论中国世界遗产预备名录的科学理性管理

阙维民

Que Weimin

UNESCO世界遗产委员会公布的《世界遗产预备名录》(以下简称《预备名录》)，是《世界遗产保护公约》签约国申报UNESCO世界遗产名录(以下简称《世界遗产名录》)的入场券，自1985年起，凡未入《预备名录》的世界遗产申报项目，世界遗产委员会将不再评审 。但在中国遗产研究界，《预备名录》的研究非常薄弱。在中国知网，以“篇名”为“预备名录”进行检索，得到的文献为41篇[1]，其中包括：工业遗产预备名录建议1篇[2]，中国世界遗产预备名录公布6篇[3-8]，其余均为具体项目入选预备名录的报道。尚无有关世界遗产预备名录的研究成果。

鉴于此，本文通过分析历年《预备名录》中的中国世界遗产预备名录(以下简称《中国预备名录》)信息，指出中国在申报世界遗产方面所反映出的管理问题，并提出完善《中国预备名录》管理的具体建议。

1 有关《中国预备名录》的几个事实

认识与了解历年公布的《中国预备名录》与中国主管部门公布的中国世界遗产预备名录的事实及其相互差异，有助于中国更有效地管理与提交《中国预备名录》，有助于中国更有效地申报《世界遗产名录》。

1)中国世界遗产预备名录并非统一公布。

中国的世界遗产预备名录包括《中国世界文化遗产预备名单》与《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》，两者并非统一公布。前者由国家文物局公布，但目前从国家文物局网站无法检索到历年公布的通知公告文件等公开政府信息，网络能够检索到的是2012年11月公布的《中国世界文化遗产预备名单》[9-10]；后者由住房和城乡建设部公布，在其网站上，能够检索到分别于2006年与2013年公布的首批[11]与更新[12]的2份《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》。

2)经公布的中国世界遗产预备名录不等于《中国预备名录》。

UNESCO世界遗产委员会每年公布的《预备名录》中的《中国预备名录》，由中国政府统一提交，但并不包括《中国世界文化遗产预备名单》与《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》中的全部预备名录。

住房和城乡建设部在2013年发布的更新版通知中，明确区分了《中国国家自然遗产、自然与文化双遗产名录》与进入《中国预备名录》中的“中国自然与双重遗产名录”，将前者列为“附件1：中国国家自然遗产(28项)、自然与文化双遗产(18项)预备名录名单”共36项，后者列为“附件2：世界遗产预备清单涉及中国自然遗产、自然与文化双遗产项目名单”[12]，共20项。此即说明，被列入《中国国家自然遗产、自然与文化双遗产名录》的36项项目中，有16项未提交给UNESCO世界遗产委员会，即不在《中国预备名录》内。

国家文物局于2012年公布的《中国世界文化遗产预备名录》，共45项预备项目，其中有13项未提交给UNESCO世界遗产委员会而未被列入《中国预备名录》。但国家文物局在公布时未予以明确说明，致使被列入《中国世界文化遗产预备名录》而未被列入《中国预备名录》的13项项目所在地的政府与民众，分辨不清。

3)中国民众与地方政府对《中国预备名录》几乎不知情。

由中国政府提交、UNESCO世界遗产委员会公布的《中国预备名录》，在中文媒体中，几乎没有准确的文字信息，导致中国民众，甚至被列入《中国世界文化遗产预备名录》项目所在地的地方政府也不知情。如“黄石矿冶工业遗产(包括铜绿山古铜矿遗址、汉冶萍煤铁厂矿旧址、华新水泥厂旧址、大冶铁矿露天采场4处)”于2012年被列入《中国世界文化遗产预备名单》[9-10]，受此鼓舞，湖北省文物局与黄石市政府多年来积极热情地申报世界遗产，但湖北省文物局与黄石市政府对“黄石矿冶工业遗产”项目从未进入过《中国预备名录》一事，在2015年5月前并不知情。

