试论现代公共文化服务体系有效性实现的困境及启示

李诺　张长立

摘要：

现代公共文化服务体系有效性考量的两个主要维度分别是供给和需求。在实现现代公共文化服务体系有效性的过程中，将面临现代公共文化服务体系不平衡、人才队伍基础薄弱、政策法规体系不健全、考核评价制度尚不完善等困境。从现代公共文化服务体系的理念转变、制度设计、人才匹配、执行监督等方面来应对各种挑战。现代公共文化服务体系建设昭示我们：要大力弘扬社会主义核心价值观；要把现代公共文化服务与全面建成小康社会的目标进行精准契合；要在国家治理体系中及时嵌入公共文化服务的元素。

关键词：

公共物品；现代公共文化服务；公共文化服务供给；公共文化服务需求

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0072-06

近年来，在以习近平为核心的党中央的正确领导下，我国公共文化服务发展速度与效能提高的幅度较大，城市与乡村在公共文化服务体系建设方面也取得了明显效果。但是，我们也应看到，伴随着我国经济社会的快速发展，人民群众的精神文化需要也呈现出多样化的格局。从当前社会经济发展水平以及公众的精神文化需求看，现代公共文化服务的有效性仍有较大的提升空间。充分重视现代公共文化服务体系的有效性问题，使现代公共文化服务更加接近社会公众的精神诉求，对于建设有中国特色的社会主义文化强国、实现中华民族伟大复兴的梦想具有重要理论价值。

一、现代公共文化服务体系有效性的实质

自21世纪以来，党和国家非常重视公共文化服务体系建设。中国共产党第十八届三中全会指出：“构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。”[1]由此可见，这次全会将现代公共文化服务体系建设提升到社会发展的战略全局高度，指明了未来公共文化服务的发展方向。为进一步落实十八届三中全会的相关精神，2015 年 1 月，中办、国办正式印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》强调：基本公共文化服务标准体系的建立必须“以人民群众基本文化需求为导向，围绕看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益，根据国家经济社会发展水平和供给能力，明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，以及应具备的公共文化服务基本条件和各级政府的保障责任，确立国家基本公共文化服务指导标准，明确政府保障底线，做到保障基本、统一规范”[2]。2015年3月～2016年9月，各省、市、自治区及新疆生产建设兵团迅速行动，积极响应，各自结合自己的发展实际颁布具有地区特色的公共文化服务标准。为从根本上保障人民群众的基本文化权益，2017年3月1日，开始施行《公共文化服务保障法》。这部法律不仅完善了中国特色社会主义法律制度，而且为满足人民群众精神文化需求提供了“四梁八柱”性质的法律平台。由此可见，随着社会发展水平的不断提高，国家也在加快推进公共文化服务的顶层设计。那么，何谓现代公共文化服务体系？其有效性的实质又该如何理解呢？

要想把握现代公共文化服务体系的精神实质，就必须对公共性进行前置性的解读。公共性表征了人们相互之间彼此依存的特性，它体现了人类在社会实践活动中的社会属性。德裔美籍思想家汉娜·阿伦特在20世纪50年代提出了“公共领域”的概念。她认为“公共”的基本意蕴是： “公共领域的现实性依赖于方方面面的同时存在，公共世界在这种存在中展现自身，无法制定出任何一种共同的方法或标准去衡量这种展现。”[3]（p.44）后来，这一概念被哈贝马斯赋予了新的内涵，哈贝马斯认为：“资产阶级公共领域首先可以理解为一个私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。这种政治讨论手段，即公开批判（Das Oeffentliche Raesonnement））的确是史无前例，前所未有。”[4]（p.32）因此，在哈贝马斯看来，“公众”“公众媒体和公共场所”“公共意见”或“公共舆论”构成了“公共领域”的基本要素。哈贝马斯的公共领域理论更多地从政治哲学的层面强调公共领域的政治化功能，但是，在政治的公共领域之外，还存在着文化层面的公共领域，这将有助于我们准确理解现代公共文化服务体系。

