国家治理现代化语境下运动型治理：内在逻辑、矛盾冲突与反思超越

闫卫华　李思航

摘要：

运动型治理以一种灵活高效的治理方式，打破科层制的常规运作模式，在中国的特殊国情下，通常具有较好的治理效果。运动型治理的发生动因和持续演进有着合理的逻辑因素，即政绩合法性的逻辑、执政党政治的逻辑和地方自主性的逻辑。随着推进国家治理体系和治理能力现代化发展的需要，运动型治理方式面临制度性冲突和组织间冲突，导致解决现实问题的政治资源在政治体系内部消耗过甚，原本具有灵活精确的治理模式变得成本巨大，难以维持。以制度为框架，增强运动型治理方式与国家治理体系之间的耦合性，反思运动型治理的历史脉络、演进形态、制度基础和治理逻辑，有助于深化对国家治理现代化改革的理论认识和经验总结，超越国家治理的固有范式。

关键词：

科层制；常规型治理；运动型治理；治理现代化

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0054-10

一、对运动型治理的多元解读

当前学术界对运动型治理的研究成果层出不穷，但也争议颇多。从中国国家治理现代化的历史使命探究运动型治理的理论走向与实践道路，使之融入国家治理现代化的责任与要求之中，需要坚持立足本土思维，拓展研究向度，构建崭新的理论框架。

（一）运动型治理的基本概念与特征

运动型治理，又称之为“动员式治理”“专项整治型治理”。它是和依托科层制组织结构的常规化治理相对应的一个术语，不同于“新公共管理理论”“公共治理理论”等描述的一种对治理主体、治理范畴等理念的新变化，而是与上述理论所依赖的官僚制组织结构相对的，掌握着治理资源和政治权威的决策集团或领导层，自上而下地整合组织资源，启动政治动员进行的治理方式，这一政治过程及其行为策略共同构成了运动型治理的基本要素。它根植于中国自革命时代以来的特殊国情，最初的力量源泉来自中国共产党的执政权威和合法性资源。当国家以总体性支配的方式垄断全部重要资源时[1]，就会抑制社会经济发展的自主性活力，形成僵化迟滞的体制机制，只能在组织内部以运动型治理的方式不断激发组织活力和创造力，直至随着边际效用的递减发起下一次运动。

（二）理论探索与争鸣

在对运动型治理发起机制和生成动因的研究上，有学者从新中国的革命教化政体所固有的强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力进行分析，认为该政体下革命的意识形态资源为运动型治理提供了内生性动力机制[2]。持不同意见的学者则更多地从党和国家的官僚组织网络结构出发，提出运动型治理是在发达的科层制官僚网络僵化的局面下，为了突破组织弊病而进行选择的迫不得已的政府行为，这类学者从组织学的视角思考常规政府组织的弊病，强调党和政府的被动选择导致了持续不断的运动型治理[3]。配套于常规治理模式之外的运动型治理在应对专项事务的高效表现成为治理工具单一、治理资源匮乏的基层政府的无奈之选，其以非常态治理方式嵌入政府组织的常规治理之中，并越发呈现出一种治理选择的路径依赖。

对运动型治理的内涵价值的研究，早期学者主要研究运动型治理对常规政府运作规则带来的负面影响，特别是在常规政府科层组织正常存在的情况下，运动式治理的间断性和非正式性对常规政府工作的冲击和治理成效的反省[4]。近期随着学界将注意力转向地方具有典型色彩、治理目标效果突出的个案，一些学者开始探究工具理性视角下的运动型治理的现实必然性和存在合理性[5]。虽然执政党能够通过引导和控制国家权威，并根据经济发展和社会需求将国家运动的实际范围大致控制在自己预先设定的政治场域内，但由于国家运动与生俱来的政治属性抵消和瓦解了其中的技术治理色彩，国家运动的溢出效应会对社会公众和政府组织的价值取向和制度认同造成巨大冲击。

