城乡要素双向流动框架下乡村振兴的内在逻辑与保障机制

郭素芳

摘要：

实现乡村振兴的过程，实际上是城乡要素双向流动的过程。长期以来我国农村大量生产要素源源不断地单向流入城市，造成农村严重“失血”。在新型城乡关系中，农村要素流向城市，城市要素也流向农村，会形成一种城乡要素双向流动的良性循环。乡村通过汇集各种要素，引发创业热潮，催生新业态，促进乡村产业兴旺，以此推进乡村经济社会全面发展，实现乡村振兴。目前我国还面临诸多阻碍城乡要素双向流动的因素，需要构建要素主体共享的利益联结机制、市场主导和政府引导相结合的功能互补机制、各项政策的协调配套机制以及乡村内生发展动力机制，以保障城乡要素双向流动，特别要引导生产要素向农村流动。

关键词：

乡村振兴；城乡关系；要素流动

中图分类号：F291.3文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0033-07

一、问题的提出及相关研究

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，强调“要坚持农业农村优先发展”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。这一战略的提出，指明了新时期我国乡村发展的方向，反映出我国城乡关系的重大战略性调整。实施乡村振兴战略的关键在于重塑和谐的城乡关系，以此来激发乡村发展的内生动力。过去提出的城乡统筹和城乡一体化的发展思路，虽然对推动农村发展起到了重要作用，但效果并不明显。究其原因就在于始终没有把政策重点放在农村，从乡村内部着力调动积极性和主动性，而是更多地强调城市对农村的扶持、工业对农业的反哺。由于把农村置于从属地位，农村只能被动地接受城市发展的带动和辐射，其内在潜力难以发挥。乡村振兴战略的提出，则更加注重城乡平等，更加充分地立足于乡村的产业、生态、文化等资源，并注重发掘乡村自我发展的能力。这一思路标志着我国全新城乡关系的确立，即由过去的“以城带乡”“以工促农”转变为城乡互动、工农互促，由乡村对城市的被动依赖转变为依靠内生动力的主动作为。实现乡村振兴，离不开各种要素的流入与聚集。一个地区只有拥有了足以支撑经济社会发展的各种要素，才能获得充分发展。然而，长期以来，在我国城乡二元结构和城乡发展差距背景下，农村大量的劳动力、资本、土地等要素流向了城市，城市获得了快速发展，从城市流向农村的要素却很少，农村失去了发展基础，以致城乡差距越拉越大。据统计，2016年城市居民人均收入是农村居民的2.72倍[1]。城乡要素的非均衡配置，使农村和城市不能同步协调发展，农村成为发展的短板，这与我国实现农业农村现代化的目标相矛盾。因此，打破要素单向流动格局，实现城乡要素双向流动，特别要引导要素向农村流动，已成为当务之急。

近年来，学术界围绕相关问题进行了大量的研究和探讨，主要集中在以下几个方面。第一，关于城乡要素配置与城乡发展的研究。郭晓鸣等认为，资本、技术、劳动力等要素在城乡间的自由流动是推动城乡发展一体化的内在动力[2]。王颂吉、白永秀指出，城乡要素错配显著阻碍了中国城乡二元经济结构转化，从而使得城乡间经济收敛的内在机制无法发挥作用[3]。因此，推动城乡发展一体化的关键在于促进要素在城乡之间自由流动，实现经济资源在城乡之间的合理配置。基于上述认识，常野从理论和实证两个层面阐释了要素流动对城乡一体化的影响路径[4]。第二，关于要素流动和乡村振兴的研究。学界一致认为，要素在城乡间单向流动是“三农”问题长期存在的根本原因。要素城乡间单向流动导致农村要素短缺，最终导致农村、农业、农民这个系统的发展能力下降，无法实现自我发展[5]；乡村三大传统生产要素（劳动力、资金、土地）的长期流出是三农问题变得严重的内因[6]；实施乡村振兴战略和缩小城乡差距，根本路径是要促进城乡要素双向流动和产业融合[7]；实现乡村振兴需要改变各种发展要素主要由农村向城市单向流动的局面，创造城乡要素双向流动的新格局[8]。第三，关于城乡要素双向流动的路径研究。十九大前，一些学者如蔡昉等主要从要素市场、户籍制度、“城市偏向”政策等方面进行探讨[9]。十九大后，一些学者进行了更有针对性的研究。例如，韩俊提出，通过加强制度性供给，解决农村“钱、地、人”的问题[10]。庄晋财强调，加强农村基础设施环境建设，让城市要素下得去；推进农村产业融合，让城市要素留得住[11]。范毅等主张实行土地市场化交易以盘活乡村闲置土地，推动城市资本流入农村[12]。此外，也有学者从加强财政扶持、加强农村公共服务体系建设、建构完善农村金融体系、培育壮大农村各类经济组织、打造特色小镇等方面提出建议。