依据《中华人民共和国公共文化服务保障法》的规定，公共文化服务的内涵主要是指“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”[5]（p.3）。而现代公共文化服务体系是指以政府为主体建立的，为了保障社会公众的基本文化权益，不断满足其精神文化生活的需求并提供公共文化服务的设施、运行管理系统的统称。它具有均等化、多元化、民主化、高效化等特征。均等化主要表现在服务目标上，是现代公共文化服务的一个基本要求。多元化主要表现在供给主体和供给方式上的多元化。民主化主要表现在运行机制上，正如党的十八届三中全会的《决定》中所说，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”[1]，其核心思想就是通过建立国家公共文化服务的民主化的管理体制，形成现代公共文化服务体系运行的新机制。高效化主要体现在公共服务上，现代公共文化服务体系的重要发展目标就是不断提高服务效能。

在我们解读现代公共文化服务有效性的内涵时，要充分注意到公共文化供给与广大公众对公共文化需求的区域契合状况，找准公共文化供给对不同区域受众的多样化文化需求的适应点，从而实现公共文化服务供给的实际能力与不同受众的主观需要之间的最大融合点。毋庸置疑，任何一个国家和地区，在构建现代公共文化服务有效性方面都无法尽善尽美。社会经济发展水平的不平衡，特别是公民基本文化需求目标的异质性，导致了现代公共文化服务的有效性与有限性的内在平衡博弈问题。因而，现代公共文化服务要处理好差异化与均等化的关系。当资源配置与分配制度存在着结构性矛盾的情况下，现代公共文化服务要更多地承担起社会公平的使命。就政府部门而言，全体公民享有以“公益性、基本性、均等性、便利性”為特征的现代公共文化服务，就是最大程度地实现了现代公共文化服务的有效性；就全体公民而言，公共文化服务无论多么完善，都必然内蕴着“无法达到最好，只能实现更好”的有限性。二者构成了相互促进与转化的辩证统一关系。这种辩证统一的关系不仅表征了公民与现代政府间的良好互动性，还会推动现代公共文化服务日臻完善。也只有真正理解它们之间的辩证关系，才能更好地把握现代公共文化服务有效性的实质内涵。

二、现代公共文化服务体系有效性实现的困境及原因

在现代公共文化服务的有效性与有限性内在平衡博弈过程中，必然会出现现代公共文化服务体系有效性实现的困境。这些困境具体表现在以下几方面。

第一，社会经济文化发展的不平衡致使现代公共文化服务的失衡。长期以来，由于在管理理念上重视经济发展，轻视文化发展，以至于大量的社会资源被投入到经济发展之中，而对文化的投入特别是公共文化的投入较少。现代公共文化服务的总体目标就是能够使公民获得均等化的服务，然而，客观事实是诸多原因致使现代公共文化服务在供给方面出现了不均衡状态。由于我国在城乡之间、发达地区与落后地区之间发展水平的不同，其主要表现就在于现代公共文化服务的硬件设施和实施过程及其结果的不平衡，而这种不平衡性必然会导致现代公共文化服务的失衡。

第二，现代公共文化服务人才队伍基础薄弱。我国的公共文化人才队伍建设无论是年龄结构还是职称结构都出现了较多问题，特别是在城乡区域配置方面的问题更加突出，重城市轻乡村的现象十分普遍。许多文艺人才都倾向于在城市工作，很少有人愿意去乡村就职。在人才的招聘、选拔、录用等方面还存在着人情关系，良好的竞争制度没有得到贯彻落实，出现了劣币驱除良币现象；在人才队伍培养方面缺乏科学系统的人才培训体系，文艺人才的专业技能无法与人民群众的需求以及时代的发展相适应。

