邻避事件的性质与演变机制

摘要：

邻避事件包括温和型邻避事件和暴力型邻避事件。从动因和对抗程度看，许多邻避事件兼具维权和泄愤两种性质。这种双重性质也会体现在邻避冲突的演变过程中。在生态环境不如人意的背景下，许多民众不信任地方政府和企业的环保意愿。民众的体制内抗争往往无法实现其环境诉求，并容易演变为体制外的集体抗争。一些地方政府为了刚性稳定常阻止抗争信息传播、打压积极分子及其体制外抗争活动。地方政府的不当处置可能激化矛盾，使温和型集体抗争演变为暴力型邻避事件。只要地方政府处理得当，邻避冲突可能成为地方政府完善环境治理的催化剂。

关键词：

邻避事件；维权；泄愤，刚性稳定；抽象愤怒

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0026-07

近年来，环境群体性事件、邻避冲突呈现增长态势，引起了社会各界的广泛关注。按照环境抗爭所针对的相关项目是否已经污染了环境，我们可以将环境抗争分为预防型环境抗争和救济型环境抗争两类，将环境群体性事件分为救济型环境群体性事件和预防型环境群体性事件两类，将环境维权分为事后救济型环境维权和预防型环境维权[1]。许多地方的居民在项目尚未建成、未产生污染之前就采取集体行动抗议项目的修建。这样的集体行动、环境抗争往往被国内学者称为邻避冲突、邻避事件或邻避型群体性事件[2][3][4]。受境外学者影响，“邻避”这个舶来词已经成为时髦词汇。“预防型环境群体性事件”与“邻避事件”“邻避冲突”“邻避运动”等概念在内涵上非常接近。为了学术交流的便利，本文主要使用“邻避事件”这一概念来指称“预防型环境群体性事件”。根据邻避事件过程中是否出现明显的暴力冲突，我们将邻避事件划分为温和型邻避事件和暴力型邻避事件[5]。

一、当前中国邻避事件的概况

二战以后，环境问题逐渐成为全球性问题，一些西方国家在20世纪七八十年代出现了邻避事件的浪潮。进入21世纪以后，由环境议题引发的环境群体性事件在中国群体性事件中占据了相当大的比重，逐渐被重视。统计表明，自1996年以来，我国环境群体性事件以每年平均29%的速度增长[6]。在迅速增长的环境群体性事件中，邻避事件的快速增长尤其引人关注。

在20世纪，中国大陆地区就已经出现了一些邻避事件，只不过当时的邻避事件大多属于温和型邻避事件，其规模和对抗程度较小，缺乏互联网等自媒体的传播。除个别学者外，中国大陆很少有人研究预防型环境抗争活动、邻避事件①。进入21世纪以后，邻避事件逐渐引起人们的关注。2007年的厦门PX事件和北京六里屯垃圾焚烧厂事件吸引了学界和其他社会各界人士普遍关注，也开启了中国邻避事件的高潮②。近十年来爆发了许多引起舆论关注的邻避事件。例如，发生在2009年的番禺垃圾焚烧厂事件和北京阿苏卫垃圾焚烧厂事件，2011年的大连PX事件，2012年的什邡钼铜事件、启东事件、宁波PX事件，2013年的昆明PX事件、江门鹤山反核事件，2014年的茂名PX事件、化州火葬场事件、余杭垃圾焚烧厂事件、海口三江反建医院事件，2016年的赣州王母渡垃圾焚烧厂事件、湖北仙桃垃圾焚烧厂事件和江苏连云港反核事件③。这15起邻避事件的抗争规模大多在千人以上，而且大多发生了警民暴力冲突④。本文主要以这15起邻避事件作为重大邻避事件的典型案例研究近十年来邻避事件的性质与演变机制。