上述研究都有所建树，普遍认为，实现城乡要素雙向流动有利于促进乡村振兴。仔细梳理相关文献，发现还有不少需要进一步研究的问题。比如，对于城乡要素双向流动和乡村振兴的内在逻辑缺乏深入研究；对于如何实现城乡要素双向流动，多数学者更多地从制度安排或体制机制创新方面进行解释，尚未提出如何构建一个能够保障城乡要素双向流动的长效机制。事实上，城乡要素双向流动作为一个复杂的系统工程，涉及方方面面，仅从局部环节和领域着力是难以奏效的。本文将在已有研究的基础上，全面剖析城乡要素双向流动下乡村振兴的内在逻辑，并根据影响城乡要素双向流动的制约因素，全方位构建城乡要素双向流动的保障机制。

二、城乡要素双向流动框架下乡村振兴的内在逻辑

实施乡村振兴战略是一项复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、生态等方方面面，其发展离不开生产要素的支撑和推动。在开放经济条件下，一个地区要素结构的变化取决于要素的自然增长和流动。就城乡关系而言，要素流动对要素的自然增长产生叠加影响，改变了城乡间要素自然增长的结果，进而改变了城乡间经济发展能力的对比，以至于对城乡经济差距产生显著作用。在传统城乡关系中，农村要素源源不断流入城市，而城市要素很少流向农村，城市对农村形成“输血式”的反哺，这种要素流动并未形成城乡的双向对流。农村要素长期流出多流入少，使原本稀薄的要素资源更加短缺，削弱了农村自我发展的能力，最终形成了一种“要素外流—经济发展缓慢—要素进一步外流—经济更难发展”的恶性循环。这种局面严重影响城乡融合发展，影响农业农村现代化的实现。

在城乡要素双向流动的新框架中，农村要素流向城市，城市要素也流向农村，形成一种城乡要素双向流动的良性循环，由此奠定了要素互动的内在条件。一方面，在政府与市场共同作用下，城市的资金、技术、人才等通过不同通道流向农村，使农村摆脱了以往要素短缺的困境，有利于形成乡村发展的新动能。农村越发展，要素回报率越高，吸纳优质要素的能力就越强，从此步入良性发展状态。另一方面，在要素双向流动格局下，城乡间要素互动作用明显加强。从乡村的角度看，有来自于城市的要素流入，也有面向城市的要素输出。和以往单一流向相比，虽然也会有要素输出，但不再是农村依附城市状态下的被動流出，而是农村对外形成自己独特的产品和价值，根据自身差异性定位对城市有主动作为的输出与互动

[13]。同时，由于新型城乡关系下要素流动的重点放在了农村端，城市对农村不仅仅是纯粹的“输血式”反哺，而是在农村环境改善的情况下，产生了要素流入农村的动力。而农村以其所拥有的资源承接来自城市的各种要素，继而完成要素间的对接、整合，实现资源的优化配置。在国家政策引领下，乡村通过有效地汇集资金、知识、人力等要素，引发乡村创业热潮，乡村创业催生新业态，延伸新产业，通过产业集聚、技术渗透、机制优化、体制创新等方式，促进乡村产业兴旺，以此推进乡村经济社会全面发展，乡村凋敝局面得以扭转，乡村振兴得以实现（参见图1）。

三、实现城乡要素双向流动面临的制约因素

（一）制度、政策的逆向安排

改革开放后，我国高强度的城乡二元体制逐渐被打破，生产要素开始在城乡之间流动，特别是户籍制度的改革，使农村剩余劳动力大规模向城市转移，为实现与资本、土地要素的优化配置创造了条件，但城乡二元体制并没有根除，城乡之间仍然存在着生产要素流动的诸多限制。第一，农村剩余劳动力转移并不顺畅。劳动力是农村最富余的要素，剩余劳动力向城市转移有利于提高农业劳动生产率和资源的优化配置。然而，农民进城在就业、子女入学、医疗保障、社会管理等多个方面受到不公平待遇，难以完全融入城市，不利于农村劳动力流动。第二，城市资本向农村流动受到阻滞。对我国农村来说，在劳动力、土地和资本三要素中，资本最为匮乏。而政府因担心“资本下乡”会带来“非粮化”“非农化”问题，对资本流向农村给予诸多限制。第三，农村土地制度改革滞后，限制了土地承包经营权的流转，也使得土地缺乏流动性。土地既是农业生产的基础，又是聚集生产要素的空间载体，吸引生产要素流入农村，最终都要聚焦在土地上。农业用地越规模化，对城市工商资本投资于农业的吸引力就越大，而实现规模化的前提是农村土地有序流转。近年虽土地流转已有很大进展，但由于农村土地产权模糊和权能残缺问题始终没有得到解决，土地流动依然受到限制。总之，体制机制束缚是制约城乡要素双向流动特别是要素向农村流动的最大障碍。