从国家治理的视角对运动型治理的发展趋势与嬗变目标开展研究成为一个新的热点[6]。有学者从政策过程的视角将运动型治理看作一种非制度化的治理实践，认为运动式治理与现代国家治理之间存在价值矛盾，从而提出治理“范式转换”的必要性[7]。也有学者从现有国家治理体系出发将其视为一种非常规治理工具，探索科层组织如何持续性地吸纳这一治理手段，使其在保持运动型治理的高效时还能避免对常规政府运作的冲击[8]。

还有一些学者跳出基于政府治理研究运动型治理的传统视阈，将其扩展到中国政治语境下“党—政”关系对国家治理体系的深刻塑造，使该领域研究在理论深度上进一步加强。他们通过考察中国共产党在革命时期的组织实践，分析结构严密、运作高效、嵌入社会方方面面的各级党组织，研究其发动广大的干部群众、进行动员型政治运动的过程，认为从新中国的建立到改革开放时期的中国共产党，以革命型政党的组织技巧和动员能力配合整齐高效的政府科层制管理体制，实现了社会稳定与经济发展[9]。这类研究者将运动型治理视为一种复杂组织网体系溢出效应的表现，并以此为出发点，探讨中国特色政治体系下的政治发展和制度变迁[10]，从而构造出国家治理的形态特征。

上述研究发现，虽然政治动员式的治理方式与高度科层化的正式组织之间存在着天然张力，但面对国家治理体系和治理能力在迈向现代化的转型期普遍存在的治理资源总量匮乏、增量有限、资源结构分布失衡[11]、汲取和输出效率低下等问题，以政治动员为特征的运动型治理在重塑和强化政治权威、整合体制内政治资源、吸纳体制外社会资源、应对突发公共事件、实现治理精准化等方面仍然发挥着重要作用。当前，国家大力推进治理体系和治理能力现代化，治理现代化语境下的运动型治理需要积极融合政治现代化的历史使命，从中国国家治理的历史和现实中反思固有的弊端，探索新的方向，不断将现代化的要素与运动型治理相结合，促进运动型治理的现代化演进[12]。

二、治理現代化视角下运动型治理的变迁与演进

中国共产党十八届三中全会通过并提出了“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[13]。在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的 “治国理政”，其基本含义是最高管理者们治理国家和处理政务[14]。国家治理模式的形成和演化是经济结构变化、社会形态变迁等诸多因素约束下的结果，通常是一定时期的社会变化引发社会思潮的变化，导致治理理念发生改变，探索和引导治理模式的变迁。

（一）治理理念的现代化变迁

中国近现代以来一直走的是“后发外生型”的现代化道路，即中国的现代化进程不是自身内部现代性不断积累的结果，而是对西方发达国家的挑战进行的一种有意识的积极回应，依靠国家和政府的力量推动经济的发展和社会的全面转型[15]。因此，中国对现代化道路的选择，是对先进国家道路的模仿和追赶。1949年以后中国为迅速实现国家工业化的目标，学习和借鉴苏联的社会主义建设思路，建立了全能主义国家治理模式，形成了政府一元主导的高度集中的管控型社会。改革开放以后，为了实现“四个现代化”的宏伟目标，社会主义市场经济体制从无到有，市场在资源配置开始发挥作用。此时的国家治理模式初步处于“国退民进”的僵局中，政府从哪里撤退，社会与市场才能跟进和发育，由于制度建设滞后和规则僵化，政府权力运行边界模糊不清，市场机制运行滞后乏力，彼此存在着天然的矛盾和张力。这种体制性障碍制约进一步释放经济社会活力，阻碍国家现代化进程的发展，要推动经济增长和促进国家现代化道路的畅通无阻，国家治理体系需要重新建构，国家治理方式需要更新换代，国家治理理念更需要探索先行。