二、中国邻避事件的性质：维权与泄愤并存

国内许多学者认为邻避事件属于维权性质的集体行动。例如，王玉明认为，邻避事件是一种非政治性的冲突，环境抗争的目的是环境维权[7]。学者们普遍认为邻避事件反映的是公共利益与地方居民的局部利益的冲突。例如，王佃利等人认为，邻避事件的本质是利益分歧与利益博弈[8]（pp.12）。许多学者倾向于将邻避事件的参加者假定为经济人，认为抗议者反对邻避设施主要是因为设施所带来的风险或损失大于利益。例如，朱正威等人认为“利益—风险”分配不公是邻避冲突的根源[9]。但是，如果我们把所有的邻避事件单纯地理解为环境维权行动或利益博弈，我们将难以回答以下一些问题：为何一些地方的居民不去抗议本地已经污染环境的企业而反对尚未产生污染甚至环保设施更加健全的设施？一些火葬场、医院等项目履行了正常的程序而且建成之后也不会污染当地的生态环境，为何它们依然被当地居民抵制？一些邻避事件为何发生严重的官民暴力冲突？

我们在分析集体行动时不能忽视了抗议者的心理与认知状况[10]（p.60）。一些研究者在指出邻避事件时虽然提到了心理因素的影响，但仍倾向于认为邻避事件是维权行动[11]。要理解邻避事件尤其是暴力型邻避事件的演变与性质，我们就必须重视民众的环境认知与社会心理。

第一，由于许多地方政府和企业曾经牺牲生态环境片面追求经济发展，不严格遵守环保法律法规，造成许多地方环境污染严重，损害了民众的健康权益和其他权益，导致一些公民对基层政府（尤其是环保部门）和企业的环境行为产生了严重的不信任和不满情绪。有实证研究表明，在中国人的认知中，生态危机方面的压力已经相当高[12]（p.528）。在这种背景下，许多民众担忧设施的营运方将来不会严格遵守环保方面的法律法规，担忧基层政府在未来的执法过程中不会及时、严格打击环境违法行为。在这种环境认知下，许多居民反对本地政府和企业兴建新项目。正如环保部的官员所分析的那样，虽然中国的生态文明建设在近几年取得了一些进步，环保执法力度有所加强，但是当前生态环境仍面临严峻的考验，邻避问题仍然凸显[13]（pp.276286）。

第二，在朴素的环境正义观影响下，设施所在地或周边地区的居民容易产生强烈的不公平感和相对剥夺感。例如，在番禺事件中，当地不少业主就质疑为何垃圾焚烧厂选址在当地而非其他地方，从而对垃圾焚烧厂产生强烈的抵触情绪[14]。在启东事件中，当地民众发出强烈的质疑：“你南通的企业，凭啥把污水排到我启东的渔港？”[15] 民众在产生强烈的不公平感之后，往往倾向于采取行动抵制邻避设施。

第三，部分民众对地方政府有比较明显的不信任和不满意心理[16]（p.46）。

当前，部分民众的心理比较焦虑，整个社会存在一定程度的暴戾气息。有调查显示，当前中国普遍存在焦虑、习惯性怀疑、暴戾狂躁症等社会心态，有85.3%的受访者认同当前社会弥漫着较为严重的暴戾狂躁症[17]。民众的焦虑心理与不满情绪结合时容易催生暴力冲突。正如于建嵘所言：“当前，社会上存在着一种针对政府部门及政府官员的怀疑和不满情绪。这种社会情绪的蔓延消解了民众的政治信任，催生了群体性事件的频繁发生。”[18]

万州事件、瓮安事件、安徽池州事件等一系列泄愤型群体性事件的发生表明一些地方政府和官员在行使权力时损害了群众的利益，导致社会底层积累了不容忽视的怨恨心理[19]。

近年来发生的许多暴力型群体事件（尤其是泄愤型群体性事件）折射出一些地方的居民对基层政府的不信任和不满已达到了比较严重的地步。

一些民众甚至形成了抽象愤怒心理。于建嵘认为，当下中国的泄愤事件背后有“民众无名的怒火”和抽象愤怒，而抽象愤怒“是不特定之人因不特定之事引发的普遍和长期的愤怒”，不同于因某一具体事件产生的愤怒[20]。心生抽象愤怒的民众不仅对本地政府缺乏基本的信任，