2 《预备名录》的起始与现状

1979年，UNESCO世界遗产委员会开始建议《世界遗产保护公约》的签约国准备起草世界遗产申报的预备名录[13]，1982年11月于法国巴黎召开的世界遗产委员会第六次会议上，《预备名录》被正式列为会议议题，并将此记录在案[14]。1983年11月于意大利佛罗伦萨召开的世界遗产委员会第七次会议上，ICOMOS主席佩伦特(Parent)在报告中正式提出设立《预备名录》的观点，获得世界遗产委员会的完全赞同[13]，并正式要求所有《世界遗产公约》签约国在1984年准备各自国家的预备名录，从1985年起，凡未入《预备名录》的项目，世界遗产委员会将不再评审[15]。

1984年5月15日UNESCO世界遗产委员会公布的第1版《预备名录》[16]，标题全称是：“(XX国)考虑申报列入世界遗产名录的预备名录项目”[Tentative list of properties which(Name of Country)is considering nominating for inclusion in the World Heritage List；法语：Projet de Liste Indicative Revisee]，由10个国家提交，共197项。分别是阿拉伯利比亚民众国(The Libyan Arab Jamahiriya)于1984年1月提交的13项、约旦哈希姆王国(The Hashemite Kingdom of Jordan)于1984年2月提交的6项、保加利亚(Bulgarie)5项、西班牙(Espagne)26项、法国(FRANCE)19项、希腊(Grece)23项、意大利(Italie)65项、德意志联邦共和国(Republique Federale D' Allemagne)21项、土耳其(Turquie)19项(后7个国家，均为1984年4月提交)。

1985年6月6日，UNESCO世界遗产委员会公布了提交第2版《预备名录》的24个国家，包括提交自然遗产、文化遗产预备名录的11国(巴西、保加利亚、加拿大、法国、意大利、摩洛哥、挪威、秘鲁、葡萄牙、土耳其与美国)，以及仅提交文化遗产预备名录的12国(阿尔及利亚、贝宁、联邦德国、塞浦路斯、圭亚那、印度、约旦、阿拉伯利比亚民众国、巴基斯坦、西班牙、瑞士与突尼斯)，但仅公布了保加利亚(20项)、法国(6项)、秘鲁(10项)、联邦德国(52项)与塞浦路斯(18项)的106项预备名录[17]。

1986—1994年，UNESCO世界遗产委员会主要公布“提交世界遗产预备名录的国家名录”，随时公布新提交的预备名录及其简介，但1990—1993年的4年资料，在UNESCO世界遗产委员会网页上未检索到。

自1995年起，UNESCO世界遗产委员会除发文公布外，每年都在其网页上公布《预备名录》，少数年份(1995、1997、1998、1999、2000、2001、2006年)公布2次，如果一个国家提交了预备名录后多年未再修订新版提交，则自下一年起，公布预备名录的“提交栏”内，仍然注明提交年的年份日期，但预备名录的数目会有变动(有申遗成功项目而减数、有补充项目而增数)。自2007年起，每年公布一次。

2004年以前，每年公布的《预备名录》中，仍然包括已被列入世界遗产名录的项目，造成数目统计不严谨，影响管理。自2005年后的《预备名录》不再包括已列入世界遗产名录的项目[18]。

UNESCO世界遗产委员会在其网站公布世界遗产预备名录的起始年份不详。2018年3月18日的记录显示：在193个签约国中有183国提交了预备名录，但仅显示177个签约国的1 693项预备名录，网页公示的《预备名录程序》[19]如下。

