乡镇政府内部控制存在的问题与对策探讨

刘学刚

一、引言

乡镇政府是我国的基层行政事业单位，在我国的行政管理体系中发挥重要作用。内部控制有效提升了乡镇政府内部的管理水平，实现了国家政策与社会群众的对接，保障了政府职能的合理化实现。同时，我们也应该看到，乡镇政府在进行内部控制的过程中，存在内控环境不够完善、风险管理机制不健全及内外部监督不规范等问题，这些问题影响了政府职能的发挥，且容易造成经济活动不规范、国有资产流失、贪污腐败现象频发，甚至导致政府的失信行为，影响其社会职能的实现。为此，乡镇政府积极开展内控规范，如建立财务风险识别及管控系统、加强相关主体的内外部监督及改善服务水平优化资源配置等，这些内控措施有助于政府政策的执行和管理目标的实现。

二、乡镇政府进行内部控制的有效意义

1.优化资源环境，提高工作效率

乡镇政府作为基层性的行政事业单位，是国家机构与社会公众进行直接接触的平台。乡镇政府管理的全面性、多样性和基层性特征，决定了其工作的复杂性。为提高乡镇政府的工作效率，实现资源在特定区域内的协调配置，乡镇政府开始寻求建立完善的内部控制制度。内控规范对政府的各项职能进行系统性约束，即在保证政府有效运转的前提下，通过建立完善的制度规范，实现资源的合理流动和工作效率的高水平。

2.实现对系统性和非系统性财务风险的合理把控

乡镇政府工作的正常开展离不开财政的支持，财政资金为政府职能的有效发挥提供基础性保障。由于当前制度规范并不完善，财务风险随之产生。内控制度的实施，将资金取得、运用及外部监管等诸多环节集合在一起，通过制度性规范，实现了财政资金有效运用。另外，乡镇政府内部的财务风险具有多元性、复杂性及突发性等特征，这决定了内控实施的必要性和紧迫性。内控规范的有效实现，既保证了乡镇政府工作的科学性、合理性，提升了管理效率，又实现了对两类财务风险的合理把控。

3.协调内部职能关系，把基层工作落到实处

乡镇政府是直接与社会公众相接触的基层性行政单位，承担经济建设、医疗卫生建设及精神文明建设等任务。为了保证工作的有效展开，乡镇政府设置了民政、财政及卫生等多个机构，这些机构之间并不存在隶属关系，相互独立。一般来说，处理群众性事务需要多个机构的共同参与，这就容易造成各部门之间的扯皮推诿现象。为保证政府各项工作的有效开展，积极实施内控成为所需。内控制度将不同机构、不同部门之间进行协调与约束，并对政府人员的行为进行规范，从而形成了不相容岗位相分离制度、钱权分离制度等。这些制度保证了政府工作的成效，梳理了内部各部门的职责，并对部门关系加以明确。内控实施，实现了政府政策在基层组织的落地，有效推进了乡镇的经济、政治和文化事业发展。

三、乡镇政府内部控制存在的问题

乡镇政府中的一些领导内控意识不强，既没有建立相应的内控机构，也不能充分发挥审计、监察等部门的作用，更无法形成内控的系统合力，另外，内控制度建设也并不完善，主要表现为内控法律法规的制定存在滞后性，无法满足乡镇政府职能转变的需求，造成内控制度的管理不规范、行为不具体；财务是乡镇政府工作中的重要部分，由于该层级单位的特殊性，决定了其财务管理工作更加繁重与复杂，也容易发生人为操控等非系统性问题，这些风险能够表现为虚报发票、篡改报表数据及私设账外账等；内控执行不彻底也是乡镇政府在内部控制实施过程中存在的突出问题，无法取得实质性效果，也就无法对政府工作人员的日常业务行为形成有效约束；内外部监督不系统是指乡镇政府借助内控手段，对各部门工作形成制约，但由于内部控制不规范及外部监督缺失等原因，造成内控的实施效果较差，无法达成预期的管控效果。

四、加强乡镇政府内部控制的措施

1.改善内控环境，逐步建立系统完善的内控实施规范

乡镇政府加强内部控制，要改善内控环境，逐步建立系统完善的内控实施规范。为此，一是，乡镇政府单位领导要更加重视内控工作，将内控实施效果与自身的政绩评价指标相结合，综合提升内控的影响力和重视度，从而为内控建立与实施准备良好的环境；二是，要建立系统完备的内控规范，当前，内控制度的建设较为滞后，也不能适应乡镇政府职能转换的需求，为此，积极构建系统完备的内控实施规范成为现实之举，这就要求乡镇政府要以《行政事业单位内部控制规范》为指导，并结合该层级单位工作管理的需要，制定相符合的内控制度。

2.构建多元化的风险评估及应对机制

乡镇政府加强内部控制，要强化风险识别，构建多元化的风险评估及应对机制。乡镇政府大多数的工作与社会民众存在紧密的联系，也就意味着管理工作具有多样性、复杂性。在工作处理的过程中，由于存在诸多的人为参与环节，导致潜在风险较多，如在财务管理活动中，支付、记账及核算等各项活动都会存在风险。为此，乡镇政府应注重建立系统完备的风险识别系统，对各项业务可能出现的风险进行量化与警示，并找出每项活动的关键风险点，制定与之相匹配的防范政策与控制方案。

3.强化内控实施，保证内控活动的落地生根

乡镇政府加强内部控制，要强化内控实施，保证内控活动的落地生根。因此，一方面，乡镇政府要丰富内控实施手段，充分利用数据库、计算机等技术，将内控管理效率提升到新的水平；另一方面，乡镇政府要对内控活动进行细化，将内控的执行工作做到位。一般来说，乡镇政府的内控管理活动主要包括预算管理、授权审批及不相容岗位相分离等，以预算管理活动为例，为了防止因内控实施不具体而导致的风险，乡镇政府要做好预算的编制、评价及调整工作，对于可能发生的资金收支行为，要严格按照实质重于形式的原则，做好预算资金的管控，以防止超额支出行为。

4.加强内外部监督，减少非规范性的内控行为

乡镇政府加强内部控制，要强化内外部监督，减少非规范性的内控行为。具体来说，内部监督主要是内部审计、监察等部门的监督，为加强这些部门对内控活动的监督，要突出其独立性地位，适当的赋予这些部门独立行使审计监督的权力；外部监督主要是社会公众及第三方机构的监督，为加强内控效果，社会公众要树立主人公意识，积极的行使社会监督权，对乡镇政府的工作密切关注，以减少乡镇政府的不良行为，而第三方机构的监督则是指外部设立的、具有相对独立地位的外部机构，这些机构能够对乡镇政府的内控管理工作进行纠偏，及时调整内控中的错误并加以修正，以实现内控管理的高效化。