公私协作视阈下农村环境治理的法律进路

吴 隽 雅

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

一、农村环境治理的实践困境及其反思

农村环境治理的最终目标是实现农村环境善治，即依据环境治理原则和环境治理机制对农村区域生态环境的污染及破坏问题进行有效环境决策，并通过权力的运行和责任的分配、提供多元的环境资源公共产品，进而达到一定标准的农村环境绩效、社会绩效和经济绩效，以维持农村生态环境的良好状态及其与农村经济社会共处于可持续发展关系之中。

虽然在科学发展观和城乡环境卫生统筹的政策指引下，农村环境卫生条件和农业环境状况得以显著的改善[2]，但农村环境治理实践状况仍然不容乐观。依据《2014年中国环境质量状况公报》统计，我国农村环境治理面临的问题集中表现为耕地质量下降、土壤无机污染加剧、水土流失面积增大、物种减灭、农业污染加剧、农村生活垃圾处理和饮用水安全问题。具体环境问题及农村问题详见表1。

同时据有关调查数据显示，目前，在全国范围内，存在相当比例的农村饮用水水源处于低度保护或无保护状态，有超过3亿的农村居民无法正常使用符合安全标准的饮用水资源；农村生活垃圾的排放总量每年约2.8万吨，且很少经过无害化处理，基本处于随意倾倒和任意排放状态；农业化肥和农药使用处于低效、超标状况，每年大约有5000万吨化肥、130万吨农药、130万吨地膜在农田使用，农药的高施用量和低利用率又进而使得面源污染范围扩大；畜禽养殖污染排放达到每年近27亿吨，大多未经任何处理被随意排放[3]。生产工艺落后和环保设施缺位致使农村工业生产污染加剧；农村采石开矿、毁田取土、陡坡垦殖等破坏生态系统行为，加剧了水土流失问题的严重性。上述农村环境问题不仅直接损害着农村居民的健康财产安全和环境权益，也引发了诸如农产品安全危机[4]、农民群体性事件频发[5]等社会问题，严重影响了公众健康、社会稳定及环境安全，农村环境治理状况亟待改善。

值得注意的是，我国当下农村环境治理仍然沿用城市环境治理方法[6]，集中表现为以政府管制与市场调整为核心机制的政府威权管制(政府治理)和基层自治管理的混合模式。虽然政府的环境财政投入、产业政策引导、环境意识培育等管制手段具有环境激励和环境监管的积极作用，市场机制所特有的价格、供求及竞争机制也有助于驱动和诱导环境治理者降低交易成本和提高治理绩效，但在城市环境治理实践中取得显著成效的政府主导与市场调节用于农村区域却呈现了“无序无治”的失灵状态[7]。深究其因，农村传统的封闭性生产、特有的生活文化与基层自治是影响农村环境治理绩效的重要因素。

基于血缘和地缘叠加而形成了农村社群及社会结构，使得农村的经济生产和文化生活本身具有深厚的封闭性和自给性色彩，无论是“自上而下”的“权力下沉”，还是“由外向内”的“法制传递”，农村的社群结构变革和社群秩序维护很难充分受益于国家的“法治影响”和“福利植入”。与之形成鲜明对比的是，城市的工业化与现代化在加速了城市的社会资源集中和生产效率提升的同时，亦强化了农村的弱势地位[8]，“低效农业、脏乱农村和贫困农民”又反向加剧了农村资源配置率低、资源环境恶劣等环境治理困境的恶性循环。值得注意的是，“后农业税”时代在降低农民税赋的同时也带来了农村治理格局的巨变，农业税的免除在某种程度降低了基层组织介入农村环境公共供给的资源财力和组织手段，国家自上而下的“到户补贴”资源如同“撒胡椒面”，使得“新农村建设”启动的国家资源难以得到强有力的基层组织体系接应，即便农村地区的基层自治体系在推动环境决策民主、治理活动公开、利益冲突公正化解等方面具有独特功效，基层自治在农村环境公共供给的能力也被弱化[9]，在此种自治背景下，政府管制、市场调节与基层自治在改善农村环境所面临的严重公共供给困难及农民集体行动问题方面的作用微乎其微，农村环境治理效果和生态平衡难以保障。

