财政改革与义务教育支出结构偏向

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

一、引言

义务教育事业的发展是我国教育事业发展的重要基础，其发展质量的提升，不仅要注重加大财政经费的支出总量，更应注重优化财政经费的支出结构。而我国义务教育经费支出长期以来存在结构性失衡现象，主要是事业费中的公用经费和人员经费占比极度不协调①。1999～2002年间我国义务教育预算内公用经费占预算内事业经费比重低至10%以下，而预算内人员经费占预算内事业经费比重则高达90%以上，义务教育预算内经费主要都用于发放教师和人员工资②。近些年来，由于中央政府和地方政府对义务教育投入和发展的重视，义务教育经费投入体制先后经历了“以县为主”和“省级统筹”两次比较重要的集权性改革，义务教育预算内公用经费和人员经费支出的结构性失衡的矛盾才逐渐缓和。2011年以后，我国义务教育预算内公用经费占预算内事业经费比重已逐步提高到30%左右，预算内人员经费占预算内事业经费比重则持续降低至70%左右。义务教育经费支出结构的失衡不仅会导致义务教育经费使用的低效率并带来义务教育质量的下降，从长远来看，不利于我国国民素质的提升及社会和谐发展。

既有的大量经验研究使用财政分权支出指标直接或间接地考察了财政分权体制对我国义务教育供给和经费支出总量的负面影响。乔宝云、范剑勇和冯兴元实证发现财政支出分权并没有带来地方小学义务教育的有效供给[1]；傅勇和张晏也实证检验了中国式财政分权和政府竞争导致地方政府更倾向于减少科教文卫支出比重，增加基本建设支出比重[2]；史桂芬、刘欢和王佳进一步实证发现财政支出分权对地方政府公共教育支出的负向影响程度随着财政支出分权程度的提高而有所降低[3]。然而，很少有学者深入研究不同维度衡量的财政分权指标对我国义务教育经费支出结构可能存在的不同影响机制。关于“以县为主”和“省级统筹”两次集权性义务教育财政体制改革的政策效果，学者们也更多地关注到集权性改革对义务教育财政经费支出总量的正面影响[4][5]。卢珂和杨晋等虽然研究了“省级统筹”新机制改革对义务教育经费支出结构偏向的影响[6][7]，但并未形成一致的结论，而且两者只选择了某几个省份或部分地区作为样本，研究时间跨度较短，难以体现改革的长期效应。

与以往研究相比，本文的边际贡献是在拓展和深化现有研究成果的基础上，侧重于将财政分权体制与义务教育两次集权性体制改革融入一个研究框架内，从理论和实证的角度全面审视其对我国义务教育经费支出结构(主要是预算内公用经费和预算内人员经费支出偏向)的影响机理。是继续深化财政分权还是适度财政集权更有利于我国义务教育经费支出结构的改善？在财政分权和集权改革的双重背景下，地方政府是如何权衡义务教育经费支出结构中的预算内公用经费和预算内人员经费支出比重？对这两个问题的客观剖析，一方面能对现有文献研究成果形成有益的补充和完善，另一方面对进一步完善现行的财政分权体制和义务教育财政体制，引导和规范地方政府义务教育财政支出行为，优化义务教育财政经费支出结构，提高义务教育财政经费使用效率也提供了现实的政策依据。

本文余下部分结构安排如下：第二部分基于理论阐释提出研究假说；第三部分详细说明本文的计量模型、变量选取及数据来源；第四部分报告主要回归结果；第五部分是对实证结论的进一步分析与讨论；最后一部分是主要结论及政策建议。

二、理论假说

(一)财政分权效应

国内主流文献分析财政分权体制对我国财政支出结构偏向的影响时，一般认为财政分权显著不利于义务教育供给。这方面的研究主要是基于国外经典的财政分权理论以及结合中国式财政分权体制展开的。以Tiebout、Oates为代表的学者提出的经典财政分权理论认为在居民“以手投票”和“以脚投票”的公共选择机制下，相对于中央政府，地方政府具有的信息优势使其能够更有效率地向当地居民提供更为合意的公共物品[8][9]。但是在中国式财政分权体制下，由于我国委任制的行政体制和户籍制度的限制，这两种公共选择机制均难以发挥积极作用[1]；以GDP增长为主要考核指标的政治晋升激励又会加剧现行的财政分权体制对地方政府公共财政支出结构的严重扭曲。地方政府过度地偏向更能“彰显政绩”的基本建设等投资性支出，忽视了“非可视政绩”的教育、医疗等民生性支出[2][10]。也有学者认为，财政分权影响义务教育供给的内在机理既包括分税制改革后地方政府财力与事权配置的严重失衡带来的义务教育财政经费支出压力，也包括地方政府受晋升激励机制的影响导致的公共财政支出结构偏向[3][11]。