第三，现代公共文化服务的相关法律法规尚不健全。依法治国不仅是行政体制改革的基本要求，也是现代公共文化服务制度设计的需要。我国现行的文化管理政策出自政府多个文化主管部门，政出多门，协调性不够，一定程度上降低了法规的权威性。此外，由于我国的公共文化服务建设尚处于初步发展时期，关于现代公共文化服务的政策法规体系还有许多需要完善的地方，要实现中共中央所提出来的建设目标，尚有很长的路要走，还需做相当多的基础工作。

第四，现代公共文化服务体系的考核评价机制不完善。科学合理的考核评价机制是激励人们提供公共文化服务的重要条件，特别是良好的公共文化服务绩效评估体系可以为公共文化服务的供给带来强大的动力。众所周知，文化单位在绩效评估过程中，其绩效评估的指标体系较难准确量化，人员的报酬主要还是以工作年限为基本依据，没有形成科学的绩效评价机制，平均主义现象十分明显，严重影响了职工积极性的发挥。

现代公共文化服务体系有效性的实现之所以面临以上困境，究其原因主要在于以下几点。

首先，现代公共文化服务供给体系没有形成科学的理念。复杂多样的历史原因，导致出现了政府与公众对公共文化服务意识的整体偏见。政府文化部门仅仅考虑文化价值的单一性，仅从教化的层面来发挥自己的职能，没有体悟到其对服务型政府建设的意义；而公众对公共文化服务中公共意识理解存在偏颇、参与意识薄弱，导致公共文化服务体系生存的人文环境脆弱。另外，在市场经济转型过程中，过分重视经济建设的发展，没有能够将公共文化服务提高到一个应有的战略高度。这种重视经济忽视文化的现象一直存在，并且有明显的扩大化趋势。许多地方对公共文化建设没能给予充分关注，公共文化服务设施方面的财政投入明显不足，未能达到国家规定的基本要求。

其次，现代公共文化服务的供给主体关系不协调。实现公共文化服务供给的有效性，就是要满足供给形式多样和供给主体多元的要求，只有这样，才能使公共文化服务供给的有效性得到充分发挥并且日趋完善。所谓服务主体的多元化主要指政府和非政府组织等都能够充当公共文化服务供给的主体。但从当前的发展状况看，还没有实现供给主体的多元协调发展，政府在一定意义上还是唱“独角戏”，社会主体的积极性没有得到充分激活，人民群众缺乏自发组织文化活动的积极性，这在一定程度上也会阻碍现代公共文化服务的有效性供给。

再次，现代公共文化服务供给的内容过于单一化。就供给的内容而言，由于各种各样因素制约，现代公共文化服务的内容还较为陈旧，基本上处在自娱自乐的原始样态，创新力度不大；就现代公共文化服务的供给方式而言，由于公共文化服务供给的动力激励不足，公共文化服务供给的传统手段十分明显，形式多样的文化活动较为缺乏。

最后，不重视现代公共文化服务供给的评价机制。正常的供给体制需要有完善的评价机制来保障，以便实现公共文化服务供给自身的价值。但是，在当下的现实格局中，还没有建立完善的评价反馈机制，缺少了评价反馈机制的活动，相应的公共文化服务供给活动就缺乏保障机制。因为，完善的评价反馈机制能够对各种公共文化服务的供给行为进行评价，包括服务的内容、服务的形式、如何供给、效果如何等，通过这种评价反馈机制，就可以及时发现活动中出现的偏差，并给予及时的纠正，从而能够更好地指导公共文化服务供给的效能。

三、促进现代公共文化服务体系有效性实现的对策

随着社会多元化样态的不断呈现，特别是科学技术的不断发展、文化生活的多样化，人民群众对精神文化的需求也上升到了一个更高的层次。针对不同区域、不同人群策划设计不同的公共文化服務载体来满足人们异质性的文化需求是新时期特色社会主义建设的根本要求。因此，全面深刻洞悉人民群众的精神诉求，增强服务的回应性与有效性就成为新时期我国公共文化服务的重要使命。

