我国高校内部治理结构与关系研究——基于教育部直属75所高校的调查与分析

李 　 冲，　刘 世 丽，　苏 永 建

(1.大连理工大学 高等教育研究院，辽宁 大连 116024；2.大连理工大学 发展规划与综合改革办公室，辽宁 大连 116024)

一、引　言

优化内部治理结构、提升组织运行效能是建设中国特色现代大学制度的核心问题。20世纪90年代以来，高校内部治理一直是学术界研究的热点。以治理维度作为划分标准，学术界主要有一元论、二元论和多元论3种观点。伯顿·克拉克(B. Clark)是一元治理结构论的典型代表。他从整体视角出发，把高等教育各个层次的决策机构与群体都归属于学术权力的范畴[1]。一元治理结构论表明大学组织区别于其他组织的根本属性方面是一种有益的视角，但却无法有效识别大学内部治理结构的多维属性。然而，伯顿·克拉克也承认，在学术系统中，存在行政文化与教师、学生文化相分离的治理结构特征，这为多元治理结构论留下了空间。多数学者对高校内部治理持二元结构论的观点。科尔森(J. Corson)最早关注并提出了大学中存在科层权力结构与专业权力结构的观点[2]。在我国，二元结构论者将高校内部治理结构划分为行政权力和学术权力两个维度，并指出行政权力与学术权力失衡是我国大学内部治理的核心问题[3-6]。多元治理结构论者主要是基于利益相关者理论，从高等教育参与者的角度，在二元治理结构论的基础上对高校内部治理结构的维度进一步细分，其中，三元治理结构论是最为典型的代表。在中国，三元治理结构论者结合中国国情，将二元治理结构论中的行政权力分解为党委权力和行政权力，指出我国高校内部治理结构主要呈现为党委权力、行政权力和学术权力3个维度[7-8]。概言之，以往的研究着眼于从治理权力及其结果的表征上来识别高校内部治理结构的静态特征，勾画出了大学内部治理结构的理想类型，对于认识和分析大学内部治理效能具有基础性的意义，但其不足之处在于忽略了治理状态的现实考查。在具体情境中，高校内部治理活动既有“分”又有“合”，呈现出聚合抑或整合的复杂形态。研究亟需关注的问题是，现实中高校内部治理结构的实然表达是什么？不同维度之间的关系如何？本研究以教育部直属的75所高校为调查对象，依据2015年新修订的《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》)，从体现党委权力的党委领导、体现行政权力的校长负责、体现学术权力的学术委员会职能，以及体现民主权利的教代会监督职能4个方面进行问卷调查，分析当前我国高校内部治理结构与关系的基本状态和存在的问题，探讨影响治理效能发挥的体制性因素与机制性障碍。

二、研究设计

综合考虑数据的可获得性及调查研究的可操作性，本研究选取教育部直属75所高校为对象进行调查研究，旨在通过实证数据呈现我国高校内部治理的结构和关系状态，发现和分析影响治理效能发挥的问题。在样本选择和数据搜集上主要考虑了以下原则：

一是高校的典型性和代表性。根据国务院下发的《关于调整撤并部门所属学校管理体制的实施意见》，1998年之后， 我国公办高校主要可以分为中央部属高校和地方省属高校两类。在中央部属的115所高校中，除40所关系国家发展全局以及行业特殊性强的高校继续由工信部等部委直接管理之外，其余高校全部划归教育部管理，数量占全部部属高校的65%。在教育部的统一领导下，这些高校在贯彻和落实中央文件精神、加强党对高等学校的领导、深化内部管理体制机制改革等方面一直走在全国高校的前列。在这75所高校中，除北京语言大学、国际关系学院、中央美术学院和中央戏剧学院外，其余71所高校均系国家“211工程”大学，其中的32所大学还得到了“985工程”建设经费支持。目前，除北京语言大学和国际关系学院外，其余73所高校全部进入了国家“双一流”建设名单。由此可见，这75所高校作为调查样本的典型性特征比较明显，能够反映出自20世纪90年代以来我国高校深化内部治理体系改革之后管理体制机制的特征。同时，这75所高校的历史渊源和发展水平各异，既有北大、清华等即将跻身世界一流行列的高水平研究型大学，也有一般性质的行业型学校，这在类型、规模、层次等方面也能够较好地反映调查所需样本的覆盖性要求。