综上，乡村社会的经济格局和历史沉淀的宗法习俗，在发挥着“末梢治理”的弥补功能的同时，阻碍和降低了政府“直控式监管”的有效性[10]；农村区域“广而散”的分布状态与农村环境问题“碎片化”的分散特点，使得农村环境问题的信息掌控不完全、不对称及难以量化，市场机制的利益驱动作用难以独立发挥；同时，农村区域的资源利用及保护状态与村民的农业生产及生活方式紧密交融，单纯的针对具体环境问题而引入威权管制或市场调控的农村环境治理活动，显然成本高昂且并不具有可持续性，故而需要充分考量农村环境治理所具有的高昂成本、强外部性和高管控性，重新整合农村环境治理中政府管制、市场调节及基层自治3种治理手段，强化政府、市场、社会公众、基层组织及村民等农村环境治理的多元主体间的凝聚力，通过多元主体间的资源重组和权责利分配来破解当下农村环境治理困境。

二、公私协作：农村环境治理中政府管制、市场调节及基层自治的多元手段重组

政府管制与市场调节是现代国家社会经济运行、资源配置的两种基本方式。前者强调政府的主导作用，主张通过政府自上而下的计划方式进行资源的配置，着力于解决公共性问题、追求公共利益；后者则倡导以自由市场为基础，强调运用市场机制进行资源的配置，充分激发市场主体的创造性、竞争性以及实现经济效率的最大化。在传统市场经济观念及体制下，政府与市场之间形成了一种相互分离、甚至相互对立的二元结构关系，它们在各自领域依据不同的原理和法则独自运行、并行不悖。对于环境公共领域，基于市场失灵导致的环境问题(负)外部性的存在，以及环境公共供给的市场刺激缺失，国家行政干预、政府公共供给成为国家解决环境问题的要诀。政府作为环境保护之公共权力的拥有者和公共职责的履行者，被赋予了限制环境问题的外部不经济性、保障环境公共供给的持续性、进而推动环境公共利益实现的行政使命。具体地，一方面，环境污染、生态破坏负外部性的存在，要求国家对于市场经济活动的干预，政府通过环境行政监管克服市场失灵所造成的环境外部不经济性缺陷；另一方面，环境公共品的非竞争性、非排他性，决定了政府在环境供给方面的基本职责和行政任务，政府通过政策、计划、规划等宏观调控手段确立环境供给目标，通过公共财政投入以维持和保护生态环境的平衡。

然而，面对日益复杂的环境公共性问题，单一地依靠政府提供公共供给以及简单地依靠政府行政监督管理来解决环境问题，很难避免日益严重的政府失灵问题。随着财政赤字、行政效率低下等政府失灵问题在环境公共领域的显现，强调“政府威权与社会资本合作”的公私协作，成为扩大环境保护公共领域资本投入、增强资源环境公共供给的质量和水平的重要途径。公私协作，又称为公私协力、公私协作伙伴关系，这一概念最初源自英、美等国家，用以表述为实现特定行政目标、执行行政任务、而于公共部门与私人部门间所形成的对等伙伴关系[11]。公私协作是在“治理理念”“公共选择理念”的共同引导下，政府追寻公共产品及公共服务供给模式改革的新产物[12]，即在政策与法律扶持、鼓励、引导和规范的基础上，运用市场化机制配置资源、吸引社会资本投入到环境公共领域，通过环境公共供给的市场化，改变以往完全依赖政府的做法，把过去政府承担的部分环境公共供给职责和职能转移给私人部门、非政府组织。其所追寻的“多元化治理主体(如市场、政府、社会)之间的互动和合作”，打破了传统“以政府为唯一主体、依靠国家强制力统治社会”的威权管理模式，强调“依靠多种行为主体的以及相互发生影响的行为者的互动”[13]。

