贵州民办高校PPP融资模式应用研究

潘 一

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550001）

一、引言

贵州民办高校发展受到阻碍，很大一部分原因是由于资金的短缺，导致学校难以改善教学设施、提高教学质量、优化教学方法，形成良好的办学环境。要让贵州民办高校在激烈的竞争中长期的发展下去，首先必须要解决资金短缺问题。贵州民办高校仅仅依靠单一的学杂费收入、学校举办者单方面的资金投入、以及数量较少的政府财政拨款，已经无法满足学校的不断建设和发展的需要。探索利用PPP模式帮助贵州民办高校获得更多的经费投入，增加学校的资金规模，可以有效地解决贵州民办高校目前面临的由于资金短缺导致的发展乏力的问题。

二、PPP模式内涵及特点

（一）PPP模式的内涵

PPP模式起源于英国，是Public-Private-Partnership的英文缩写，意思是公共私营合作制。它是政府为了向社会提供公共物品或服务，政府与私营企业或民间资本之间形成的一种合作关系。PPP模式不同于原来的BOT模式（即“建设-经营-移交”），PPP模式弥补BOT模式的不足。尽管政府部门和私营企业是两个独立的个体，但是通过PPP模式项目，两者之间签订明确的合同，形成一个共同体，使原来企业以合同承包建设、政府承担主要风险运营的状况，转变为由政府和企业共同参与建设、共同承担投资风险、共同负责经营管理的新状态。政府和企业之间，全程合作、共担风险，既保障了各自的自身权益，又达到了预期目的，形成了双赢的结果。

（二）PPP模式的特点

1.PPP模式能够促进私营企业和政府部门的积极配合。利用PPP模式进行融资可以有效减少政府的财政支出、降低政府资金负担，最大限度调动社会资本的投入。由于PPP模式下项目周期较长，政府部门和私营企业在长期的合作共建中，有利于双方发挥各自的优点、弥补对方的缺点，形成优势互补的格局，进一步做到节约成本、提高效率，从而提供质量更高的服务。

2.PPP模式能够减少双方资金的占用。PPP模式在项目实施过程中，政府和企业双方在投资、建设和管理的每一个过程中都是共同参与的。双方对项目共同进行投资，能够减少单独一方的资金使用量，有效改变由于仅有单独一方出资导致的资金长期占用问题。在政府和企业双方都投入了资金之后，双方都会对项目实施过程中的资金使用情况进行密切关注，不断调整资金使用的优先顺序，以提升资金的使用效率。诸多研究表明，PPP模式在资金使用上相较于传统模式，要节约17%的资金成本，并且在项目实施进度上，更能够保证项目在规定的时间内完成。

3.PPP模式能够实现共同承担风险。PPP模式与传统模式不同，它在项目开始之初就考虑了风险问题，将风险进行合理分配。对于政府来说，PPP模式改变了过去完全由政府承担项目风险的局面，能有效减少政府的压力，使政府能够将更多的精力投入到项目的实施过程中；对于企业来说，PPP模式使企业在项目实施过程中从“零风险”转变为风险承担者，虽然这在一定程度上增加了企业的负担，但是对于整个项目来说，企业开始以主人翁的身份承担风险，更能够保障项目如期顺利的实施。

4.PPP模式能够实现多元化融资。在PPP模式中，企业一般都要参与股权投资，并负责引入其他股权及债权类投资者。政府部门和私营企业的合作，使双方之间互相支持、共同发展。政府为项目提供了可信赖的保障，私营企业以更多的资金投入和技术能力为项目提供物质上的保障。双方的互利共建，拓宽了融资渠道，促进融资形式的多元化发展。

5.PPP模式能够拓宽投资范围。PPP模式打破了之前传统模式的限制，可以既适用于营利性强的项目，也可以适用于公益性特征明显的项目，如：慈善、环保、教育、交通等。

三、贵州民办高校融资问题

尽管经过多年的发展，通过不断提高教学质量、改善办学条件、提升办学水平，贵州民办高校的发展取得了长足的进步，学生的数量也逐步增加。但贵州民办高校的教学资源仍然较为薄弱、教学设施仍然不足、资金仍然较为缺乏，资金短缺困境资金短缺问题尤为突出。