二是调查的可操作性与数据的完整性。为了准确、有效地采集数据，本研究采用随机抽样的方式，通过网站公布的教师联系方式，使用发放纸质问卷、电子问卷、电话与社交软件问答等多种形式进行数据搜集。问卷设计全部采用Linkert5点量表法，每个测量项目均由从 1(完全不同意)到 5(完全同意)的测度构成。调查共分两次进行，首先，向目标高校的调查对象发放纸质和电子邮件问卷300份，在剔除重要数据缺失的无效问卷后，对所获得的267份问卷进行人口统计学分析；其次，根据第1次调查的统计分析情况，有针对性地使用电话和社交软件再获得300份问卷数据，用于添加和补充第一次调查未涵盖或涵盖不足高校的调查对象信息，借此达到调查数据的完整性；最后，在剔除第2次调查中不认真回答的24份无效问卷后，将两次调查所获得的543份问卷信息合并，再次进行人口统计学分析。统计结果显示，调查对象的比例分布较好，代表性较强，达到了调查所需数据完整性的要求，具体信息如表1所示。

表1　调查对象基本信息统计

三、调查结果分析

对调查结果的统计分析显示，我国高校内部治理结构与关系的总体状况较好，但仍然有较大的提升空间。具体的统计分析结果如下：

调查结果显示，我国高校党委领导下的校长负责制的运行状况比较理想。61.1%的被调查者认为状态“很好”，38.2%的被调查者认为状态“中等”，只有0.7%的被调查者做出了“不好”的回答。不过，影响治理效能的一些机制性障碍也普遍存在。如图1所示，问题主要表现在权力集中、监督、规则程序、分工协调、党政关系和“四风”等几个方面。20.1%的被调查者认为，党委和行政权力比较集中，尤其是党委书记的权力过大。15.3%的被调查者认为，高校内部对党委和行政权力的监督环节比较薄弱。14.3%的被调查者认为，校长及行政部门介入学术事项过多，存在权力越位问题。28.6%的被调查者认为，党委和行政系统内部条块分割比较严重，影响了学校发展。11.6%的被调查者认为，党委领导与校长负责之间有一定程度的不协调，存在内耗问题。10.1%的被调查者认为，党委和行政班子内部“四风”问题依然存在。另外，还有一些被调查者认为，党委和行政班子领导学校科学发展的能力有待加强。

图1　党委领导下的校长负责制运行状态图

调查结果显示，我国高校学术委员会的运行状况不十分理想。25.9%的被调查者认为学术委员会及其职能运行状态“较好”，55.8%的被调查者认为状态“中等”，18.3%的被调查者认为状态“不好”。如图2所示，学术委员会在权力弱化、功能定位、规则程序、体制机制和条件保障等方面都不同程度地存在着一些问题。19.4%的被调查者认为，学术权力与行政权力的地位不对等，学术委员会的权力较弱。24.5%的被调查者认为，学术委员会的实际功能定位与其治理结构定位偏离，在学术事务中发挥的作用不足。21.4%的被调查者认为，学术委员会的决策属程序性的事后决策，实质性的学术决策权不足。19.3%的被调查者认为，学术委员会的组织机制不健全。15.4%的被调查者认为，学术委员会发挥作用的保障不足，缺乏相应的组织机构和专门的工作人员。综合起来看，我国高校学术委员会的运行情况不十分理想，问题主要集中在学术委员会的学术决策权上。总计有43.9%的被调查者认为，学术委员会的学术决策权力不足，在学术事务中发挥的作用不够。

图2　学术委员会运行状态图

调查结果显示，我国高校教代会制度及其职能的运行状况十分不理想。只有15%的被调查者认为状态“较好”，53.6%的被调查者认为状态“中等”，还有31.4%的被调查者认为状态“不好”。如图3所示，问题主要集中在权力弱化、功能定位、体制机制和代表性等几个方面。18.9%的被调查者认为，教代会代表广大教职员工权益方面的权力弱化。29.0%的被调查者认为，教代会在监督学校重大改革、重大决策和重要工作方面功能定位不足，发挥的作用有限。24.1%的被调查者认为，教代会的组织机制不健全。28.0%的被调查者认为，教代会代表的构成比例不合理，普通教师代表数量不足。