“国家治理”是在继承和发展“国家统治”与“国家管理”两个概念基础上提出的一个新概念。公共治理理论兴起于20世纪70年代经济危机以后的西方国家公共部门改革，面对凯恩斯主义指导下的“政府失灵”，西方公共管理学界提出“政府再造”“建设企业家政府”，试图通过缩减政府机构编制和财政支出，推动私有化进程来实现政府部门内部改革、增进公共部门活力。但公共部门的公共性质与私有化的企业运作模式之间存在天然的价值冲突，基于工具理性的效率至上主义，将私有化手段引入對公共事务的治理之中不仅难以根除政府治理能力不足的问题，也无法回应和满足公众对于社会有效治理和公平正义的需求与呼应，新公共管理改革不能完全避免科层制机构政府体制机制僵化和政府的“寻租”活动[16]，官僚队伍也容易在“企业家政府”中形成部门壁垒和官僚集团利益结构链。回应“政府失灵”和“市场失灵”不能再继续回到“零和博弈”的权力对抗性的传统公共治理结构理念，要跳出“强政府—弱社会”或者“弱政府—强社会”的思维陷阱，就要努力实现政府、市场、社会三者的良性互动与有序发展。

传统的政府单向度管控型治理模式是把政府作为管理公共事务、提供公共产品的唯一责任主体。然而政府作为超越社会各阶层和利益集团的代表，难以应对日益复杂的经济社会环境和满足多样化的利益需求，并在困局中不可避免地走向机构膨胀与人浮于事的帕金森定律状态，越轨行使公共权力，挤压公共空间。因此推动国家治理理念的发展不仅需要政府部门进行改革，还要将市场和社会引入国家治理的场域，变革对国家治理的主体认识，重塑国家治理主客体的权力格局和功能结构，将原先政府治理的客体上升为互动状态下的回应型治理主体，营造国家治理的共识并形成对制度规范的认同，建构具有一定韧性和延展性，可以在动态均衡中缓解和释放治理主体间摩擦冲击并可自我修复的治理结构体系[17]。积极主动地适应现代化进程中治理要素的转变并充分发挥自主性，将发展中的政府、市场与社会的联系机制进行经验总结和理论创新，上升为国家治理的新理念。

（二）治理模式的形式演进

党的十八届三中全会通过并提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平指出“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[13]。国家治理体系的现代化是制度的现代化，本质是要设计出一整套科学有效、紧密衔接、符合法律程序的制度安排，该制度安排能否真正有效运转取决于对这套制度的使用效度，而后者又取决于国家治理能力的现代化程度。国家治理是一个结构性的动态均衡的调试过程[18]，实现国家治理现代化无疑需要拓宽治理主体的范畴，使过去单一的行政部门主导下的管制型治理向多维度参与性协同治理迈进。但就政府单向适应治理现代化浪潮看，建立法制化轨道，理顺政府部门职能划分，厘清公共权力运行界限，规范横向部门联系渠道和纵向政府结构，都标志着依法治国的权力关系下制度化、规范化、透明化的政府政治运作逻辑。

国家治理现代化对传统的管控型治理模式提出面向现代化的命题要求，无疑是继“四个现代化”后对政治领域提出的现代化要求。可持续的制度建设可以为政府行为建构组织程序和规则环境，是实现政治现代化的重要前提。持续有效的制度供给为实现国家治理现代化提供规范性的

可以调整和完善的结构空间，既是提高政治系统容纳性、维护治理体系稳定性的工具，也作为一种非物质的公共产品成为国家治理现代化的基础支撑。未来的国家治理模式必然要求建设法制化、理性化、科学化的治理规则，构建一种以多元主体协同参与、平等对话为基础的制度基石，培育社会和市场参与公共事务治理的自主意识，努力提高社会与市场有序参与国家治理的能力，搭建非政府治理主体的参与渠道，使之在共享社会治理权力的基础上不断提升国家治理绩效[19]。积极推进国家治理的制度建设，是治理现代化的制度必然。国家制度的建立健全与流畅运行离不开治理主体的广泛参与和积极调试，国家制度建设能力的提高则伴随着治理主体参与制度互动和制度修缮能力的增强。从这个角度讲，国家治理体系建设要成为推动国家制度成长的积极行动，就必须以全面推进国家基础制度建设为突破口[20]，从经济社会变迁的宏观视野预判治理体系的未来结构和与其相适应的约束性制度体系。