第一，强化对现代公共文化服务体系建设的理念认同。观念是行动的先导，人们的行动总是受到一定思想观念支配的，因此，科学理论的指导是保证实践成功的重要条件。正如马克思所言：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[6]（p.9）

现代公共文化服务体系与传统文化事业体系相比，在政治理念、理论基础、管理范式、功能结构等方面都有明显的异质性。传统文化事业体系更多地承载了社会文化动员的功能；而现代公共文化服务体系更多地担负着保障人民群众基本文化权利的功能。要充分认识到文化具有化育人魂的社会整合功能，因为“文化生产从非生产性向生产性的转变，也带来了一系列的社会效应。……在生产消费文化产品的同时，再生产了与此相适应的社会心理和意识形态，从而建构并维护社会生产和交往的既有秩序”[7]。传统的服务供给理念仅仅重视经济的发展，而忽视对公共文化的建设，这种理念无法适应社会的发展，所以，应该建构科学合理的公共文化服务供给理念。在理念上，要将公共文化服务纳入基本公共服务范围之内，秉持以人民群众为中心的价值导向，推动公共文化服务的社会化，充分发挥市场机制在公共文化服务方面的重要作用，以便更好地实现公共文化服务的有效性。

第二，注重现代公共文化服务体系有效性运行的智治平台建设。现代公共文化服务体系建设是一个十分复杂的系统化过程，政府在充分发挥自身主导力量的同时，还应推动社会多元化的主体力量共同参与，形成多元主体治理的交互网络格局。当前，信息化已进展到数字网络技术普遍运用到社会不同领域的阶段，在这样的大背景下，要充分运用互联网技术，构建线上和线下的公共文化服务平台。目前，人民群众参与文化活动的积极性还未充分调动起来，可以把线下的文化演出行为通过多媒体信息技术进行即时传播，便于人民群众及时了解、选择、参与。

第三，注重现代公共文化服务体系的人才队伍建设。公共文化人才队伍是现代公共文化服务有效性落实的重要因素，《中华人民共和国公共文化服務保障法》第五十二条明确指出，“国家鼓励和支持文化专业人员、高校毕业生和志愿者到基层从事公共文化服务工作” [5]（p.14）。现代公共文化的人才队伍必须遵循“优化配置”的原则。文化职能部门要坚决摒弃传统的人才使用模式，制定与时俱进的文化人才队伍培养与激励机制。在专业人才的选拔方面，要注意“德艺双馨”，真正把既有较好道德品质又有良好专业技术水平的文艺人才选拔进来；在管理激励机制方面，要注意“物质和精神”的双向作用，既要在物质上解决文化骨干的后顾之忧，又要在精神上激励更多文化骨干发挥自己的专业技能，使其实现自身的价值追求。

第四，针对现代公共文化服务体系的有效性制定科学的考核评价机制。一套科学的考核评价机制是保障人民群众基本公共文化权益、严格监督公共文化服务主体履行职责的制度需要。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第五十五条明确要求：“县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评，确保资金用于公共文化服务。”[5]（p.15）现代公共文化服务体系有效性评价指标的科学建构要充分考虑公共文化服务的制度设计、价值目标、服务效果之间的内在逻辑统一性。现代公共文化服务体系建设要求政府必须从“裁判员”和“运动员”的混合角色中分离出来，将公共文化产品的供给方、生产方和管理者适度分离，使契约关系成为政府治理的重要选择。在考核评价机制上，现代公共文化服务体系既要关心人民群众的需求导向评价，又要关注公共文化的服务效能导向评价。以人民群众的需求为导向，建立群众评价与反馈机制，以公共文化服务效能为导向，完善绩效考核评价反馈机制。

四、现代公共文化服务体系有效性实现的价值启示

2013年11月26日，习近平在山东孔子研究院考察时指出：“一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。”[8]在我们建设社会主义现代化强国的伟大征程中，人们对公共文化服务的需求越来越强烈。现代公共文化服务的有效性能否顺利实现，对于我们的现代化建设事业具有十分重要的价值启迪。