图3　教代会运行状态图

四、结论与讨论

1.整合与凝聚：我国高校内部治理结构的实然呈现

治理结构是治理权力在配置、运作、监督过程中所形成的相对固定的主体框架，表现为一定的组织关系或社会关系。现代组织理论认为，组织的治理结构主要可以分为聚合型和整合型两种类型[9]，其中，聚合型治理结构着重强调权力的分散；整合型治理结构着重强调权力的集中。两种类型治理结构的组织方式、决策机制和运行程序不同，治理结构的表现形式也不同。美国学者罗伯特·伯恩鲍姆(R. Birnbaum)曾提出学会模式、官僚模式、政党模式和无政府模式的大学组织运行模式[10]。每一种组织运行模式，不仅代表着不同类型治理结构运行的均衡状态，而且也代表着组织内部治理关系的不同形态。根据本次调查研究的结果可以发现，我国高校内部治理结构的特征与西方大学的差异十分显著。如果说西方大学是分权特征明显的聚合型治理结构，我国高校则明显地表现出“以合为主、合分结合”的整合型治理结构。

图4　我国高校内部治理结构状态图

如图4所示，我国高校内部治理结构中的党委权力、行政权力、学术权力和民主权利分别通过党委领导、校长负责、教授治学和民主管理的方式实现。4个治理维度都有相应的组织机构——党委系统、行政系统、学术委员会和教代会作为权力实现的保障，同时，不同维度的权力机构并非彼此孤立，既分工负责又相互协调配合。著名管理学家詹姆斯·马奇(J. March)曾把大学(主要是美国大学)的治理结构特征描述为是一个“有组织的无政府状态”[11]，我国高校与之不同，可以描述为是一个“有组织的有政府状态”。这一治理结构符合我国的国情、符合我国高等教育发展的实际，充分体现了新时代中国特色社会主义高校的办学优势。

事实上，治理结构的整合与聚合只是理想类型意义上的一种抽象分类。在实际的治理过程中，过于集中或过于分散的权力都会影响组织运行的效能。集权虽然能够增强执行力，但容易导致权力滥用和权力腐败，增加决策的风险性和不确定性。丹尼斯·朗(D. Wrong)曾指出，当存在垄断决策和发起行动的“完整权力”时，必须进行权力的分散，从而实现对权力的限制，才能避免权力滥用[12]。权力过于分散同样也不会提高组织运行的效能，缺乏凝聚力、一盘散沙状态的组织是无效能可言的。从资源配置的角度看，我国高校将完整的治理权力分解为领导、决策、管理、执行和监督等部分，同时，又将这些权力分别赋予不同的主体掌握和实施。实际治理过程中，不同治理主体既相互协调和配合，又彼此制约和监督，从而有效避免权力腐败和权力滥用，同时还增加了治理主体的积极性、主动性和创造性。不过，实然的治理结构并非完全由法律、政策等规范性力量决定，治理主体之间真正实力的形塑作用也不容忽视。通过本次调查，结合2017年教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》精神，我国高校内部治理结构有如下3个方面的问题亟待解决：一是加强党的领导，细化党委和校长之间的权责界限[13-15]；二是完善学术治理体系，保障学术委员会的学术决策权[16-18]；三是完善民主管理机制，强化教代会监督和保障权的落实[19-21]。

2.赋权与巩固：我国高校内部治理关系的状态表达

治理的结构状态反映权力运行的整体形态；治理的关系状态反映权力运行的表达机制。在高校内部治理过程中，具体的治理关系可能表现为权力制约权力、制度制约权力、权利制约权力等多种复杂的形态。调查研究发现，我国高校内部治理关系主要表现为分工负责、制度协同和权利保障3个方面。这3个方面的机制协调互补，系统性地实现了内部治理运作的自觉、自为和自治。