他们也倾向于坚决抵制邻避设施，更可能采取过激的抗议行为。

简而言之，由于一些基层政府长期存在官员腐败、环保不作为等现象，不少民众对本地政府和部分官员产生不信任、不满心理。这种不信任和不满心理如果不能及时缓解则很可能演变成抽象愤怒。正是在这样的环境认知、社会心理背景下，许多地方的居民对邻避设施表现出强烈的反对态度，政府、企业很难通过沟通、宣传等方式化解居民对设施的严重疑虑。也正因如此，邻避事件的对抗程度往往比较高。例如，虽然什邡市政府在事件爆发前通过官方微博宣传了钼铜项目符合环保标准，在激烈的暴力冲突之后开展了长达一年多的解释和沟通工作，但是当地的许多居民和企业仍坚持反对钼铜项目[21]。在抽象愤怒、对基层政府不满、环境正义观的综合影响下，当地政府推动兴建新的设施很可能成为触发群体性事件的导火索。当一部分居民对本地政府有强烈的不信任情緒甚至怀有抽象愤怒时，他们反对邻避设施的态度可能转化为激烈的言行，容易将温和型邻避事件转化为暴力型邻避事件。

在我们对邻避事件的性质做出判断之前，我们还有必要分析邻避事件的动因和抗议者的动机。人们的邻避情结和抗议动机是由多种因素混合的[4]。一般而言，人们参加环境抗争、邻避事件的动因大致包括维护健康权利、环境权益、利益冲突、对政府不当行为的不满、对政府的抽象愤怒等多方面因素[1]。我们可以把这些动因简单归纳为维权与泄愤两种动因。在环境抗争中，抗议者们往往以生命健康权、环境权益、财产权、朴素的环境正义观为依据提出抗议，使得环境抗争行为具有一定的道义正当性和合法性。这也使得邻避事件具有维权的性质。值得注意的是，邻避抗争者的法理依据往往并不充分，邻避事件不属于典型的维权行为。我国相关的法律法规虽然规定了公民有权参与环评，但并未规定公民的意见直接决定最终的结果。

我们在分析邻避事件时有必要借鉴学者们研究群体性事件的一些重要发现。例如，于建嵘曾提出“泄愤事件”这一重要概念。他认为，泄愤事件是一种无直接利益的冲突，最关键的特点是事件中的绝大多数参与者与事件最初的诱因没有直接利益关系[22]。本文借用于建嵘的“泄愤”这一概念，但并不完全照搬他对泄愤事件的界定。在本文中，泄愤是指抗争者在面对抗争对象时由于怀着严重的不满、怨恨与愤怒心理，采取激烈的言行（如暴力行为、极端的辱骂言辞）向抗争对象宣泄愤怒、施加压力。也就是说，泄愤的主体不限于无直接利益关系者，也包括有直接利益冲突的群体。

通过分析近十年来我国十多起典型邻避事件的动因和对抗程度，可以发现当下中国的邻避事件兼具维权与泄愤两种性质；邻避事件大体上以维权为主，以发泄对政府的不满为辅；事件中大多数抗争者的主要动机是维护自身的环境权益、健康权利和经济利益，他们对地方政府的不信任、怨恨与抽象愤怒是强烈抵制项目、借机对政府表达不满与愤怒的心理动因；也有一部分人因为有抽象愤怒心理，所以在遇到邻避议题时借机发泄对政府的不满，激烈地抵制兴建相关项目⑤。一些居民平时对基层政府和部分官员形成了强烈的不信任、不满甚至抽象愤怒的心理，当遇到邻避设施这个导火索时，往往坚决地反对兴建邻避设施，并可能采取体制外的集体行动进行抗议。从维权角度看，邻避抗争的根源是随着权利意识的提升，民众为了维护自身的生活免受负面影响，尤其是自身的健康、经济利益与环境权益免遭潜在风险的威胁而在损害尚未发生之前就采取行动抵制政府、企业修建项目。因为邻避抗争具有维权性质，所以抗争活动具有一定的合理性和合法性，不能被当作一般的违法犯罪事件而一味强力处置。从泄愤角度看，邻避事件具有泄愤性则导致地方政府很难与抗争者达成双赢的妥协方案，甚至容易发生暴力冲突。正是因为许多邻避事件兼具维权和泄愤两种性质，所以往往以多输局面而告终。