鼓励签约国提交其《预备名录》，其中的项目是它们认为具有突出普遍价值的文化与自然遗产并因此适宜申报世界遗产名录。

鼓励签约国与广泛的利益相关方共同准备其《预备名录》，利益相关方包括遗产地管理人员、当地和地区政府、当地社区、非政府组织以及其他相关团体与参与者。

签约国应当在申报世界遗产前至少一年向世界遗产中心提交《预备名录》，但《预备名录》不必详尽。鼓励签约国至少每十年一次重新修订并重新提交其《预备名录》。

要求签约国使用英文版或法文版的《预备名录申报表》申报其《预备名录》，内容包括项目的名称、地理位置、简介以及其突出普遍价值的理由。

申报《世界遗产名录》的项目若未被列入签约国的《预备名录》中，将不予考虑。

遵照世界遗产委员会决定(7 EXT.COM 4A[18])，被列入《世界遗产名录》的申报项目将从签约国的《预备名录》中除去。

UNESCO世界遗产委员会自1977年6月30日公布第一份《实施世界遗产保护公约的操作指南》(4章、28款、16页)(以下简称《操作指南》)以来，迄止2017年，共修订了24版，最新版为2017年版(正文9章、290款，1-73页，附录74-172页)[20]。有关《预备名录》的要求，虽然在2005年版以前各版《操作指南》中都有体现，但自2005年版的《操作指南》起，《预备名录》被列为第二章(II The World Heritage List)六节中的第三节(II.C Tentative List)[21]，使其成为世界遗产名录申报管理工作内容的重要组成部分。

3 《中国预备名录》的18个版本(表1)

迄今为止，中国世界遗产研究界对《中国预备名录》基本不了解，故有必要叙述如下。

中国于1985年成为《世界遗产保护公约》的签约国，并于1986年10月提交了第1版《中国预备名录》，世界遗产委员会于1987年6月15日[22]与11月5日[23]连续2次公布，共20项。

1988[24]、1989年[25]2年的公布文件仅注明已提交预备名录的国家表，未公布详细名录，中国均被注明已提交。1990—1993年，尚未检索到《预备名录》的公布文件。1987—1993年，中国成功申报了3批世界遗产共10项，1987年6项、1990年1项、1992年3项。其中1992年申报的“武陵源风景名胜区”项目，在检索到的历年《中国预备名录》的所有公布文件中，均未入录。据此可证，1987—1993年，存在无法检索到的一版《中国预备名录》，按逻辑推断，其公布时间在1988—1991年，可命其为第2版。

在第3—18版的《中国预备名录》中，第5、14版3次申报3次公布，第7、10、12、13、15版2次申报2次公布， 第18版2次申报1次公布。

自第4—18版《中国预备名录》均包含重复项目，故实际项数要减去这些重复项目数。

4 《中国预备名录》的项目数量

《中国预备名录》包括三部分项目：2016年最新公布的第18版项目、已成功入录《世界遗产名录》的项目以及曾经入录的项目。

1)2017年最新公布的第18版《中国预备名录》项目数。

表1 1986—2017年18版《中国预备名录》情况

第18版《中国预备名录》共60项，UNESCO世界遗产委员会于2017年9月5日公布。包括17版的53项，2017年2月28日新申报6项：管涔山-芦芽山(Guancen-Luya Mountain)、 太行山(Taihang Mountain)、中国渤海－黄海海岸(The Coast of the Bohai Gulf and the Yellow Sea of China)、呼伦贝尔景观及古代少数民族发源地(Hulun Buir Landscape & Birthplace of Ancient Minority)、圣山圣湖历史名胜区(Scenic and historic area of Sacred Mountains and Lakes，西藏阿里普兰县)、长白山植被垂直及火山地貌景观(Vertical Vegetation Landscape and Volcanic Landscape in Changbai Mountain)；2017年9月5日新申报1项：景德镇御窑遗址(Imperial Kiln Sites of Jingdezhen)。在60项项目中，有2项“丝绸之路中国段”，而“中华五岳-泰山扩展项目”实际包含“华山风景名胜区”，故实际为58项。

2)入录《世界遗产名录》的原《中国预备名录》项目数。

这部分项目共52项，其中1987年入录《世界遗产名录》的我国第一批6项世界遗产项目，事实上并未曾入录《中国预备名录》而直接申报成功。

从入录《中国预备名录》到入录《世界遗产名录》的历程，历时最短的未及1年，即当年申报成功的项目，共11项；历时最长的31年(“湖北神农架”)；历时10年以上的有9项。

