； Supervise Institution

新疆與八国接壤，自古便是我国与西北邻国贸易往来的要道。新中国成立以来，特别是苏联解体之后，伴随着中亚五国的依次独立，新疆在我国对外贸易中地位更显重要。2011年，新疆第一个综合保税区阿拉山口综合保税区通过国务院审批，并于2014年封关运行，这也是我国境内第十六个综合保税区。此后新疆依次申报并建成了喀什综合保税区和乌鲁木齐综合保税区。然而放眼全国，新疆综合保税区的整体性发展速度较慢，究其主要原因之一在于法律监管不到位。新疆综合保税区若要获得更好、更快的发展，就必须完善与之相对应的法律监管体系。

一、我国综合保税区的法律监管地位及主流模式

（一）法律监管在综合保税区运营中的地位

由于综合保税区本身及其运行具有较强的国际性，其在运营过程中出现的问题都较为复杂。因此，高效而完善的法律监管在促进综合保税区跨境贸易发展及实现公平正义等方面具有无可替代的作用。

（二）综合保税区法律监管的主流模式

现阶段，世界范围内针对综合保税区的法律监管模式主要有政府直管、授权第三方以及混合模式三种。当前我国采用的是政府直管模式，这种监管模式下的综合保税区由所在地政府直接进行监督管理，其优点在于监管权限较大，效率相对较高，在综合保税区发展的初期能快速整治区内大环境，确保综合保税区的正常运营。但同时，该模式下的综合保税区的发展自由度严重受限，这间接导致了管理灵活性缺失。

二、新疆综合保税区监管中的法律缺失与制度性不足

新疆目前鲜有涉及综合保税区相关内容的地方性法律法规或政策。日常管理与监督事务几乎完全依靠上级的政令化指示，新疆在综合保税区的法律监管方面存在着诸多问题。

（一）立法空白暨引证难

我国作为《京都公约》的签约国，始终严格按照该公约所约定的“一线放开，二线管住，区内自由”的要求对综合保税区进行管理。但该国际条约缺乏国内法所具有的强制力，对于微观化的监管细节亦未作详细说明。

值得一提的是，欧洲国家在建设综合保税区时一般都是先立法后设区，而纵观我国则大都是先建区后立法。细化到新疆，三个综合保税区陆续建立后未能及时填补地方性立法的空白和缺失，这就导致其在监管过程中遇到相关法律问题时难以得到有效的法律机制保障与法律条文引证。

（二）监管主体不明晰，监察机制落后

新疆综合保税区现采用的是行政监管同业务监管并行的国际惯例。综合保税区所在地的市一级政府作为综合保税区的投资者在实际上具有监管权力，负责行政监管的相关部门还无可适用的处罚权。此外，由于综合保税区运行中的相关事务所涉及的政府部门较多，而与之相匹配的监管标准并非完全统一，导致的最终结果就是监管权虚设。

（三）监管效率低下

目前，纸质报表是综合保税区内监管环节中最为主要的一种记录手段。这类报表存在易丢失、损毁、人工工作量大等不足。这些固有的缺陷一定程度上影响到了监管的效率。

（四）语言多元化程度高，监管难度大

新疆作为我国境内最大的民族聚居区，具有鲜明的民族特色与文化多样性。由此造成了交易过程，特别是跨境贸易中的语言多元化。语言使用的不统一加大了实施监管的困难程度。

三、完善新疆综合保税区法律监管的对策

（一）完善相关法规，确保有法可依

随着我国法治化进程的不断推进，对综合保税区这类涉及国际贸易的“商事重地”的监管理应有完整的法律作为其后盾与保障。目前，中央已颁布了具有宏观调控性质的一系列法规来强化对综合保税区的各领域规制，为使本地区的综合保税区能得到更好的监管，有必要针对新疆本地的人文环境制定符合新疆地区自身的综合保税区实际的管理条例。在不违背中央法律法规的前提下，新疆地区应对中央文件做细致化的规定，并考虑到地区自身因素适当补充内容。