（一）资金来源较为单一

目前，贵州民办高校的资金来源主要来自三个渠道，一是学生的学杂费收入，二是学校举办者的资金投入，三是政府的财政投入和政策扶持。首先，贵州民办高校的经费来源，绝大多数是依靠收取学杂费，以学养学。然而，在国外，私立大学的经费来源是多种渠道的。除了上述的三种资金来源的途径之外，国外的私立大学通常还能通过社会捐助和社会服务收入等其他形式获得经费来源。一般来说，国外私立大学学杂费以外的资金占到办学经费的30%，有的甚至超过50%。其次，贵州的民办高校都能获得学校举办者或举办企业一定的资金支持，这些资金会被投入到学校基础设施、师资团队、管理水平的建设中。但是从学校长远发展来看，靠“母体”不断地灌输抚育，并不是贵州民办高校解决资金短缺问题的长久之计。第三，由于“民办”的身份，决定了政府对民办高校的财政投入和支持力度无法与公办院校相比拟。尽管2017年贵州省教育经费总投入为1250.37亿元，比上年增长20.81%，但由于总量较小，因此投入的绝对数仍然低于全国平均水平。在这样的形势下，贵州民办高校要想完全依赖政府的资金支持进行发展，也是较为不切实际的。

（二）贷款融资难度大

受限于国家政策法规，贵州民办高校要想通过市场渠道进行融资，难度是比较大的。根据《担保法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律法规的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施不得抵押。因此，民办高校无法使用学校土地或设施作为抵押物向银行贷款以获取资金。与此同时，由于贵州民办高校本身资金的缺乏以及民办的特殊性质，在金融市场上也很难利用信用贷款、融资租赁、资产置换等现代金融工具进行融资。贵州民办高校在融资过程中，仅仅依靠非教育设施抵押、收费权质押、担保公司担保等传统融资渠道进行贷款融资，在很大程度上制约了贵州民办高校的发展。

（三）社会资本的吸引力不足

贵州民办高校往往对自身的办学定位不够明确，缺乏特色，其特点也不够突出，无法真正吸引社会资本的有效关注。尽管贵州的民办高校通过学科建设、实训基地建设、订单培养、职业培训等模式与社会上的部分企业建立了校企合作关系，一些社会资本投入到学校，在一定程度上解决了学校部分资金短缺的问题，帮助了学校的发展。但是这种仅仅建立在学校与企业双方之间的合作，企业对高校的投资额度相对较少，这种类似于传统的BOT模式，双方的权责关系、参与程度、获益水平都大相径庭。学校偏向于关注教学过程和获得的资金收入，而企业则更为在意最终的投资回报是否达到预期，双方都忽略了合作过程中对项目的建设、实施以及评估。因此，贵州民办高校的校企合作难以形成一套长期有效的合作机制，难以建立学校与企业之间的全面合作，难以充分体现和发挥出企业对贵州民办高校发展的投资带动作用。

（四）融资管理有待提高

贵州民办高校要加强校园基础设施建设、增加教学设备、强化师资力量等各方面的建设，都需要资金的投入。但是目前贵州的民办高校对融资筹划工作还没有形成一整套体制机制和管理模式，没有对未来融资工作进行长远谋划，没有对资金需求进行全面评估。因此，导致学校时常出现资金短缺的情况。

四、贵州省发展民办高校PPP融资模式分析

贵州民办高校随着全省、全国教育事业的不断发展也逐渐成长起来，对全省、全国的教育事业的发展产生了积极的影响。贵州民办高校的发展，离不开政府的支持和资金的投入，PPP模式为政府扶持贵州民办高校的发展提供了一条新的路径。

第一，因为PPP模式自身的运行特点，能够将政府和企业联合起来，以项目为抓手，在政府的引领下，实现政府与企业的合作，为贵州民办高校共同投资。以PPP模式进行的融资方式，在政府的发起和推动的背景下，具有明显的官方色彩，能够有效地提升项目的可信赖度，促使社会资本和企业更为积极地参与到项目中来。企业作为项目的主要投资方和实施方，在PPP模式中能够全程参与项目的投资、建设、运营、管理等各个环节，对项目实施过程中的资金管理、风险控制、收益分配等情况实时掌控，将企业的发展与项目的实施联系起来，有助于项目的如期开展，保障项目的顺利实施。贵州民办高校作为项目的被投资方，在获得资金投入的同时，需要与政府、企业签订三方合同，确保项目的合法性以及明确各方所属权益，并制定项目开展的实施方案，以保障项目的顺利进行。通过PPP模式，政府的资金和社会的资本引入到民办高等教育，拓宽了贵州民办高校资金来源渠道，增加了学校资金的总体规模，使学校拥有更多的经费投入到建设和发展中，为贵州民办高校的发展提供有力的支持和保障。