三、治理现代化视角下运动型治理的内在逻辑

国家治理体系和治理能力现代化建设，承载着构建和完成现代性的价值使命，不仅要增进治理的科学性、有效性与合理性，也要秉承“价值合理性”的目标去努力实现社会的公平与正义[21]。推进国家治理体系和治理能力现代化需要从中国国家治理的历史脉络中发掘适应现代化的要素，从国家治理的演变轨迹中探索连接历史和未来的道路，从具体国情出发研究国家治理的现实土壤，从顶层设计的高度规划国家治理的未来形态，积极发挥国家治理的自主性，探索国家治理模式演变的内在逻辑[22]。中国运动型治理的基本理念和形态发轫于革命时期，在社会主义建设初期发挥了重要作用，在改革开放时期也依然保持了生命力，从国家治理的角度出发，这一治理手段适应并融合了各个历史时期的制度设计，其变迁和发展具有历史的内在逻辑。

（一）政绩合法性的逻辑

如果从加强制度建设推进治理体系现代化的视角考察中国运动型治理的发生脉络与演进轨迹，后者无异与国家治理现代化的要求背道而驰，然而国家治理现代化是国家现代化的一个动态历史进程的有机组成部分，发轫于中国革命时期的“政治运动”

作为治国理政的政策工具

不断淡化鲜明的意识形态属性，凸显技术化的功能特质。由此，改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代[23]。研究运动型治理与国家治理现代化逻辑联系的节点，往往落脚于承载治理模式变迁的参与主体——科层制结构的政府主体之上，即当前治理模式下政府能否适应国家治理现代化的价值诉求与规范制约。

从国家治理的整体属性出发，国家治理无非是在政府、市场和社会三者之间塑造的一种动态平衡关系，以期望理性的制度安排与稳固的结构，合法地汲取和调配资源从而实现对国家有效治理。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革指导思想，习近平指出“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[24]。国家治理体系的结构分布和制度建设在不断地更新完善，一方面现代化的价值观念和利益取向不断塑造着新的局面，尤其是技术化的治理愈益凸显，另一方面权威体制与有效治理之间的矛盾不断衍生出国家治理的复杂生态。在国家治理机制发展与变迁中出现过不同的形式，以不断地调节或重塑中央与地方关系以及国家和民众关系。而作为国家治理组织基础的官僚体制在两方面产生影响：一方面官僚体制决定了中央—地方的权威关系和实际控制权；另一方面它也影響着国家与民众关系[25]。官僚组织的形态和框架从自身使命出发连接着中央政府与基层组织，国家权威与普通民众，引导和调控国家治理进程中各自所遵循的制度与规范。这种引导和调控是政府对动态社会中各方力量的调节和控制，以使它们能够最大限度地均衡运动，同时避免它们之间的矛盾和冲突危及国家治理的总进程，打破国家治理所需求的必要的稳定结构[26]。政府在实际主导这一过程中运用的权力、调动资源、设计规则等都属于国家治理的范畴，又反向规制国家治理体系的建设。受治理资源存量和增量的制约，资源稀缺性的问题日益紧迫，其分布非均衡的结构性问题使得常规配置方式难以实现治理资源的有效整合，基于现实条件制约的机制创新，以突破原有组织结构运行的损耗就成了一种无可奈何的选择。但是对常态组织制度的打破和非制度化的治理运作必须有一个可被各方治理主客体心理认同与接受的契合点，从资源与权力分配的视角出发，运动型治理的发起方始终处于资源总量相对有限、治理权力相对不足的一种状态，其打破常规制度运行的行为则需要得到外部监督者和体制内规制力量的容忍与默认，只有这一政治系统环境共同认可条件制约下的政府行为选择，才可以构成运动型治理发起的制度逻辑。