分税制改革后，我国财政分权体制的重要特征主要表现为中央政府的财政收入集权，相应地也在一定程度上形成了中央政府对地方政府的财政支出分权和地方政府对本级财政收支的自主权。国内外不少学者分析指出，由于财政分权指标的度量尚存争议，不同的财政分权指标度量方式也可能会导致部分实证结论的不一致[12][13]。国内既有的经验研究广泛使用财政分权支出指标，直接或间接地考察了财政分权体制对我国义务教育经费供给及支出总量的负面影响。由此，承担义务教育经费绝大部分支出事权的低层级地方政府在有限的义务教育经费支出总量前提下，又会进一步权衡义务教育经费支出结构中的预算内公用经费与人员经费支出比重。由于预算内人员经费的支出刚性，地方政府在财政分权体制下更有可能会倾向于减少非刚性的预算内公用经费支出。财政分权的收入指标和地方政府财政自主度指标对我国义务教育经费支出的影响尚未形成一致结论，有待检验。郑磊实证研究发现使用收支指标度量的财政分权与政府竞争一起显著地负向影响地方政府教育支出比重，而财政自主度指标对教育支出比重具有正效应[14]；杨良松实证研究发现省级财政自主性对预算内义务教育经费支出没有显著影响[15]；Jia等则实证研究发现财政支出分权对教育支出比重具有显著的负向影响，财政收入分权对教育支出比重虽呈正向影响，但显著性并不稳健[16]。因此，在具体考察财政分权体制对义务教育经费支出结构偏向的影响时还需关注财政分权指标的多维性。

基于上述理论分析，本文提出研究假说1：“财政分权效应”不利于地方政府增加非刚性的预算内公用经费支出。

(二)集权改革效应

2000年农村税费改革在取消农村教育费附加和教育集资、减轻农民负担的同时，也极大地削弱了乡镇级政府财力。在义务教育经费支出总量有限的前提下，大多数乡镇级政府财力只能保证刚性的义务教育预算内人员经费支出。有些地方政府限于财力甚至连最基本的中小学教师工资发放都不能足额保证[17]。在此背景下，2001年“以县为主”体制改革，将农村义务教育经费支出的责任主体由乡镇级政府提升至县级政府。由于县级政府的财力强于乡镇级政府，刚性的义务教育预算内人员经费支出得到有效保障，从而基本解决了中小学教师工资拖欠问题[4]。然而，“以县为主”体制改革只是将财政支出压力由乡镇级政府上升到县级政府，农村义务教育经费依然严重不足[5]。在基本保障义务教育预算内人员经费支出后，县级政府没有更多的财力也没有更强的动力来增加预算内公用经费支出。为保障农村义务教育经费支出水平，2005年“省级统筹”新机制改革将农村义务教育经费的支出责任部分上移至中央和省级政府，从而形成了中央、省、县“分项目，按比例”共同承担义务教育经费支出责任的格局。此次改革明确提出应先落实各省中小学预算内生均公用经费拨款标准，再由中央适时制定全国中小学生均公用经费基准定额，同时也明确了中央和地方政府财政负担方案；尽管改革也提出了“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”的目标，但并没有对此做出明确具体的规定。

关于“以县为主”和“省级统筹”两次集权性义务教育财政体制改革的政策效果，孙志军等认为“省级统筹”新机制改革显著提高了义务教育财政拨款资金，但地方政府并未因中央政府转移支付的增加而同时提高义务教育财政投入努力程度[4]；靳卫东和徐银良也认为“以县为主”和“省级统筹”两次改革虽然都提高了农村义务教育经费保障水平，但“以县为主”体制改革中，地方政府对义务教育投入普遍具有“卸责”冲动；“省级统筹”新机制改革则使得地方政府义务教育支出更依赖于中央转移支付资金而不是本级财政资金[5]。少数学者关注到集权性改革对义务教育经费支出结构的影响。卢珂基于2004～2006年3个省区的校级和县级数据，研究发现“省级统筹”新机制改革有利于提高生均预算内公用经费支出，并对教师平均工资产生了显著的正向影响[6]。杨晋和哈巍则基于2005～2006年中西部县级短期面板数据，研究发现“省级统筹”新机制改革在短期内显著提高了义务教育生均预算内公用经费支出，而对生均预算内人员经费支出并不具有显著性。义务教育经费支出结构偏向产生的一种可能性解释是，相比较于新机制改革提出的教师工资保障目标任务的“模糊性”，地方政府更致力于完成有基准定额考核达标和明确规定各级政府财政支出责任的生均公用经费支出目标任务[7]。