农村环境治理属于政府环境公共服务领域的具体组成部分，农村环境治理困境的解除需要我们将其置于政府环境公共服务“治道”变革的宏观视阈下予以考量。从根本上看，自然资源的公共物品属性，使得人类利用自然资源的经济行为势必产生负外部性，并进而产生环境问题[14]，农村环境问题的主要成因仍是农村社会经济行为的负外部性。鉴于农村环境治理困境的根源在于政府管制、市场调节及基层自治的分离与脱节，农村环境治理困境的打破仍然在于强化农村环境治理过程中政府、市场及社会关系的互动和协调，并以促进农村社会资源的优化配置、消除农村社会经济行为的负外部性、实现个体利益与社会公益的平衡为主要目标。而公私协作作为一种新型的环境治理模式，其所具有主体多元性、选择合意性、运作灵活性等特点[15]，在协调和重组农村环境治理过程中政府管制、市场调节及基层自治等治理手段方面具有明显的优越性，集中体现为以下几点：

其一，强化政府引导，提升政府宏观调控在农村环境治理中的积极作用。面对农村公民社会尚未发育成熟的实然环境、村民普遍匮乏的公共理性及公民精神，强调政府引导的公私协作打破了农村区域的边缘性地理局限和封闭性文化屏障，在倚力合意契约展开环境治理的同时，有效落实和贯彻了政府的环境治理政策，解决了政府对农村环境治理“末端控制弱化”问题[16]。而在政府主导的前提下，引入私人部门对公共部门的环境公共服务及环境治理行为予以协助，提高农村环境治理及农村环境服务的绩效，也是协议规范的政府主导性的抽象表现，是保障公私部门“避免劣势叠加、实现优势互补”的“有效整合机制和制度设计”[17]。其二，多元主体汇集，提升环境决策的科学性。由于公私部门对于农村环境问题的把握具有信息不对称性和不完全性，公私部门对于农村环境治理活动失败风险的识别能力和防范能力在主观和客观均存在局限性。公私协作的主体多元性，为农村环境治理制定科学合理的治理目标、治理计划、治理方案提供了多元视角，减少因公共部门的“公共垄断”或私人部门“自由竞争”所可能产生的重复性和浪费性活动[18]，降低农村环境治理的失败风险和低效风险；不同利益诉求主体的汇集，也促使环境决策充分考虑利益冲突问题及协调对策，有利于促进农村环境治理活动中的多元利益主体之间形成协调合作关系。其三，选择合意性，充分实现多元优势互补。公私协作以契约合意为基础在公共部门及私人部门间分配任务及相应的权责，这为充分引入私人部门的充沛资金、先进技术、管理经验、专业人员等优势，有效弥补公共部门资金缺乏、专业局限、管理落后等劣势提供了“资源整合”平台[12]。其四，运作灵活性，提升农村环境公共服务绩效。公私协作以政策、契约等手段引导农村环境治理过程中的资源分配和经济调控，实现了多元主体的优势资源重新整合、高度利用及农村环境公共供给多元化，提升了私人部门与公共部门资源的使用效益和农村环境治理的综合效益，对于破解传统管制模式下农村环境治理的低效困境具有重要意义。

三、农村环境公私协作治理的法律进路

在现代社会，法治是推进环境公私协作之健康、有序、持续发展的根本保障。虽然环境公私协作在消除农村环境负外部性问题、弥补农村环境公共供给不足、破解农村生态重建困境等方面具有补救性的积极作用，但是，农村特殊环境管理体制和分散多元的民主自治模式，也增大了公私协作模式在农村环境治理实践中的推行难度。鉴于环境公私协作涉及到政府与社会资本主体之间的跨界合作，有必要在多元共治、政策扶持以及社会监督的基础和前提下，增强环境公私协作的法治保障。

由于公私协作源生并发展于社会法治国家语境之中，某种程度上可以将公私协作认定为“契约式行政”而兼顾适用公法原理与规则、私法精神与规范[17]；实践中公私协作主要以“政府的行政引导”与“契约的协商合意”作为“政府威权与社会资本的有效结合”的具体依托和展开基础，“政策引导与契约规范”无疑是农村资源环境公共供给公私协作启动、运作的“内部规范力量”。与此同时，公私协作的“利益互惠、责任分担与风险共担”在某种程度上也增加了政府“利用公权力的优益地位而转嫁过多风险于社会资本主体”、社会资本主体“利用行政任务执行过度寻求私益而损坏社会公共利益”等风险，故在强化“公私协作主体间的合意规范与政府的行政引导”的同时，亦需要强化其他社会主体的监督、救济等外部规范，以弥补其内控性保障疲软，确保公私协作涉及的多元利益衡平和多元冲突化解。