（二）要素市场发育程度不高，市场机制引入不够

要素流动实质上是一种产权交易行为，理应由市场机制进行调节，通过市场主体的自由交易、竞争与有偿交换来实现资源要素的优化配置。然而，由于我国市场经济尚不发达，要素市场化程度还不高，城乡一体化的要素市场体系尚未建立，特别是农村要素市场发育滞后，制约了农村资源要素的优化配置与合理流动。按照要素流动规律，一个国家在工业化中期以后，随着要素向城市的过度聚集，城市的集聚效应向扩散效应转化，要素流向会发生转换，要素开始向农村流动，但这是假设在无外界环境干扰的情况下，经过市场机制的调节，可以实现要素的有序流动，进而实现资源的有效配置。显然，我国目前的体制与完全的市场经济还存在一定差距，政府对于生产要素配置过度干预，市场机制经常受到行政权力的干扰，影响了市场经济主导作用的发挥。再加上过大的城乡差距，使城市对要素产生明显的虹吸效应，多个因素叠加，造成农村生产要素源源不断地流向城市，而城市的要素很少流进农村，城乡市场不能形成要素的双向流动。据统计，2016年我国外出务工人员1.69亿，其中进城务工人员约1.35亿，65%以上的农村家庭有成员进城务工；从资金流动看，农村有超过50%以上的资金流向城市，远大于城镇资金流向农村的规模[14]。

（三）公共资源分配的城市倾向

近年来，我国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖，乡村的基础设施也已有很大提升。但是，城乡基本公共服务水平依然存在较大差距。例如，在医疗卫生方面，优质医疗卫生资源过度向大城市、大医院集中，而农村医疗卫生设施落后，医疗技术人才缺乏，且普遍存在年龄老化、专业水平低的情况。据统计，城市每千人口执业医师达到2.96人，而农村仅为1人，农村服务量仅为总量的1/8[15]。在教育领域，政府的教育经费也主要投向城市，城市教育资源相对集中，教育设施比较完备，师资素质相对较高。从学历上看，城市小学、初中的专科及以上学历教师比例为98%和90.3%，而农村为91.8%和78.6%[16]。在社会保障方面，虽说经过多年的改革发展，已初步建立起统一的城乡居民社会保障制度，但也应看到，目前中国的社会保险事业仍未摆脱城乡二元结构的局面，城乡分割的社会保险运营机制没有太大改变，除新型农村合作医疗推广速度较快、覆盖面较广外，其他险种皆发展缓慢。就社会保险水平而言，目前，城镇养老保险参保人数为28391.3万人，基金支出为12764.9亿元，农村社会养老保险参保人数为32643.5万人，基金支出为587.7亿元，仅为城市支出的4.6%；城镇医疗保险参保人数为47343.2万人，其基金支出为4431.4亿元，新型农村合作医疗保险参保人数为83163.1万人，其基金支出为1710.2亿元，仅为城镇的38.6%[17]。在基础设施投资方面，2017年，在全社会固定资产基础设施投资中，城镇投资总额为571668万元，而农村为150801万元，城镇是农村的3.8倍[18]。

（四）农村缺乏吸引生产要素流入的良好环境

第一，城市要素流向农村存在较高的风险和成本。虽然城镇工商资本投资于农村产业方面的市场竞争较小，但由于受到土地规模集中不足以及日益趋紧的资源环境等方面的约束，再加上农业用地性质不能改变，城市资源要素投资于农村的显性风险较大，经营成本较高，取得较好的预期收益也存在不确定性。目前我国农村产业的低效化、弱质化特征依然明显，城市现代产业部门尚未广泛深入地融入农业生产，加上农民市场意识不强，参与市场的积极性不高，始终没有对农业进行深度开发，如观光农业、绿色农业、生态农业等发展滞后，同时也没有形成比较完整的农业产业链或价值链，导致农业产业化经营组织规模小，整体水平低，竞争力弱。第二，多年来农村资源要素大量外流，特别是高素质、青壮年劳动力的外流，加速了农村的空心化，恶化了农村人居环境，使农村失去了生机和活力。所以，尽管农业市场规模巨大，但由于缺乏人才支撑，也很难吸引资金流入农村。比如，目前农村种子市场、观光农业、生态农业等项目，都有较大的市场规模，但缺乏优秀的团队和治理规范的公司运作，导致城市资金无法有效切入农村市场。第三，国家为了构建新型的城乡关系，采取了一系列对农村扶持的政策，包括“以城带乡”“工业反哺农业”“加大政府财政补贴”等，但由于中国农村体量大，这些犹如“撒胡椒面”式的补贴，并没有真正起到促进乡村发展的作用。过多强调对农村的纯粹“输血”，而没有注重激发其内生活力，降低了对城市要素的吸引力。