地方性的监管条例应当首先规定好遇到冲突时的法条优先适用顺序，避免出现当事双方均以有利于自己的法条为据进行辩解从而加大审判难度的现象。

新疆地区边境贸易频繁，小港区众多，将小港区、小边境贸易市场连接起来很容易形成综合保税区的规模，为此，新疆地区有必要严格限定综合保税区的准入机制，对新疆地区综合保税区的申报审核中综合考虑民族产业发展程度、对外贸易金额和商品数、商品在当地消费情况、综合保税区密度等问题。关于准出制度，《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》中明确提到了需要进一步完善综合保税区的退出制度，“明确特殊监管区域首期验收土地面积比例和验收期限；超过验收期限尚未验收或验收后土地利用率低、运行效益差的，由海关总署责令整改；在规定期限尚未完成整改任务的，由海关总署报请国务院批准予以撤销或核减规划面积。具体办法，由海关总署会同有关部门制定。”地方政府可以看作是该指导意见中所说的有关部门，因此，新疆地区在进行条例修订时应当将综合保税区的退出机制写清，准许综合保税区在特定的条件下退出市场，给新生的综合保税区更多生存空间，避免资源浪费。

（二）明确监管主体，保障监管效力

监管主体的明确是监管权能有效行使的前提。综合保税区涉及事务和权力部门较多，也要求监管者具备相应的专业知识。综合保税依靠简化进出口货物相关手续的手段来达到促进进出口贸易的目的，过于严密的监管违背了这一初衷。欧洲一些综合保税区发展经验丰富的国家多采用混合管理模式对综合保税区进行监管。该模式兼有政府直接管理的强制力和专业机构管理的专业性，新疆地区宜将这一模式作为制定法律法规时的参考，以此为框架明确各部门在监管活动中的地位和职权。

我国现采用的是纵横结合的条块式监管模式，该模式以政府为实际监督管理机构，下设众多分支机构辅助监督管理机构的运行，几乎和国家政府机构结构分布相差无几。下设监管部门机构繁冗，出现问题时各部门间相互推诿，导致监督效率大大降低。种种弊端表明为更好地适应综合保税区现有模式，不仅监管的主体需要明确，监管部门结构也需要进行简化。需将职权相近的部门进行合并，下放行政监管的职权，使区内的监督机构摆脱“政府和企业的协调人”模式设定，真正行使监督管理权。新疆在构建自身的监管机构时可结合自身特色，在简化监督机构、明晰监督主体权职的基础上，使监管工作更贴近当地需求，提高监督效率。

（三）革新监察运行机制，提高监管效率

在“大数据”快速发展的背景下，传统的监管模式很难跟上综合保税区的发展。相较之下，电子化监督具有传输快、查询便捷、保存时间久、对环境污染小、受环境影响少、占用人力资源少等优势。新疆地区宜加快电子化监管的进程，以更快捷的电子文件替代传统纸质文件。我国已颁布了明确电子数据法律效力的《中华人民共和国电子签名法》，对数据化的交易活动也在《中华人民共和国合同法》中做出了明示的肯定。因此，在新疆推行电子化监管于法有据，顺应信息化发展。电子化的另一大优势就在于分类的方便。可由电子自动识别表格种类，将之归于不同类目，便于人工审核。對于报关需要的各类表格，通过程序设定能自动区别不同保密级文件，将其分开处理，自动化的分类杜绝了人工分类出现错误的隐患。提高企业、个人或机构行使符合自身层级的监督权利，分担监管部门的工作压力，有助于形成多层级联动的监管模式。

除了相关文件、报表的电子化之外，对进出口综合保税区货物的监督机制也需要更新。如应当放宽税收优惠货物的范围，将合同以外但与合同交易物品有明显关联且确为综合保税区内企业所用的货物纳入税收优惠范畴。

（四）鼓励监管机构人员学习民族语言，统一官方用语

新疆地区民族产业是其特色，现阶段部分民族语言在贸易中广泛使用，监管机构在招收新员工时可对掌握多门语言的人员优先录用，鼓励监管部门工作人员学习民族语。在监管部门人员掌握多门语言的情况下能够将不同语言递交的各类文件翻译成汉语，准确了解企业意图，使沟通更为顺畅，以方便开展监督工作。

官方用语的统一是监管机制正式性和强制力的一种表现。此外官方统一用语的确立也有助于加强新疆地区综合保税区和其他地区综合保税区的交流，使监管机制能与时俱进。

四、结语

新疆地区在建设综合保税区方面有先天的地理优势，综合保税区能将新疆地区的资源、产业效益最大化，为使综合保税区在新疆更好的发展，必须建立健全监管机制，法律保障是新疆地区综合保税区建设监管部门良好运行的必要手段。针对新疆地区综合保税区监管活动缺乏地方性法规的调节问题、监管主体不明确、监察机制落后以及语言不通等问题，本文提出的完善相关法律、明晰监察主体、革新监察机制和普及民族文化，统一官方用语的一系列对策能够改善新疆地区综合保税区的监管问题，以促进新疆地区综合保税区的发展，带动新疆乃至区域的经济繁荣。

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（责任编辑：张彤彤）