三、中国邻避事件的演变机制

邻避事件的性质不仅体现在动因和对抗程度上，也体现在事件的发展和演变过程之中。从民众对项目的反对态度演变为环境群体性事件往往有一个较长的演变过程。正如何艳玲所言，中国邻避冲突的演进过程很曲折，抗议层级呈现出螺旋式提升，冲突双方往往难以达成妥协[23]。邻避事件的发生往往是经济利益冲突、捍卫环境权益与健康权利、不信任政府、愤怒情绪、政府处置不当、积极分子的动员和抗争的弱组织化等多种因素共同作用导致的[1]。通过研究近十年来发生的15起重大邻避事件，我们可以发现其演变机制大致如下：地方政府在项目决策与审批过程中存在不当行为少数民众得知消息后持反对立场积极分子扩散反对项目的信息并采取体制内的抗争行动政府不采纳反对意见知情民众进一步扩大动员规模地方性共识形成温和的体制外集体抗争出现政府工作人员与民众街头对峙暴力冲突项目暂停或终止。虽然有些地方政府在邻避事件（如江门鹤山反核事件、广东化州火葬场事件）爆发后保持克制，事件的演变没有发生暴力冲突，但往往也以项目暂停或终止告终。

在现实中，一些地方政府在实施决策过程中存在不合理行为，民众的知情权和参与权未得到有效保障。这导致民众对本地政府产生严重的不信任、不满和怨恨心理，容易听信有关项目的负面信息，放大项目的风险，难以接受政府的宣传。例如，在化州火葬场事件中，抗议者的愤怒不仅在于排斥火葬场，更在于政府对民众的欺骗。一些企业未经应有的审批程序就动工兴建，引发民众的愤怒。例如，在余杭垃圾焚烧厂事件中，相关企业在环评公示阶段就秘密开工建设的消息经少部分居民传出之后，激怒了当地大多数居民[24]。在邻避事件初期，往往有少部分居民通过信访、诉讼等体制内方式表达抗争性诉求，但是这种诉求往往不被当地政府采纳。我国通过司法渠道得到救济的环境纠纷案件只占2%～3%[25]。在大多数邻避事件中，抗议者无法通过诉讼、正常的信访实现其诉求。这进一步加剧了民众的受挫感和愤怒情绪。在体制内的抗争无果后，少数居民继续动员，尝试在当地构建普遍的反对共识。例如，在番禺事件中，少数积极分子在联名信、少数人上访、网络发帖反对无效之后，持续进行动员，最终，项目周边的大多数居民都得知将新建垃圾焚烧厂的消息并且形成普遍反对垃圾焚烧厂的共识[26]。事件发展到一定阶段后，部分抗议者往往会采取体制外的集体抗争以期政府重视其诉求。在温和的街头抗议行为发生后，一些地方政府对抗议的不当处置激化了矛盾，使温和的邻避抗议事件转变为暴力型邻避事件。例如，在一起重大邻避事件中，当地警察抢夺和平游行学生的横幅和发射震爆弹等行为激怒了当地居民，加剧了抗争者对地方政府的愤怒情绪，诱发了更严重的暴力冲突⑥。一些人借机发泄对警察或其他公职人员的不满，对社会秩序、干群关系造成不良影响。