从入录《中国预备名录》到入录《世界遗产名录》保持名称不变的项目有17项。因合并、组合、扩展而拥有2处以上遗产地的项目超过10项，其中跨省区3项(“明清故宫”“长城”“明清皇家陵寝”“大运河”)、跨国1项(“丝绸之路”)。

在项目的内容组成方面，“黄龙-九寨沟景区”是个特例：由1项预备名录项目申报为2项世界遗产项目(“黄龙风景名胜区”“九寨沟风景名胜区”)。

在项目的遗产属性方面，预备项目有2个特例： 一是自然遗产属性的预备项目“杭州西湖风景区”，2008年更改为文化遗产属性的“杭州西湖-传统龙井茶园景观”，并于2010年更名为“杭州西湖文化景观”入录《世界遗产名录》；一是双重遗产属性的“五台山”(2002—2008年误名为“五台山管理局”)于2008年更为文化遗产属性的“五台山佛寺群”，并于2009年更名为“五台山”入录《世界遗产名录》。

2004年以前，《中国预备名录》包含已被列入《世界遗产名录》的项目(非全部项目)，标注(＊)以示区别，但标注的年份会滞后；自2005年起，不再入录，但不被入录的年份会滞后。

3)曾经入录《中国预备名录》的项目数。

曾经入录、而今不再出现于《中国预备名录》的项目有60多项，其不被入录的主要原因包括入录《世界遗产名录》、更名、合并、扩项、除名等。

更名的原预备名录项目18项，包括一次更名后直接入录《世界遗产名录》的12项、2次更名后入录《世界遗产名录》的5项、更名后再被除名的1项(“云居寺塔及其石经”)、更名后列为新预备名录的1项(“侗族村寨”)。

合并的原预备名录项目19项，包括被合并后入录《世界遗产名录》的9项、被合并后成为新预备项目组成部分的7项、先被除名后被合并为新预备项目组成部分的3项。

除名项目共26项，包括直接除名的23项，先除名、后被合并入新项目的3项[佛宫寺释迦牟尼塔、佛宫寺释迦塔、北海公园(其中前2项重复)]。

5 《中国预备名录》存在的问题

历年《中国预备名录》出现的问题，可分述为空缺年份、属性不均、名称误记、年代误记、项目重复。

1)空缺年份，是指《中国预备名录》无项目被列入《世界遗产名录》的6个年份：1988、1989、1991、1993、1995、2002年。

无项目申报世界遗产，并非没有项目申报，原因无非是因准备不充分而无法提交申报项目，无端浪费了申报机会与申报名额。

2)属性不均，是指《中国预备名录》项目的遗产属性不均衡。如2017年公布的60项预备名录中，文化遗产27项(45%)、自然遗产17项(28.33%)、双重遗产16项(26.67%)。遗产属性不均衡的现象仍然存在。

3)名称误记，是指《中国预备名录》项目的名称有明显错误。如“五台山(Mount Wutai)”，2002年入录《中国预备名录》，2009年入录《世界遗产名录》，但2002—2008年，一直被记为“五台山管理局(Mount Wutai Administrative Bureau)”。 有些项目经更名或合并后，已被列入《世界遗产名录》，但旧名仍然保留在预备名录中，如“西递古民居(Xidi Ancient Human Settlements)”，于1996年始入《中国预备名录》，但在2000年被合并入“皖南古村落”且被列入世界遗产名录后，仍然以旧名被列在2000—2004年公布的《中国预备名录》中。

4)年代误记，是指《中国预备名录》项目的公布年份有误。如在2016年公布的54项预备名录中，有8项的公布年份有误。

1986年公布的“扬子鳄自然保护区(The Alligator Sinensis Nature Reserve)”“东寨港自然保护区(Dongzhai Port Nature Reserve)”“桂林漓江风景名胜区(The Lijiang River Scenic Zone at Guilin)”与“鄱阳湖自然保护区(Poyang Nature Reserve)”，被误记为1996年公布。