具体而言，农村环境公私协作治理的法律进路，首先需要以政府、社会、村民组织等多元主体参与机制为农村环境公私协作治理提供基础保障，通过社会资本引入和资源重整，实现农村环境治理中政府管制、市场调节及地方自治3种治理手段的有效结合。其次需要以政府的政策引导和契约的合意约束为内容的利益协调机制作为救济保障，通过政府引导的目标导向和合意约定的权责分配，实现农村环境治理任务分配、环境治理风险分担、环境利益冲突协调救济；再次需要以强化基层组织和村民的参与和监督为后盾保障，促使政府、企业、村民等公私部门充分履行各自职能、妥善处理彼此关系、实现多元利益共赢[17]。

1.多元主体参与机制是农村环境公私协作治理的基础保障

农村环境公私协作治理及其法制建设，因农村独特的生产、生活文化及传统风俗，而具有区别一般公私协作模式法制化的独特性，集中表现于其法律主体间多元性权益协调需求。由于农村社区及社会结构的特殊性，农村环境协作治理法律关系存在多元的法律主体和利益诉求，公私协作在农村环境治理中的有效推行，不仅需要调整和协调广义上政府、社会公众之间的多元利益，协调和平衡当地村民、基层组织、所属行政辖区政府及其与其他法律主体间的法律关系和利益冲突，亦是农村环境治理法制化的重点和难点。

农村环境治理中政府管制、市场调节及基层自治等多元手段的落实，尤其需要通过农村环境治理多元法律主体(政府、社会、基层自治组织、村民等)的有效参与和保障。农村环境公私协作治理的法制化，实质上是在明确农村环境治理的多元主体前提下，将农村环境治理任务合理分配给公共部门和私人部门，并对多元主体间的权利、义务、责任予以明确规定。一方面，通过扭转农村环境治理中公共部门与私人部门的消极关系，打破政府管制、市场调节、基层自治及社会监督等治理手段间的割裂分离状态；另一方面，通过农村环境治理主体多元化及多元公共供给主体间竞争关系的形成，促进政府、市场、社会的优势资源及功能配置在共同完成行政任务、实现公共利益的过程中再次重组，充分促进多元主体的多元利益的衡平及多元优势的结合。

一方面，受拘于农村较为封闭的社会环境和分散的地理布局，农村环境问题的产生及治理均与村民的生产、生活行为紧密相关，农村环境公私协作治理的落地，离不开自治组织对村民环保意识及日常行为的有效引导和规范、基层自治组织的运作和执行能力；另一方面，公私协作开展过程中对村民个体利益及集体利益(经济利益与环境利益)的兼顾和保护，亦激发了村民参与和监督具体农村环境治理公私协作项目展开的意愿和动力，这种单独个体(村民)和集体个体(基层组织)的监督和参与，是公私协作在农村环境治理中有序运行的独特性需求和产物。与之相比，社会公众的参与更多是以“局外人”的状态“关心”和“帮助”农村环境公私协作治理的有效运行，具体表现为社会公众以“捐助者和号召者”的身份通过零散资本的汇集为农村环境治理提供资金渠道，以“间接环境利益关系人”的身份发挥着监督及救济农村环境治理公私协作中政府、企业、基层组织乃至有关村民的行为和关系。

2.政府引导的协议规范机制是农村环境公私协作治理的救济保障

公私协作本身是一种具有激励性的合约安排，其以风险分担、责任共担、利益共享等制度手段促成环境公共目标的实现及环境公共服务绩效的提高，主要倚力于公共部门和私人部门的合意约定。这种合意约定以完成行政任务为目标指向，其离不开政府行政权力的把控和引导，需要政府的政策指引为目标导向；同时农村环境公私协作治理以政府与社会资本主体间的通力合作和互助共赢为实现路径，亦需公私主体间的协议规范为重要依据[19]。