在邻避事件的演变中，有两个方面的问题尤其值得我们注意。第一，抗争者的信息传播和政府的舆情应对。在许多邻避事件中，人们会运用多种媒介获取信息，传播自己的诉求和抗争信息。而地方政府以维稳的名义封锁抗争信息的传播、打压积极分子。地方政府对环境抗争信息的封杀一方面可以减少谣言、夸张信息的网络传播；另一方面也可能加剧抗议者对地方政府的怀疑、不满与怨恨心理，加剧抽象愤怒的蔓延，并激起部分抗争者采取更激烈的抗争行动。例如，在鹤山反核事件中，当地政府在民众的抗议还停留在网络抗议阶段时就采取维稳措施，使得一些发表质疑和抵制项目的网友被禁言，最终导致出现了大规模的游行[27]。 第二，从政府治理邻避冲突的角度看，我们应该注意到刚性稳定体制对邻避冲突的影响。有学者指出，我国的地方政府往往追求一种封闭的、静态的、强制的刚性稳定，试图把民众的政治诉求限制在一定的秩序之内[28]。大多数邻避冲突在暴力冲突和大规模的聚集发生之前会经历体制内的抗争和温和的体制外抗争。受刚性稳定体制的影响，民众往往难以通过代议机制、司法、信访等体制内的方式对包括环境议题在内的公共政策施加有效的影响。反对项目的民众往往只能冒险以体制外的集体行动挑战社会秩序，逼迫地方政府做出让步。民众在街头的温和集体抗争往往会违反《集会游行示威法》《信访条例》等法律法规，容易触碰地方政府的维稳底线，因而受到地方政府的阻止。对项目持强烈抵制态度、对地方政府充满不信任与愤怒心理的抗争者一旦走上街头往往不愿轻易放弃街头抗争，从而出现警民街头对峙局面。一旦少数抗议者采取过激的言行或警方不当使用强制手段，民众的不满和愤怒情绪容易诱发严重的暴力冲突。如果基层政府妥当地处理抗议，暴力冲突是很有可能避免的。

通过前面的分析，我们可以发现，邻避事件的演变过程中也体现了维权和泄愤两种动因、两种性质。抗争者的不断动员和地方政府的应对失策，导致一些邻避冲突不断升级，从温和的邻避事件演变为暴力型的邻避事件，泄愤的成分不断上升。在大多数抗争者保持克制的同时，少数抗争者由于强烈愤怒或抽象愤怒而以暴力的方式直接宣泄对政府的不满，严重影响了社会秩序。一旦暴力行为出现，政府通常会采取强力措施弹压，将整个抗争活动定性为不能容忍的非法活动。在一些邻避事件中，由于当地政府不当使用警力以及少数民众的过激行为，邻避事件的暴力程度达到惊人的地步。例如，在茂名事件中，原本比较和平有序的抗争因为警察的清场行动而激化了矛盾，部分抗议者情绪失控，开始暴力攻击警察乃至市委大院，部分抗争者的诉求从反对PX项目转变为抗议警察的部分行为⑦。

简言之，中国邻避事件的演变机制是在刚性稳定体制的影响下，抗争者往往无法通过体制内的渠道实现自身的訴求，转而采取街头抗争以期地方政府让步。官民在街头对峙的过程中可能因为政府的不当处置或少数抗议者的激烈言行而发生明显的暴力冲突，使得温和型邻避事件演变为暴力型邻避事件。邻避事件的演变机制也体现了其本身具有的维权与泄愤双重性质。

结论

近十年来，在公民权利意识迅速提升与生态环境治理相对滞后的时代背景下，中国民众对环境议题和环境权益日益关注，中国的邻避事件呈现增长趋势，而且对抗的程度往往比较高。由于一些企业长期违规排污破坏生态环境，加之一些地方政府存在环保执法不严和其他不当作为，一些民众对地方政府的环境状况不满，不少民众对本地政府和官员形成了不信任、不满与怨恨的心理，甚至产生了抽象愤怒。一些率先得知将兴建邻避设施消息的居民会通过互联网、人际传播等渠道传播消息，并采取体制内的方式表达对项目的质疑、反对态度。在不信任、不满、怨恨与抽象愤怒的心理作用下，许多居民基于自身的环境权益、身体健康权利、经济利益而对相关项目持反对和抵制立场。一些基层政府往往对抗争积极分子和信息传播采取打压、阻止的措施，激起当地更多人的不满。在体制内方式无法满足其预期和诉求的情况下，许多抗争者走上街头采取体制外集体抗争活动表达自身的诉求维护自身的权利。在温和型邻避事件发生后，地方政府往往一味追求刚性稳定，采取不当的处置措施，加剧了矛盾，导致一些人以激烈的言行发泄对地方政府的不满，使得温和型邻避事件升级演变为暴力型邻避事件。所以，从邻避事件的动因、演变过程和对抗程度看，当前中国的许多邻避事件同时具有维权与泄愤两种性质。邻避事件的这种双重性质是理解邻避事件的关键所在。我们尤其应该重视的是邻避事件的泄愤性质及其背后折射出来的社会心理。