四、构建城乡要素双向流动的保障机制

（一） 建立要素主体共享的利益联结机制

推动城乡要素双向流动，吸引城市要素进入农村，实现城乡要素的融合与共生，最重要的前提是兼顾不同要素主体的利益，让城乡居民共享农村发展成果，这是激发各类主体参与乡村建设和发展的最根本动力。第一，按照机会均等的原则，给农民参与乡村产业振兴的机会。乡村产业振兴以农村农业为基础，而农民对农业及其衍生产业的熟悉具有天然优势，让农民参与其中，让城市产业要素与农村的生产资料与劳动力相结合，提供具有浓烈乡土气息的产品与服务，利用乡土差异化实现价值增值和财富增长，不仅使农民的生产生活正常延续，也使农村特色能够吸引更多人群进入农村[11]。

第二，按照利益共享的原则，让农民获得应有的回报。城市要素为利而来，但不能忽视农民的获得感和利益诉求。在要素产生的增值收益中，需要更多关注利益分配，尤其是要关注如何使产业发展的成果惠及更多的农民。通过农业产业化，把农业生产诸要素的配置与使用整合为一个有机体，使农业生产各环节的主体通过利益链条联结起来，借助不同产业组织形式，让农民手中的生产要素参与利益分配，根据要素贡献获取相应回报。比如，积极探索合同制、股份制、股份合作制等经营组织形式，推动龙头企业与农户之间建立稳固的利益联结关系，使农户作为土地要素主体获得相应回报；鼓励城市要素通过農业产业链的节点催生新业态，大力发展休闲、观光、生态、养生等现代农业，让农民作为乡村产业的参与者获得合理的利益回报。只有这样，城乡要素才能实现双向互动，融合共生。

（二） 建立市场主导和政府引导相结合的功能互补机制

实现乡村振兴需要政府和市场共同发挥作用，但市场机制应该起决定性作用。城乡要素自由流动是市场经济的内在要求，推进城乡要素双向自由流动，必须尊重市场规律。运用市场规律分化农民，推动传统生产方式向现代生产方式转变，激活农村要素和市场，在价格和利润诱导下兴起农村创业热潮，激活乡村发展的内生动力，改变资源要素配置到农业农村回报率低的状况，引导生产要素向农村流动和聚集。但受资本逐利驱动，目前农村要素依然在大量流向城市，城市要素不愿意流向农村。这就需要国家政策进行要素流向的调节，强化乡村振兴制度性供给。通过政府规划引领机制、政策导向机制、制度保障机制，营造自由流动的环境。积极鼓励和引导要素流向农村，尤其是要鼓励农民工带着资本、技术和项目返乡创业，进而实现资源要素由单向转向双向的合理流动。政府和市场的调控是两个最基本的手段，二者互相促进、互为补充。乡村经济发展更多依靠市场的手段，乡村的建设则更多要运用政府的调控，但政府的行为边界应当有所限制，特别是不能再度以超强的行政手段高度集中和分配资源的方式来推进乡村振兴，不能以损害乡村发展中要素配置机制和产业发展中的市场运行制度为代价来实施乡村振兴[19]。