(1)分工负责：党委权力与行政权力的关系

依据《高等教育法》、2010年8月中共中央印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和2014年10月中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，我国高校内部党委权力和行政权力关系的表达机制是党委领导下的校长负责制。统计分析显示，58.9%的被调查者认为，党委在学校重大决策中充分发挥着政治领导核心的作用；61.1%的被调查者认为，以校长为代表的行政系统具有独立行使执行党委决定的权力，这也说明我国高校内部党委权力与行政权力的关系状态良好。不过，这一结论与调查中发现的权力集中和分工协调问题比较突出的结论存在一定的矛盾。本文认为，从治理结构上看，我国高校党委权力和行政权力不是“权力”制约“权力”的分权制衡关系，而是同一权力内部分工负责的关系。党委统一对高校进行政治、思想和组织领导，同时支持校长全面负责教学、科研和行政管理工作。从治理的实际过程上看，党委领导与校长负责是一个有机整体，校长既在党委领导下行使管理职权，同时又作为党委主要成员参与决策，治理关系的表达机制不是“分权制约”，而是同一权力内部的“分工负责”。这一关系机制较好地解决了“分权制约”中权力掣肘、效率低下等问题，例如，在重大事项面前，我国高校党委系统和行政系统都会自觉地与党中央保持一致。这一特征也解释了此次调查中，绝大多数被调查者认为我国高校内部治理状态良好的原因。不过，应当看到，“分工负责”也同样具有协调、配合的问题。由于认识不到位、领导风格和决策机制等因素，在许多具体问题上，党委和行政有时很难在短时间内达成一致，因此在表面上也会呈现出权力集中和分工协调等一些机制性的障碍，亟需高校在未来管理实践中不断完善。

(2)制度协同：行政权力与学术权力的关系

依据《高等教育法》、2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和2014年教育部出台的《高等学校学术委员会规程》，我国高校内部学术权力的实现形式是教授治学，实现方式是学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等学术事务中的决策权。调查显示，共有43.9%的被调查者认为，学术委员会的学术决策权力不足，在学术事务中发挥的作用不够。这说明，学术委员会及其职能发挥的状况并不十分理想，行政权力在我国高校学术事务中仍然发挥着主导作用。从治理结构上看，我国高校学术权力与行政权力在结构层面上处于对等的地位，属于“权力”制约“权力”的制衡关系，突显了学术权力的独立性和重要性。但是从治理过程上看，高校具有学术组织的特性，使得学术事务与行政事务很难完全分开，学术权力和行政权力之间存在天然的交叉性，高校学术委员会缺乏脱离行政系统完全“独立”开展工作的条件。这也解释了本次调查中，大多数专任教师一方面认为我国高校内部治理状态良好，另一方面又对行政权力过多干预和介入学术事务表达不认可的原因。梳理相关政策、文件可以发现，我国早在1956年，原国家教委颁布的《中华人民共和国高等学校章程草案》中就有“学术委员会”的提法和规定。不过，与党委权力和行政权力不同，学术决策权属于高校内部事务，如何处理行政权力与学术权力的关系属于高校办学自主权的范畴，国家没有也不会过多地干预学术权力的配置问题。例如，教育部《高等学校学术委员会规程》和2017年教育部等五部门下发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中都要求，高校应当规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用。从这一表述可以看出，党和国家已经把学术委员会建设的任务赋权给了高校。今后，高校应当进一步认识到学术权力实现的自为性，严格依照教育部《高等学校学术委员会规程》提出的学术委员会组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制等指导性意见，完善学术委员会各项规章制度建设，更好地保障学术委员会学术决策权的实现。

(3)权利保障：民主权利的管理和监督作用

依据《高等教育法》和2012年教育部重新修订颁布的《学校教职工代表大会规定》，我国高校内部实现民主管理与监督权力的组织机构是教代会，权利实现的方式是教职工在涉及学校发展和自身利益问题上听取建议、讨论通过和审议通过的权力。调查显示，共有52.0%的被调查者认为，教代会的权力过弱，作用发挥不足。这说明教代会在高校内部治理结构中属于比较薄弱的组织，高校没有落实好党和国家对教代会的各项相关规定。我国《工会法》《劳动法》《教育法》《高等教育法》《教师法》中都有对教代会职能的具体表述，《学校教职工代表大会规定 》更是明确地提出教代会具有“听取学校章程制定、发展规划、年度各项工作等重大改革和重要工作的报告，并提出意见和建议”的权利。从治理结构上看，教代会在我国高校内部属于权利部门，其职责主要是监督行政权力运行，维护广大教职工的合法权益。从治理的实际情况看，当前我国高校教代会还不是一个强有力的权力监督者。本次调查还发现，虽然大多数调查者均认为教代会的权力缺位，而且程度比较严重，但是对教代会的关注程度远低于对党委权力和学术权力的关注。教代会作为我国高校内部实现民主管理的基本形式，其监督学校重大改革、重大决策和重要工作的职能不可或缺，需要引起高校和学界的重视。