1995年公布的“良渚考古遗址(Liangzhu Archaeological Site)”及2008年入录的“古蜀文化遗址(Archaeological Sites of the Ancient Shu State)”“灵渠(Lingqu Canal)”与“中国古瓷窑址(Ancient Porcelain Kiln Site in China)”，被误记为2013年公布。

5)项目重复，是指同一年公布的《中国预备名录》，有重复项目。包括同名重复、新旧重复、包含重复(表2)。

同名重复项目，是指中英文名称几乎完全相同的项目，共有4项次。如2008年的“四岳-泰山扩展项目”(但遗产属性不同，分别为自然、双重)与“丝绸之路中国段”(英文名称虽有差异但实质重名)；2013年的“藏羌碉楼与村寨”；2016年的“丝绸之路中国段”。

新旧重复项目，是指旧名称更为新名称后，同一项目被列为新旧名称各一项，共有8项次。

包含重复项目，是指同一年公布的2个项目是包含与被包含的关系，共有5项次。

最早且历时最久的重复项目是“佛光寺”与“佛宫寺释迦牟尼塔”2项，1995—2008年共历14年；重复项目最多的年份是2008年，共11项。

又如2017年《中国预备名录》中，UNESCO中国全委会提交的“丝绸之路中国段”与国家文物局提交的“丝绸之路中国段”重复；UNESCO中国全委会提交的“华山风景区”与住房和城乡建设部提交的“四岳-泰山扩展项目”部分重复。

6 完善《中国预备名录》的科学理性管理建议

《中国预备名录》代表着今后中国申报世界遗产的预备项目，为了避免出现上述问题，排除不理性因素的干预，需要加以科学理性的管理。

1)确定《中国预备名录》申报的统一机构。

鉴于前述“中国世界遗产预备名录并非统一公布”“经公布的中国世界遗产预备名录不等于《中国预备名录》”的事实，以及上述《中国预备名录》存在的项目重复问题，国家文物局、住房和城乡建设部、UNESCO中国全委会3家中国世界遗产主管部门，需要协调后，确定《中国预备名录》申报的一个统一机构，或统一于UNESCO中国全委会，或成立统一的中国世界遗产专家委员会。

2)确定《中国预备名录》申报的学术论证。

往年《中国预备名录》的申报，虽经专家评审环节，但缺乏严格的学术论证。而学术论证是避免出现上述《中国预备名录》诸多问题的有效措施。

《中国预备名录》的学术论证，需要认识中国世界遗产事业的本质、考虑中国世界遗产在中国宏观整体发展战略与遗产地区域未来社会经济发展中的作用和地位，并在此基础上，对《中国预备名录》进行严格学术论证，最后提出一份经得起再次科学检验的中国申报UNESCO世界遗产名录的战略序列名录。

表2 《中国预备名录》中的重复项目

续表2

3)确定《中国预备名录》申报的公示机制。

世界遗产是全人类共享并由当代人留传给后世的物质财富，提交《中国预备名录》的目的是为了申报世界遗产。因此，《中国预备名录》的内容信息，在向UNESCO世界遗产委员会提交前，可以也应当予以公示。

提前公示《中国预备名录》的内容信息，将其与国家文物局、住房和城乡建设部分别公布的《中国世界文化遗产名录》与《中国国家自然遗产、自然与文化双遗产名录》，明确加以区分说明。这样，有益于学术界的遗产研究、有助于公众的参与和监督、有利于世界遗产管理人员增强荣誉感与责任心。

上述往年《中国预备名录》出现的问题，绝大多数是可以避免的。如果提前公示信息，学者参与分析、公众参与监督，这些问题就不可能轻易地出现在UNESCO的网站上。

中国已经成为世界遗产项目数量大国，但尚未成为世界遗产项目管理强国。《中国预备名录》的科学理性管理，是中国从世界遗产项目的申报大国迈向管理强国的必由之路。