第一，现代公共文化服务的供给要与全面建成小康社会的目标精准契合。随着我国社会经济发展水平的不断提高，人民群众的精神文化生活也呈现了同步增长的趋势，但是，我们还要看到城乡区域的公共文化发展差距较大、公共文化服务的供给质量与水平不高等问题。现代公共文化服务体系建设一定要围绕全面建成小康社会的奋斗目标，推进基本公共文化服务的标准化与均等化，补齐短板，切实保障人民群众享受文化成果、参与文化活动等文化权利，不断满足人民群众的精神文化需求，促进文化民生保障水平的不断提高。

第二，现代公共文化服务体系建设要大力弘扬社会主义的核心价值观。当代美国理论家塞缪尔·亨廷顿认为，“一个不属于任何文明的、缺少一个文化核心的国家”“不可能作为一个具有内聚力的社会而长期存在”[9]（pp.353354）。现代公共文化服务体系建设必须以社会主义核心价值观为指导。现代公共文化服务体系有效性研究将会进一步强化导向意识，旗帜鲜明地弘扬社会主义文化建设的主旋律，在精神文明的建设中传播正能量。同时，还可以增强中国梦的宣传与阐释，引导人民群众不断增强对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，为中国特色社会主义事业的发展提供坚强的精神支持，筑牢我国文化软实力的基础。

第三，国家治理体系及时嵌入公共文化服务的元素。作为现代国家治理体系重要组成部分的现代公共文化服务体系，构成了现代国家治理能力的必备要件。随着世界发展的多极化、经济发展的全球化和科技发展的日新月异，文化建设也必然面临前所未有的发展格局。文化民生与文化善治等现代社会的发展理念也会融入文化建设的实践，深刻改变文化建设的主要内容。因此，现代公共文化服务体系的构建，就要求政府必须适应客观实际的变化，按照服务型管理的原则，创新政府的管理方式，转变政府的服务职能，大力构建兼顾公平和效率的制度框架体系。

总之，公共文化服务作为国家治理体系的重要组成部分和文化惠民工程，历来备受中央政府、地方政府乃至社会各界的广泛关注。政府在公共文化服务过程中既不能罔顾现实经济发展水平去迎合公民的所有公共文化需求，也不能推卸自身的公共文化服务责任，不考虑公民的基本公共文化服务诉求，而应该对二者进行有机协调。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm，20131115.

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/201501/14/c_133920319.htm，20150114.

[3][美]汉娜·阿伦特.人的条件[M].竺乾威，等.上海：上海人民出版社，1999.

[4][德]尤根·哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，等.上海：学林出版社，1999.

[5]中华人民共和国公共文化服务保障法[M].北京：中国法制出版社，2017.

[6]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[7]郑崇选.马克思主义理论与都市文化的生产[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2008，（4）.

[8]民族伟大复兴要以中华文化发展繁榮为条件[N].光明日报，20131204.

[9][美]塞缪尔·亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建[M].周琪，等.北京： 新华出版社，1999.

[责任编辑：杨健]

Abstract：

The two main dimensions of valuating the validity of modern public cultural service system are supply and demand. Of course， in the process of realizing the effectiveness of modern public cultural service system， it will be faced with some dilemmas like imbalanced construction system， weak foundation of talent team construction， imperfect policy laws and regulations system as well as examination and evaluation system and so on. These difficulties shall be dealt with from the perspective of concept change， system design， talent matching， executive supervision of modern public cultural service system. The construction of modern public cultural service system shows us that we should carry forward the core values of socialism vigorously， fit the modern public cultural service with the goal of building a welloff society in an allround way， and timely integrate the elements of public cultural services into national governance system.

Key words：

Public Goods， Modern Public Cultural Service， Public Cultural Service Supply， Public Cultural Service Demand