自改革开放以来，总设计师提出“摸着石头过河”“三个有利于”“猫论”以及“发展才是硬道理”等一系列改革发展的理念，极大地解放了人们的思想，为各级政府推动发展、创新治理技术提供了理论支撑，即改革发展是以绩效为核心的政策执行。缺乏改革总体设计的中国，只能默许各级地方政府在经济社会各个领域的不断尝试创新中总结经验、吸取教训，积累改革的理论和实践成果，为实现现代化提供素材。因此只要各级地方政府能在保证党的执政地位不动摇的基础上进行的试点创新，都是可以得到认可和支持的。同时人民群众日益增长的各类需求与相对滞后的政府服务形成了一种经济学上的供需矛盾，回应公民合法的利益诉求又是现代政府的职责之一，民众对政府的满意度维系着执政党和政府的执政合法性。于是资源有限制约下的各级政府，在来自上级政府和部门对推动改革实现有效治理的绩效压力下，以及关于回应公民对于解决社会突发性热点问题的诉求下，创造性地在政府职能触及的各个重难点领域发起运动型治理，以“短平快”的手段解决突出问题，用上级政府和民众对治理绩效的认可维系这一治理手段的政治合法性，并以这种合法性资源证明自身政绩，为下次发起运动型治理时背书。

（二）执政党政治的逻辑

习近平指出：“一个国家选择什么样的国家治理制度体系，是由这个国家的历史传承、文化传统和经济社会发展水平所决定的。中国国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[27]自1921年中国共产党成立以来，经过长期的革命斗争，建立了新中国，并作为中国唯一合法的执政党始终居于国家政治生活的核心地位。

在长期革命与建设的历史进程中，党的政治理念、价值取向、执政方式，积淀和影响着国家治理的方向、路径、目标和风格。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，领导和推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出全面依法治国，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进[28]。这就要求中国共产党转变执政方式依托科层制政府结构实行法制化、制度化、规范化的国家治理。然而中国共产党作为无产阶级执政党，群众路线是党的生命线和根本工作路线[29]。因此，始终需要通过保持与人民群众的血肉联系保证自己的政治优势和执政合法性。继承改革开放之前的意识形态色彩浓厚的“群众运动”式的治理方式，并逐步创新发展为具有技术治理色彩的运动型治理，就成为对优秀的历史经验继承和发展的必然。然而制度化治理的现代性价值诉求与运动型治理承载的政治使命之间的矛盾与张力如何化解，需要执政党以高度的政治自觉性弥合这种差异。

对比中外国家治理的差异，中国国家治理的独特优势与最大特征就是中国共产党以自己的政党组织为纽带，将党的政治价值取向输入政府科层组织之中，以党内政治文化的先进性引导政府组织的文化先进性，在政策过程中将群众路线的理念融入治理方式的具体实践中，发挥执政党的政治自觉性，跨越政府部门科层组织形式的障碍，实现政治资源“条”与“块”的配置重组[30]。这既可以不断规制官僚制臃肿、僵化的负面问题，应对基层治理资源匮乏的局面，又可以依循传统治理路径，依托政府内部严密的党组织架构，增强治理方式与民众认同之间的关联性、耦合性[31]。党的政治传统与组织优势在某种意义上塑造了无缝隙政治的现实形态。

（三）地方自主性的逻辑

研究中国运动型治理的发起与持续，不得不探究地方政府高强度运转的动力机制缘何维系。国家作为统一的政治实体，其权力结构的组成和分配存在多层次性，政府作为国家意志的载体，其行为总是有着自己的偏好和运行机制[32]（p.16）。在单一制中央集权的刚性约束下，各级地方政府既要在中央统一领导下贯彻落实中央对本地的政策意图与规划，又要积极发挥自主性，创新和发展治理技术与治理工具，实现地方经济增长与社会发展。周雪光等将此种央地关系下的分层政治运作现象称为“权威体制与有效治理之间的矛盾”[33]。权威体制下的有效治理不仅是整齐划一的国家集体行动的制度性运行，也是围绕有效治理这一目标下的分层协作与制度创新，权威层级和资源控制量的不同迫使地方政府只能在体制刚性束缚的轨道上发挥自主性优势以克服这种矛盾与冲突。回归国家学派从国家自主性视角探究国家能力及其运用，依据央地分权框架下的地方自主性分析地方经济社会发展的动力成因[34]。如果将国家治理的进程看作国家合法使用政治权力处置国家事务的过程，那么因为权力的权威性来源不同，权力行使制度逻辑也呈现不同，大体是国家基础权力和国家专断权力交替使用的一个过程[2]。在中国运动型治理的进程中，国家基础权力依托国家组织的触角和制度程序发挥常规性作用，国家专断权力依托执政合法性权威随时叫停常规组织的权力运作，以政治权威为核心要素发挥地方的国家自主性配置组合人力、物质、资金等要素，构建以问题为导向的任务型组织并发起运动，实施地方治理。