基于不断被要求强化以维护环境公共利益的政府的环境公共管理职责，政府的政策指引主要有两种类别：第一类是激励性政策，即提供优惠性、扶持性的政策引导，为农村环境治理公私协作活动营造良好的政策环境和市场运营环境，鼓励私人部门充分发挥管理经验、技术专业、资金充沛等优势。以上海市松江区泖港镇环境建设为例[20]，泖港镇镇政府以“建设生态、优美乡镇”为目标，通过政府财政拨款、科学选址修复规划、“公开招投标”等方式，响应政府的政策引导，并通过政策的有效贯彻和落实，将政府的财政投入、政策倾斜与社会资本主体的资质技术、资金优势相结合，实现了生态环境的优化。另一类则是保护性政策，即提供诸如风险防控、失信惩治的政策保障，从而防范和降低公私部门失信行为、垄断行为及恶性竞争行为，保障公私协作充分有效地提升农村环境治理绩效。以宁波市奉化市浦口王村的中心河综合治理为例[20]。该工程的项目总投资为87.68万元，其中政府财政投入35万元、村集体筹资20.28万元、社会捐助10万元、村民筹资2.4万元、水利建设基金补助20万元。在政府威权与社会资本的共同运作下，“红绿相间的河道、清澈干净的河水”取代了原本“杂草丛生、垃圾浮漂”的村中心河道。除了社会资本的有力介入和项目实施的全程监督外，政府的政策指引发挥了重要的作用，政府在深入了解村民需求、村落现状和工程规划的基础上制定了可行有效的财政投入及资本引入的保障政策，一方面充分利用“一事一议财政补贴”政策，另一方面通过“鼓励外创业者回乡建设、寻求私营企业家的公益援助”等方式招标引资和筹资，并通过协议方式对工程建设及管理的权、责、利予以合理分配并予以监督，实现了该村中心河综合治理的预期治理效果。

农村环境公私协作治理的合意契约，主要通过风险分担协议的预设，对公私部门的风险分配、权益保障及利益冲突解决予以事前约定。具体而言，风险分配方面，公共部门主要承担因计划或法规变更而产生的“制度风险”，私人部门主要承担因工程设计和设计失误而产生的“技术风险”，公私部门共同承担因市场竞争力不足、运营维护成本高等“市场类风险”，同时，风险分担协议应当对公私部门的风险责任承担方式予以科学设计；权益保障方面，尤其需要注意在保证农村环境治理目标实现的同时，维护私人部门合理的私益性收益；利益冲突解决方面，则需注意环境保护公益与盈利性私益的冲突化解，如可根据主体的过错情况和损失后果比对来预设相应的责任条款和救济方式。仍然以上海市松江区泖港镇环境建设为例[20]。泖港镇通过引入、促进和保障社会资本、技术与政府威权相结合，来补强泖港镇各整改村庄的公共供给投入，而泖港镇镇的环境治理及生态建设的良好成效，除了受益于政府明确的治理目标、政策倾斜和政策导向(以“建设生态、优美乡镇”为治理目标，根据市政府的村庄改造原则和优先次序，对泖港镇的农业产业片区、农民居住集中区及农村生态环境予以政策倾斜和政策引导，如“重点整治农户散养家禽家畜、强化农民生活污水处理站、人工湿地处理、对废弃河道臭水潭、低洼处治理、绿化空荒土地”等)；还得益于政府与社会资本主体间合意契约的合理设定及充分履行，如“镇政府严格操作程序并强化外部监督，通过对改造项目采取‘招投标’程序’、建立项目评审小组、召开村民议事会与村民代表会等各级会议”等。