第二，贵州民办高校普遍存在教育设施配备不齐，教师团队水平参差不齐，教学方法缺乏创新等问题，很大原因是因为资金的缺乏。虽然贵州省不断加大对贵州民办高校的经费投入来改变学校的办学条件，但是财政性的经费投入远远满足不了学校发展的资金需求。PPP模式的运用，一方面可以有效缓解贵州省财政教育经费投入贵州民办高校不足的问题，减少政府政府的财政压力，提升民办高等教育事业的发展；一方面可以使社会闲置资金充分调动起来，企业通过项目的实施获得收入，增强自身的实力水平；一方面可以增加对贵州民办高校的资金投入，保障贵州民办高校发展的资金需求，促进贵州民办高校的提质发展。真正实现三方互利、多方共赢的局面。

第三，政府、企业在利用PPP模式推动贵州民办高校发展的过程中，政府通过制定政策和法规，不断完善治理体系，对项目的运行进行实时监管，对风险进行全面评估，制定合理的应对方案，以确保项目的顺利实施；企业要想通过项目获得收益，则必须要在发起、投资、建设、运营、管理到退出每一个环节都积极参与，对超支风险、环境风险、市场风险、政策风险、法律风险等多变量风险进行评估，进一步减少项目完成的风险；学校作为项目的参与者，其承担的风险来自于项目的开展。只有项目按期保质地完成，达到预期目标，学校才能从中获益。由政府、企业、学校三方共同经营、共担风险、共享收益,能够有效规避仅由一方承担风险所可能带来的债务问题和违约问题。

五、贵州省发展民办高校PPP模式的若干建议

目前，PPP模式在贵州教育领域的应用还未普及。在《贵州省2018年二季度省级PPP项目库已签约库》中，仅有5个PPP项目，但没有涉及民办高校的项目。因此，贵州省在采用PPP模式进行融资，发展民办高等教育方面，还处于起步阶段。在PPP模式的运行管理中，政府的职能与观念还有待转变，相关的政策和法律还待完善，对项目的监管还不成熟，专业技术人才和管理人才还较为欠缺，在PPP模式的选择上也缺乏相应的经验。为了解决这一系列的问题，提出以下几点建议。

（一）推进政府职能与观念的转变

政府要改变过去传统的观念，从原来的事事都管、面面俱到、包办一切，转变为以指导、监督、服务为主。通过PPP模式，政府与企业形成合作，既能减轻政府的财政压力，提高社会资本的利用效率，增强贵州民办高等教育的融资力度，又能有助于提升民办高等教育融资的市场化程度，形成多元化的融资模式，并推进政府职能的转变。

（二）逐步制定和完善PPP模式相应的政策和法律

PPP模式开展的项目是一项复杂的系统工程，特别是针对民办高等教育的项目，参与主体较多、权责关系较为复杂、实施难度较大。目前，有关PPP模式的政策法规较为分散，没有形成一套系统的法律体系，教育类PPP模式的法律还没有出台，而有关民办高等教育的PPP模式的法律制度更是欠缺。因此，政府应加快制定专门的法律制度、完善现有的政策法规，对民办高等教育类PPP项目的各个环节进行指导、说明，形成约束力，逐步规范PPP模式下民办高等教育融资的进行。

（三）强化对教育类PPP项目的评价监督

教育具有典型的公益性。在民办高等教育PPP模式的项目实施过程中，如何有效平衡公共部门的公益性和私营企业的逐利性，保证项目既能够有效率地开展，又不会因企业过分追求经济利益损害教育事业的发展，这就需要强化对教育类PPP项目的监管。政府可以通过设立针对民办高等教育PPP项目的监管机构、构建全方位的监管体系，监督整个PPP项目运行的全过程，对项目的各参与方进行评价考核，并借鉴国内外成功的监督管理经验，从而保证民办高等教育的PPP项目顺利开展、长久健康运行。

（四）增加民办高等教育PPP项目专业人才的数量

开展民办高等教育PPP项目需要专门的人才。这类专业人才不仅需要具备经济、法律、财务、管理等多种学科的专业知识，而且需要较高的道德素养、心理素质和应变能力。贵州在这方面的专业人才很少，政府可以采取政策吸引、提高待遇，引进外来的专业人才；通过开展培训、考察学习、岗位轮换等方式，就地培养本土的专业人才，以增加全省民办高等教育PPP项目专业人才的数量。

（五）因地制宜选择教育PPP类型

贵州各地的发展水平不一，因此在选择教育PPP类型时，要因地制宜。总体而言，教育合约PPP需要当地具有较好的发展基础，因为教育合约PPP要求政府能够承担较大的财力投入、具备运行良好的市场环境以及拥有丰富的人才储备。而多利益相关者教育伙伴关系模式则更加适用于经济社会发展相对较为落后的地区，原因在于这类地区的民办高等教育水平亟待改革、提升，更容易通过多利益相关者教育伙伴关系模式得到上级部门、企业以及社会团体的支持，从而保证PPP项目的顺利运行。