自1994年分税制改革以来，中央和地方在事权和财权的关系上出现不协调、不匹配的情况，中央通过财政资金的转移支付来引导、规范和控制地方政府行为与中央大政方针保持紧密型、一致性和连贯性，在这一过程中地方政府受制于财政收入匮乏的问题，国家基础权力建设严重不足，尤其是省级以下各级政府，严重依赖于上级拨付财政资金以保障自身政府组织正常运转和进行本地各项建设。一部分学者将这种自上而下实行财政支付转移的方式称之为“项目制”[35]。项目制作为一种财政专项转移支付，是中央为了缓解地方政府财权与事权不对等问题而进行的资源调配与反哺。这种资金被指定了专门用途、戴上了各种“项目”的“帽子”，以期严格体现资金拨付部门的意志[36]。为了有效贯彻上级政府和部门的意图，项目制为项目申报、审批、管理和进度提供了一整套标准化和技术化的操作程序，具有“标准化、技术化、统一化”的特征[35]。作为一种中央对地方、上级对下级的财政支付手段，项目制的实际效应远远溢出原本所覆盖的财政领域：对项目资金的严重依赖和项目资金的定点使用，从客观上决定了基层政府的工作方向。基层政府组织受资金制约，不仅无力解决基础设施建设、公共项目投资、基本公共服务等政府行政事务，甚至党的建设、社会维稳工作、精神文明建设等政治性任务也无法依托本级财政资金解决，于是将需要解决的问题或建设的工程以项目的形式向上级政府和部门进行申请审批，上级政府和部门通过层层审批将这一系列公共事务打包成一个个项目，分解发包给下级各级地方政府（块）和各个职能部门（条）。在这种情况下，科层形态的政府组织必须打破原有的组织形式建立更加高效和更具有针对性的任务型组织，应对以项目为中心的各类事务，地方政府治理中以各类“专项小组”“协调指挥部”等名目出现的临时性机构就因此而出现。这类专门为“运动”而生的临时议事协调机构的出现，需要本级政治首长的高位协调与推动[37]，在政策执行中将政府职能触及日常治理难以应对的领域，并在“运动”中形成制度安排，成为体制机制不断完善的内生性动力。这种地方政府组织应对治理困局的自我调整与适应的能力，会不断激发地方探索制度创新的自主性。

四、运动型治理的矛盾与冲突

当前中国运动型治理的演绎与嬗变的进程多发生在基层政府组织的治理实践之中，对官僚组织内部采取政治动员型发起模式，以及在必要条件下对社会资源采取诱导、鼓动和宣传的汲取方式。作为“科层失灵”的补充手段，运动型治理塑造了非正式治理的制度化常态。这种治理方式的正式与非正式，以及运行机制的常规与非常规之间的张力与冲突，将解决现实问题的政治资源在政治体系内部的过程中消耗过甚，原本具有灵活精确的治理模式變得成本巨大，难以维持。