（三） 发挥政策的组合效应，建立各项政策的协调配套机制

乡村振兴是一项复杂的系统工程，涉及乡村与城市、经济与社会、人口与资源环境等多个方面。系统内多要素、多环节相互作用、相互影响，彼此多维联动。因此，在引导生产要素向农村聚集过程中，政府政策不能是某一政策的单兵突进，局部环节着力，而应建立一套完整系统的政策体系，多项政策同向着力，发挥好政策的组合效应。第一，做好财政政策与货币政策的协调配合。在财政政策上， 一方面确保财政支出向农村倾斜，继续在税收、投资、奖补、风险补偿等方面加强探索，多管齐下，形成完善的财政支农投入机制，另一方面通过贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融资本和社会资本更多地投向农村。比如，积极发展农村普惠金融，加快设立国家融资担保基金，因地制宜推广PPP、政府购买服务等方式，推动建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元化立体型支农政策体系，为乡村振兴提供可靠的资金保证[20]。在货币政策上， 充分发挥货币政策工具投向和利率“双引导”作用，在再贷款、再贴现等方面给予优先支持。第二，做好财政货币政策与其他经济政策的协调。促进生产要素向农村流动，不仅需要财政政策和货币政策的配套支持，还需要产业政策、土地政策、就业政策、社会保障政策等方面的相互协调。乡村振兴首先是农村产业振兴，在新兴产业政策的支持下，农村掀起创业热潮，一些新产业、新业态应运而生，而产业政策的支持资金主要来自财政或金融部门。在乡村振兴中，“人、地、钱”是最基本的要素，三者只有实现优化组合，才能发挥最大效应。在土地流转政策支持下，土地实现规模化、集约化经营，大量剩余劳动力会从土地中解脱出来，这些劳动力是就地安置还是进城打工，就需要有就业政策和社会保障政策的配合。

（四）構建乡村内生发展动力机制

乡村振兴作为一项庞大的系统工程，必须通过改革和制度创新激发内在活力。第一，在乡村振兴的主体“人”身上下功夫。一要切实提升农民的精神风貌和综合素质，有效激发农民建设乡村的积极性和主动性，唤醒农民的角色意识，要让广大农民对乡村振兴有认同感和归属感，增强农民真本领，使其以巨大的热情、切实的工作投入到乡村振兴的实践中。二要为留乡创业和返乡创业农民提供用武之地，积极鼓励青年农民扎根农村和农民工特别是优秀青年农民返乡创业，通过营造良好氛围和出台相关政策等方式，让农民看到从事乡村职业的发展前景，为他们搭建实现乡村梦的平台。三要实施“新乡贤培育计划”，注重乡村人力资源建设，有针对性地对本乡本土的农民进行技能教育和培训，充分挖掘农村中有胆识、有魄力的“能人”，充实乡村发展的中坚力量。第二，加强农村吸纳生产要素的机制和载体建设。一方面，乡村要立足自身的特色资源，大力发展特色效益产业。要充分挖掘乡村的产业、生态、历史文化资产，因地制宜进行合理开发利用，将特色资源活化为发展资本，以产业发展和良好经济效益吸引各类生产要素向农村汇聚，不断壮大农村经济实力。比如，以生态农业为根基，开发和利用农业的休闲观光属性、教育属性、健康属性等，拓展除农产品外的多重收入，把这个优势转换成产业发展的比较优势。另一方面，要在国家政策的支持下，补齐乡村基础设施与公共服务设施方面的“短板”，改善农村生活环境，加大对乡村教育、科技、卫生、文化等公共资源投入，缓解农村人口素质相对偏低、人才缺乏的状况，不断提升农民自身的素质和能力。第三，提升乡村的治理能力和文化内涵。乡村治理能力的现代化是实施乡村振兴战略的主要目标之一。科学有效的乡村治理能力有利于汇集乡村振兴的多方力量在法治的维度下共谋共建。要创新村民自治的方式和方法，融合乡贤等农村精英元素，搭建高效有序的村民自治和互助平台，以更加浓厚的“乡情”凝人心、聚人气、振精神，提高自我服务和管理能力。同时要大力培育乡村文明新风，积极弘扬优秀传统文化，营造文明和谐的生活氛围，努力打造村民幸福生活美好家园。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract：

The process of realizing rural rejuvenation is actually the process of twoway flow of urban and rural elements. For a long time， a large number of rural production factors in rural areas have continuously flown into cities in a single direction， causing serious “bleeding” in rural areas. In the new urbanrural relationship， rural factors flow to cities， and urban factors also flow to rural areas， creating a virtuous cycle of twoway flow. By pooling all kinds of factors， the countryside has created an upsurge of entrepreneurship， hastened new forms of business， promoted the prosperity of rural industries， and thus promoted the comprehensive development of rural economy and society and the realization of rural revitalization. At present， China still faces many obstacles to the twoway flow of urban and rural factors. It is necessary to build a benefitsharing mechanism shared by key elements， a functional complementation mechanism that combines market leadership and government guidance， a coordinated supporting mechanism for various policies， and a rural endogenous development dynamic mechanism. To ensure the twoway flow of urban and rural factors， we must in particular guide the flow of production factors to rural areas.

Key words：

Rural Revitalization， Urbanrural Relationship， Elements Flow