五、启示和建议

通过对教育部直属75所高校的调查研究发现，我国高校内部“以合为主、合分结合”的整合型治理结构比较理想，充分体现了中国特色社会主义高校的办学特色及优势，但是，在治理关系的具体表达机制上还存在着一些问题，这说明我国高校内部治理结构的“顶层设计”比较完善，制约高校组织运行效能的主要原因是治理关系上的机制性障碍。提高我国高校组织运行效能，如下几个方面的问题亟需理论界和高校进一步深入的研究和探索。

1.进一步加强党的领导，完善党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制是建设中国特色现代大学制度的根本保证。从理论上说，统一领导是整合型治理结构的基本要求；从实践上看，统一领导是我国高校的组织优势。党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，最大优势也是党的领导，正反两方面的历史经验都表明，党委领导下的校长负责制符合我国的历史、文化和国情，符合我国高校管理实际[22]。我国高校需要认识到，加强党的领导是高校永葆生机和活力的源泉。只有加强党的领导，才能保证我国高校的社会主义办学方向。只有加强党的领导，才能保证高等教育为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务[23]。针对调查中发现的具体问题，例如权力监督缺乏以及党委、行政系统内部分权有余而协调不足等问题，高校需要进一步加强党的领导，坚定、严格地执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等文件要求，结合高校实际情况，制定和实施党委领导下的校长负责制实施细则。此外，高校还应当把纪委党内监督、群众监督和多元问责结合起来，汇聚各方力量，防止权力失范和权力腐败，切实提高党委领导下的校长负责制的权力运行效率。

2.明晰学术权力的范围和边界，切实保障学术委员会的学术决策权

学术性是高校区别于其他社会组织的关键特质。在高校中，学术委员会的地位和运行状态是现代大学制度的核心样态。从权力来源的角度看，学术权力源于学术共同体内部探求知识和真理的共识，行政权力源于国家或上级管理机构的授权。在这一点上，我国高校的学术权力与西方高校并无差异。从国际范围看，世界一流大学内部行政力量和学术力量间的匹配关系都比较合理。虽然当前我国高校学术委员会的地位和作用有所加强，但权力运行现状与理想状态的差距仍然较大。根据前文所述，解决这一机制性障碍的主要手段应当是加强制度建设，当务之急是要明晰学术权力的范围和边界，解决行政权力“越位”的问题。从2015 年教育部核准并公布的 114所高校章程中可以看出，我国中央部署高校已经对学术委员会的职责、功能与组织机构等进行了具体规定[24]。今后，高校应当以此为契机，进一步健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，建立行政权力僭越学术权力的识别机制和处置程序，切实保障学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，维护学术权力在学术事务中的独立性。同时，广大高校教师，特别是教授群体也需要认识到，“教授治学”在高校中是一种自为的权力，不能单纯地“等、靠、要”，更应当积极地行动起来，依靠自身的努力，主动地去解决学术权力隐含或者是附属于行政权力的现状。

3.创新民主权利的组织机制，充分落实教代会管理与监督的职能

教代会是保障和维护广大教职工合法权益的组织机构，同时也是整合型治理结构中规避权力滥用的一个重要机制。从世界一流大学的内部治理结构上看，以“权利”监督“权力”和以“权力”制约“权力”相得益彰，不可偏废。教代会的民主管理与监督职能能否切实运作起来，很大程度上依赖于教代会组织机制的完善程度。今后，我国高校党委应当进一步重视和支持教代会工作，要把推进教代会工作与加强学校党的建设、领导班子建设、教职工队伍建设和学校管理结合起来，确保教代会制度和职权的落实。校长要从行政权力运行合法化的高度充分认识教代会民主监督职能的重要性，应当定期向教代会报告工作，接受教代会监督，落实教代会职权范围内做出的决定、决议，完善学校重要工作听取教代会意见的程序。高校工会要承担起教代会工作机构的职责，建立高校党政部门与教代会各专门委员会之间的对口联系制度，健全沟通环节，确保信息沟通渠道通畅，信息反馈及时。同时，还要引导教代会代表提高权力监督意识，改变民主监督职能单方面服务于行政权力的局面，参照地方人大、政协的参政议政方式，切实增强权力监督质量。