从中外经验看，邻避情结、温和型邻避事件往往很难避免。我们应该着力解决的是如何避免温和型邻避事件演变为暴力型邻避事件，减轻邻避事件对社会正常秩序的冲击。在现实中，有一些小规模的、温和的邻避冲突主要是维权活动，未必有泄愤性质。有关政府部门和官员面对温和的邻避抗争不应过度紧张，更不应将民众的环境抗争简单定性为不明真相群众的非理性行为而加以不当的打击。如果地方政府能严厉打击破坏生态环境的违法行为、完善环境治理从而重塑民众对地方政府的环保信任，并且通过对话协商、司法等程序缓解民众的邻避情结，慎重处理民众的体制内抗争和温和的体制外抗争活动，满足民众的合理诉求，那么邻避事件完全可能成为推进地方政府环境治理的催化剂。地方政府应该从厦门PX事件中寻找有益的经验，合理缓解民众对相关项目的疑虑和反对情绪，柔性处理邻避事件，避免激发更大的矛盾。反之，如果地方政府一味以刚性稳定为目标，把体制内的环境抗争和温和型邻避事件视为不可容忍的现象，并采取失当的压制，那么可能将不仅无法有效治理邻避事件，反而会加剧抽象愤怒的蔓延，酝酿更大的危机。

（本文受到于建嵘教授的指点和启发。在此感谢于教授的帮助。）

注释：

①石发勇是中国大陆最早研究预防型环境抗争、预防型环境群体性事件的学者之一。他发现中国某街区的两个小区居民在一些抗争积极分子的带领下从1993年开始了长达十年的环境抗争。参见石发勇：《关系网络与当代中国基层社会运动——以一个街区环保运动个案为例》，《学海》2005年第3期。

②厦门PX事件被一些媒体人和学者视为中国邻避运动的开端。参见谢良兵：《厦门PX事件：中国邻避运动的开始》，《中国新闻周刊》2013年第6期。

③笔者曾在2013年12月前往西部某地调查一起曾产生重大影响的环境群体性事件。2014年10月30日在北京与一位曾卷入事件的知名作家进行访谈。由于邻避事件涉及的资料繁多，限于文章篇幅，笔者不一一列举。

④根据笔者搜集的资料，这15起邻避事件中有9起发生了明显的暴力冲突，番禺、北京阿苏卫、化州、江门4起邻避事件似乎未发生暴力冲突，大连PX事件和昆明PX事件发生了轻微的暴力冲突。

⑤笔者在西部某地调查一起重大邻避事件时发现，一部分积极反对邻避设施的居民长期对当地政府和主要官员不满，有抽象愤怒心理。个别受过刑事处分、对当地政府不满的人还借机参与了打砸警车。

⑥2014年10月30日与M169的访谈。

⑦著名记者周清树曾调查过多起邻避事件。参见周清树：《茂名事件：反PX诉求如何“跑偏”》，新京报网，2014年4月11日，http：//www.bjnews.com.cn/note/2014/04/11/312650.html。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract：

The cases of “NotInMyBackYard”（NIBY） include two types： mild and violent. From the perspective of motivation and confrontation， many cases have both the nature of rights protection and wrath abreaction. This dual nature will also be reflected in the evolution of the conflict. In the context of the unsatisfactory ecological environment， many people do not trust the willingness of local governments and enterprises to protect their environment. Peoples internal struggles within the system often fail to achieve their environmental demands and easily evolve into a collective struggle outside the system. For the sake of rigid stability， local governments often prevent the dissemination of information and suppress activists and their outofsystem protest activities. Improper handling by local governments may intensify conflicts and allow moderate collective protests to evolve into violencetype incidents. As long as local governments handle them properly， avoiding conflicts may become a catalyst for local governments to improve their environmental governance.

Key words：

NIBY （NotInMyBackYard）Cases， Rights Protection， Wrath Abreaction， Rigid Stability， Abstract Wrath