（一）制度性冲突

在一套既定制度安排下，只能有一种与该制度设计原则相吻合的组织运行结构，一旦在一套制度内引进两种不同运行逻辑的组织系统，则会在制度内引发冲突和矛盾。

当前基层政府的组织关系是在职能管理与区域管理相结合的政府管理体制下，地方职能部门同时接受上级主管部门和所在地方政府的“双重领导”，从而形成条块交错的政治组织网络，上级（中央和省级）的政策、项目、资源乃至于人事调动都主要通过这一网络传递与执行[38]。这一组织网络符合韦伯的理性官僚制的制度安排，基本可按照行政级别的高低分为中央—省—地级市—县—乡镇五个层级，但是科层制原本具有的专门化、等级制、非人格化、规则化等优点在自上而下层层递推的压力和有限的资源配置能力下，则容易异化为机构膨胀、沟通障碍、运行僵化和部门壁垒等弱点，严重影响政府部门的执行能力和效率。对此运动式治理通常以“集中整治”“专项治理”“专项行动”“突击执法”“清理整顿”等名义出现，通过暂时“打断、叫停官僚体制及其常规机制”的方式，代之以自上而下的按照政治动员方式来制定和更换政策、动员资源、推广实施[39]，试图在较短的时间内集中全部可调动和运用的资源，以行政命令的专断手段，强制下级部门坚决执行等高压型方式，解决短期内难以解决或是突发性公共社会危机等问题，通常会有动员痕迹明显、淡化专业分工、部门联合、短期效果突出等特征[40]。

在依托原有政府部门组织结构的行政方式难以迅速解决实际问题的背景下，打破常规，建立一套自上而下的高规格临时性的议事协调结构，动员各种政治资源集中解决某一问题的运作方式有其合理的一面。但无论是按照专业事务范畴还是按照属地管理的划分方法，最终需要去履行公共事务管理与服务治理职能的依然是基层的政府部门与人员，“上面千条线，下面一根针”就是对此类制度性张力的表现。组织规模的庞大，使得上下级之间有着自己的行为逻辑和偏好，这种依托“运动”将不同等级的组织部门与成员连接在一项任务的治理方式从制度设计上并不具备合理性，各部门在专业技能、人员构成、既有职责、资源分配上存在的差异性，迫使“运动型治理”的决策层只能强行以“政治要求”来整合组织人员。由此构建的“运动型治理”的临时性任务组织网络与常规状态下“理性官僚制”的制度安排，在行为范式、组织设计、职能划分、过程程序等方面都是不同制度逻辑下的产物，彼此间的不兼容增大了制度间张力，难以有效发挥“运动型治理”的优势。

（二）组织间冲突

在运动型治理的过程中，无论是上下级之间还是平行部门之间，在共同执行某一阶段运动型治理任务时更多的都是因为政治的压力而不是利益的驱动，都是在跨越本组织的行为边界而不是在职权范围内，而原本对该任务应当具备主导作用的部门，在“运动型治理”的过程中退化为一个普通的参与者。这就造成了一个组织间的矛盾与冲突。

从运动型治理的发生缘由探究，某部门对所辖范围内某一突发或长期事务的解决无力触发了更高级领导者和决策层的直接干预是运动型治理发生的一个重要原因。在这一过程中，临时组建的“运动型治理”任务组织网络获得了合法性权威与资源，并通过高级领导人的政治站位、直接参与和临时性兼任等方式凌驾于常规政府各组织部门之上。而原本应该负责相关问题的职能部门退化为一般性的参与者，这一状况与科学化、专业化、分工化的现代管理要求并不一致。运动型治理的启动，会将某一个政府部门面对的困难和挑战转化为对所有平行部门的压力；将单一部门的工作任务扩大为整个平行层面的各个部门的任务，这种治理主体扩大化的倾向，存在“运动型治理”效果碎片化的可能。

组织对任务的划分是以职权相符的原则进行划分，一旦组织内部的单一部门的职责扩大为整个组织的任务就会陷入奥尔森所叙述的“集体行动的陷阱”。在缺乏合理的正向激励与合法的惩罚手段进行约束的前提条件下，一味以“政治合法性”资源推动所有部门参与“运动型治理”，不仅是对政治资源的一种不合理消耗，也是在组织内制造风险。一旦“运动型治理”的组织网络向着纵向部门延伸，上下级组织