3.基层组织与村民的监督机制是农村环境公私协作治理的后盾保障

虽然环境公私协作对于破解农村环境治理实践中存在的政府失灵与市场失灵现象具有补救性的积极作用，但农村特殊环境管理体制和长期形成的自治风俗习惯，也增大了公私协作模式在农村环境治理实践中的推行风险和实践难度[21]。譬如，我国农村基层环境管理机构包括常设性的基层环境主管部门和相关部门(即县环保局和农业局、水利局、林业局等以自然资源种类划分的资源管理部门，且仅延伸至区县一级)和非常设性的环境管理机构(诸如类似委员会性质的临时环境管理领导或决策组织，具有派出机构性质的乡镇环保办公室、村环保办公室，具有松散性和临时性)[3]。这些基层政府部门原本的环境治理权责就存在着交织不清的问题，再将其与农村基层自治组织、村民、农村经济体(如乡镇企业、规模养殖户等)及其他涉足公私协作活动的社会组织、团体(如环保组织、行业协会、企业、保险机构、金融机构等)共同纳入农村环境治理主体范畴，难免会使得农村环境治理陷入如何保障多元主体间权责科学设计及任务有效分配的困境之中。故而，有必要强化对农村环境治理公私协作的监督，而与农村环境治理具有紧密利害关系的村民及其自治组织，无疑是最为有效和重要的监督主体和参与主体。

保障基层组织及村民对于农村环境公私协作的治理行为及治理效果的监督，首先需要确保农村自治组织及村民有效参与到农村环境公私协作之中，将农村环境公私协作项目的预期目标、落实主体(尤其是责任分配和风险分担涉及主体)、运行流程、开展情况有关的信息和内容置于村民的视线之中，针对具有较强风险识别难度(不确定因素)的农村环境公私协作项目，赋予基层组织参与对治理项目的风险来源、风险发生条件、风险影响及风险防控手段的审查和审核过程，并充分考虑村民及基层组织的意见，保障村民的知情权和参与权。当然，鉴于公众参与环境治理的“被动性、无序性”等现实[22]，应当通过法律、政策等指引和保障基层组织及村民在环境公私协作过程中的监督性参与，且这种监督权利应当具有全程性和能动性，完善相应的法律救济机制。与此同时，由于农村布局的零散性和居民的分散性，参与监督机制的构建，还需要充分发挥社会资本与政府权威结合后所形成的规范、关系网络和信任机制的合力作用，即促使村庄内的监督网络与村庄间的监督网络的建构，鼓励村庄内村民通过自发方式等途径形成不同地理空间联系的农村环保小组、社区环保组织等村民自治组织，共同致力于对农村公私协作环境治理活动及成效的监督，充分发挥农村地区“熟人”社会的独特风俗环境，以信任、平等、自愿等独特“规矩”规范环境公私协作治理的有效运转。对农村环境公私协作的资金管理、风险防控、成本核算等事关公私协作成败的细节予以监督。此外，建立意见反馈机制，明确具体的治理主体对于村民或基层组织的意见或异议给予及时、充分的考虑和回应，设立农村环境治理基金、成立项目成本控制审查组织，实现对于公私协作主体的农村环境治理活动中资金的投入、使用行为及项目成本的预算及控制行为进行契约外监督。

四、结　语

公私协作所特有的风险移转功能和资源优化配置功能，对于激发多元主体参与农村环境治理积极性、供给满足农村环境保护独特需求、实现农村环境治理及生态建设具有重要意义。当然，农村环境治理公私协作路径的有效开展，离不开法律制度的规范和保障，在充分促进公私协作有效开展的同时，有必要就农村环境治理公私协作中多元主体的风险分担、权责分配及纠纷化解予以法律规范和救济保障，需要从引导面、规范面、监督面和救济面加强相关法律机制的完善。与此同时，为了更好地发挥农民对于环境公私协作项目的参与权、监督权，推动项目的科学决策、民主决策，除了要不断地致力于提高农村基层政府、基层自治组织权力行使的透明度、公开度，将项目相关信息对农民公开公布，保障农民对于资源环境公共供给信息的知情权之外，还必须克服的一个现实障碍就是农村地区农民的社会组织化程度普遍较低的问题。现实中，由于农民的社会组织化程度低，加之农民对于环境保护等农村公共性、公益性问题较为冷漠，缺乏权利意识和参与意识，这些因素都直接妨碍了农民对于政府资源环境公共产品、公共服务供给决策的参与和监督。建立农民利益表达和权益保障的参与与监督法律机制，在注重发挥村民大会和农村基层政府人民代表大会的监督职能的同时，应当培育各级、各类新型的农村公共服务组织，并鼓励农民直接或间接地通过农村基层自治组织、合作社等农村社会组织对资源环境公共产品、公共服务供给表达自己的意愿，使其能够真正地参与到农村环境治理的社会行动之中。