深化国库集中支付制度改革的思考

梁开勇

一、改革的主要做法和成效

一是加强组织领导，制定方案。2009年成立了由县长任组长的国库集中支付改革领导小组，设立了国库集中支付改革领导机构，为改革提供有力保障。本着便于规范操作，便于监督管理，便于单位用款，便于稳步推进等原则，依据《汶上县财政国库管理制度改革实施方案》，先后制定下发《汶上县财政国库管理制度改革资金支付管理办法》、《汶上县财政国库集中支付制度改革会计核算办法》、《汶上县国库集中支付制度改革银行清算办法》等配套改革文件。

二是依法采购，构建平台。按照“公开、公平、公正”的原则，进行了硬件设备采购，择优选择了代理银行，搭建了国库集中支付管理信息计算机硬件网络系统，实现了人行国库、代理银行、国库集中支付中心、财政局内部科室、预算单位的计算机联网。

三是明确责任，强化培训。印发了《汶上县县级国库管理制度改革资金支付工作规程》，明确了汶上县财政局各科室工作职责。对参与改革的财政局职能科室、预算单位、代理银行、人行国库等相关部门的业务人员集中进行岗前培训。为全面实施改革打下了良好基础。

四是总体规划，分步实施。2009年汶上县首先将纳入会计集中核算的所有单位纳入集中支付改革范围，2011年7月份又将物贸公司、县联社、县粮食局、县总工会等原未纳入集中支付改革的单位纳入集中支付范围，县直129个预算单位全部纳入集中支付改革范围。与义务教育特设专户所在银行实现联网，义务教育特设专户资金上线运行，2012年全面完成会计集中核算向国库集中支付转归工作、2014年全面实施乡镇国库集中支付改革，实现了“横向到边，纵向到底”的改革目标。通过改革，实现了资金集中支付、账户集中管理，财政资金的运行步入了网络化、集中化和规范化的轨道，取得了显著成效。国库集中支付范围不断扩大，截止2018年8月，纳入国库集中支付的单位129个，镇街16个，实现了县、乡单位全覆盖；国库集中支付系统办理支付业务笔数逐年提高，2017年共办理支付业务36602笔，同比增长8.4%，比2012年增加了7.75倍；国库集中支付资金逐年增加，2017共支付资金年502793万元，同比增长4.5%，比2012年增加了3倍。

二、当前存在的主要问题

(一)预算编制不科学不细化不规范

国库集中支付是对预算具体执行的管理，预算编制是源头，国库集中运行质量和效率取决于对新《预算法》的执行力度，依赖于预算编制的科学化、精细化和规范化。一是预算编制不科学。预算编制内容过于简单，范围不完整，部分收入未完全纳入预算，资金使用透明度不高。二是预算编制不精细。项目支出预算粗放，部分资金没有细化到实体项目，导致预算编制与预算执行脱节。三是预算约束刚性不强。预算编制缺乏预见性，实际执行中调整预算较多，指标和实际支出内容不能做到对应，挤占、混用现象时有发生。

(二)业务量增加导致人员配置不足

改革后，国库集中支付业务系统单独设置，资金支出管理链条拉长，原来一笔资金可以拨付的要分解为若干笔资金支出核算，原来一个环节支出的资金，要经过几个环节，支出流程较以前严密和繁项，工作任务更加繁重。按照一级财政实施改革模式需要在财政部门设置预算、审核、支付、会计岗位，按照不相容岗位分离原则至少需要3个人操作业务，对人员的数量和业务水平要求较高。全县各单位财政工作人手不足，人员结构老化，不适应改革的要求。多个系统用户名一人操作现象时有发生，影响了财政资金支付的安全性。

(三)风控机制和制度建设相对滞后

目前，国库集中支付的制度、管理模式、业务操作手段等还在不断完善和变化，国库集中支付工作的其他参与各方尚未建立成熟完善的内控制度和执行标准。财政支付审核的附件要求、报送流程、支付信息变更程序等，还没有形成统一的审核标准，业务规范以及系统的制度体系，预算单位的财务管理水平较低，从而导致国库集中支付存在一定的资金运行风险。

(四)监督管理机制还不健全

财政、审计、监察、代理银行等部门的协作机制尚未形成，还不能利用国库集中支付系统提供的信息开展多部门联合监管。财政部门对于预算单位集中支付特别是授权支付业务的真实性、难以核实，监督重点基本上在事后监督，事前，事中监督机制还不健全。代理银行执行集中支付业务的合法性、规范性主要依赖其内部监管，没有定致期对代理银行和预算单位支付情况进行实地检查，监督手段和力度不强。

三、深化改革的建议

（一）统筹推进相关领域改革

一是推进预算管理改革。按照新《预算法》的要求，加强部门预算编制管理，进一步细化编制，构建预算标准定额体系，避免“打捆项目”，做以实基本支出预算，细化项目支出预算，编制全级口径预算，提高预算编制的完整性、准确性、规范性。严肃预算执行，增强预算约束力，降低预算编制的随意性，减少超预算、资金来源的调整等由于预算调整所导致的后续集中支付中的调整。二是推广公务卡制度改革。在公务支出中逐步以公务卡支付代替现金支付，切实减少预算单位现金使用量，降低财政资金运行风险。

(二)深化财政信息化建设

一是推进财政大平台和核心业务系统的优化升级。对预算编制、指标管理、集中支付、非税收入等信息进行有效整合，构建流程通畅、有机衔接、信息共享的一体化管理系统。二是健全管理制度。健全国库集中支付业务系统运行、维护管理、定期检查、主要资料保管、重要事项备案制度，保证集中支付系统网络安全。三是适时实施国库集中支付电子化管理。实现纸制单据向电子凭证的转换，降低行政运行成本，进一步提管高财政资金支付的效率、透明度和安全性。

（三）优化国库集中支付业务流转程序

进一步优化国库集中支付业务流程，对支付用款申请、支付额度下达、资金支付凭证传递、会计核算等环节科学定位。财政内部之间，进一步精简上下游业务环节，减少不必要的审批手续；财政与单位之间，进一步精简单位申请审核程序，减少审核附件，提高业务流转时效。

(四)健全国库集中支付管控机制

一是健全岗位设置和人员配备。进一步理顺机构职能、充实人员、稳定队伍。健全岗位考评、轮岗制约机制，形成有效的内部制衡机制。二是健全外部监控机制。完善财政部门、预算单位、代理银行之间资金申请、支付、清算、对账环节的内控管理制度，形成“环环相扣、相互制衡、有始有终”的内控机制。三是完善内部控制操作规程。进一步健全资金管理、支付凭证专人管理、银行单据签收传递、拨款印鉴分人分印保管、大额支付批报、代理银行及财政内部对账管理等制度。四是强化财政监管体系建设。建立国库集中支付动态监控体系，重点监管资金支付超时、单位内部转款、提现超额等行为，通过对资金拨付所有环节流量、流向等实行完整监控，前移监控关口，不断拓展监控重点，提前预警，跟踪查处，最大限度地保障资金安全。