在资源、环境、目标认知上存在的普遍差异，使得纵向组织内部冲突有着进一步增大的风险。即便最高级别的决策层凭借其优势地位通过政策引导、资金约束、政治施压等手段迫使其下级部门完成任务，也无法杜绝下级部门“共谋”现象[41]的发生，这种隐形的、低烈度的、非抗拒型的斗争手段更难被察觉，也使得“运动型治理”过程中的组织冲突更难被化解。

五、运动型治理的反思与超越

无论从实践探索还是学术争辩的角度来分析，运动型治理都有着长期维持的合法性基础，在推进国家治理现代化的宏大背景下，厘清运动型治理的内在逻辑，有利于从理论上把握运动型治理的未来方向。

首先，反思运动型治理的得失，从发轫到演进都在不断适应政治社会体制的改革进程，在执政党和政府基础能力体系的薄弱环节演变运作形式和结构关系。从政府治理的视角观察当前中国地方一系列具有运动型治理色彩的政治行为和活动，不难发现，随着国家政治文明建设步伐加快，迫于治理资源和技术限制的运动型治理方式，逐渐演化为一种决策层偏好的治理工具。运动型治理模式原本是国家常规治理在基层治理资源不足时的一种补充手段，但是在基層的现实政治运作场域下呈现了科层制治理与运动式治理互相依存的一种辩证关系。探索运动型治理的常态化、制度化、科学化的规范研究，将是运动型治理能否适应未来国家治理形态的重大命题。要实现对运动型治理固有弊病的超越，增进基层政府的治理体系现代化和治理能力现代化是最根本的途径。

其次，在基层的运动型治理之中，治理成效取决于该项运动承载的政治合法性资源有多大。由于基层政府的资源汲取和输出的能力不足，运动型治理的发起者——上级政府组织会整合资源为运动的持续维系和功能运转提供基础支撑。能否得到上级政府的资源划拨则取决于该项“运动”在中国的政治语境下能否具有政治合法性承载力。但在当前国家政治语境下，一项“运动”和政治合法性承载并不是由其溢出效应所决定的，而是由决策者的注意力所决定的。因此，改革公共政策议程的触发机制，实质上是实现“运动型治理”的发起获得合法制度支撑的重要形式载体。善于利用各种政策沟通渠道了解民心民意，尽量避免公共问题累积到临界点再发起运动进行治理。

最后，运动型治理在基层的实践反映的是基层实际行政的制度困境和运行逻辑，基于中国的政治现实和执政党的根本属性。运动型治理不会随着国家治理能力和治理体系的提升而日趋消亡，而会依托现有的制度基础不断发挥作用。如何将运动型治理与常规科层治理相结合，需要进一步加强基层组织建设，增强基层政府组织的财政能力和人力配置，避免政府部门正式科层结构在层层传递中出现信息失真、资源损耗等现象，科学地设计行政组织结构，强化政府部门应对突发性公共事件的应对能力和组织调试性。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract：

The campaignstyle governance breaks down the normal mode of operation of the bureaucratic system with a flexible and efficient way of governance. Under Chinas special national conditions， it usually has good governance effects. There are reasonable logical factors in the motivation and continuous evolution of campaignstyle governance， namely， the logic of the legitimacy of political achievements， the logic of the ruling party politics， and the logic of local autonomy. With the need to advance the modernization of the national governance system and capabilities， the campaignstyle governance approach faces institutional conflicts and interorganizational conflicts. As a result， the political resources for solving real world problems are consumed excessively within the political system. The original flexible and precise governance model costs huge capital and difficult to keep sustained. It is necessary to use the system as a framework to enhance the coupling between the campaignstyle governance and the state governance system， and to reflect on the historical context， evolutionary patterns， institutional foundations， and governance logic of the campaignstyle governance， which will help deepen the theoretical understanding of the modernization of state governance to go beyond the inherent paradigm of state governance.

Key words：

Bureaucracy， Conventional Governance， Campaignstyle Governance， Governance Modernization