根据Holmstrom和Milgrom的多任务委托代理理论[18]，地方政府作为中央政府的代理人，在同时面对多重任务时更倾向于努力完成易测度的考核任务。事实上，“省级统筹”新机制改革以来，国家多次提高义务教育生均公用经费基本标准，中央和地方财政在义务教育资金统筹方面各自的分担比例也更加明确和细化③。然而，新机制改革对如何实现“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”的目标则未出台更明确更细化的配套实施办法。尽管2006年修订后的《义务教育法》、2008年出台的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》、2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》中都明确规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，直到2017年印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中进一步要求“确保教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平”，然而这一政策性条款也基本停留在文本上，并没有真正得到有效落实。此外，中小学教师工资基本上由县级政府财力承担，中央和省级政府对义务教育人员经费支出责任划分尚不明晰。随着中小学教师绩效工资制度的改革，中央政府对贫困落后地区中小学的教师工资专项转移支付不断加大，使得近些年来我国农村中小学教师工资待遇水平整体有所改善，但教师工资待遇偏低、分配不公平问题依然突出。因此，相对于生均公用经费基准定额的明确规定和财政支出责任的明确划分，人员经费支出目标的宽泛性以及各级政府财政支出责任的不细化，也极易导致地方政府义务教育支出行为偏向。

基于此，本文提出研究假说2：“集权改革效应”包括两个方面，“以县为主”体制改革有可能带来地方政府财政压力下的“挤出效应”，即“重预算内人员经费支出，轻预算内公用经费支出”；“省级统筹”新机制改革带来了地方政府考核压力下的“激励效应”，有可能更偏向于增加义务教育预算内公用经费支出。

图1直观地反映了财政分权、集权改革对义务教育经费支出结构的具体影响机制。“财政分权效应”综合考虑财政分权支出指标、收入指标和自主度指标，假设其均不利于增加非刚性的预算内公用经费支出；“集权改革效应”下，假设“以县为主”体制改革对刚性的预算内人员经费支出有显著的正向影响，而对非刚性的预算内公用经费支出有显著的负向影响；“省级统筹”新机制改革只对预算内公用经费支出有显著的正向影响。

三、模型构建、变量说明及数据来源

(一)模型构建

为缓解遗漏变量等内生性问题，本文参考吴延兵的模型设定[19]，直接使用既控制省份又控制时间的双向固定效应模型对上述两个理论假说进行实证检验，具体公式如下：

Yit=β0+β1Xit+β2Zit+μi+μt+εit

(1)

式(1)中，下标i代表省份，t代表年份。Yit代表义务教育经费支出结构；β0是常数项；Xit代表核心解释变量，包括财政分权程度和义务教育两次集权性体制改革的虚拟变量；β1是核心解释变量的系数；Zit代表一组与义务教育经费支出结构相关的控制变量，包括经济发展水平、城镇化率、地方政府财政能力、中央政府转移支付力度、地方政府对教育的重视程度和义务教育规模；β2是控制变量的系数矩阵；μi是省份固定效应，以控制不随时间变化且不易被观测到的省份特征(如地理环境、资源禀赋、教育历史文化等)对义务教育经费支出结构的影响；μt是时间固定效应，以测度不同年份诸如国家宏观经济政策或经济周期等不易观测因素对义务教育经费支出结构的影响；εit是随机误差项。

(二)变量说明

1.被解释变量。被解释变量即义务教育经费支出结构。鉴于本文旨在研究地方政府的义务教育财政支出行为，故选取义务教育阶段预算内经费支出而非全部经费支出；在参考傅勇和张晏关于财政支出结构偏向变量定义的基础上[2]，考虑到事业费支出是义务教育阶段预算内经费支出的主体，事业费中人员经费与公用经费的比重在既定的事业费总量中存在此消彼长的关系，本文分别用义务教育阶段(包括普通小学和普通初中)预算内公用经费支出、预算内人员经费支出占地方政府预算内财政总支出比重来衡量义务教育经费支出结构。这一指标也直接反映了地方政府对义务教育阶段公用经费支出和人员经费支出的重视程度。

2.核心解释变量。(1)财政分权。财政分权体现了中央政府与地方政府之间的财政关系。通过财政收支的制度安排，中央政府越向地方财政进行分权，地方政府自主改变财政支出结构的激励可能性越大。鉴于单一指标很难反映我国财政分权的内涵，也出于稳健性的考虑，本文借鉴吴延兵以及Zhang 和 Zou的方法[19][20]，综合使用如下3个指标：财政支出分权=省级人均预算内财政支出/中央本级人均预算内财政支出；财政收入分权=省级人均预算内财政收入/中央本级人均预算内财政收入；财政自主度=省级人均预算内财政收入/省级人均预算内财政支出。以上3式采用人均化财政收支形式，以剔除各省人口规模因素对财政分权指标的影响。(2)集权性改革。义务教育两次集权性体制改革通过分别设置时间虚拟变量来反映。根据改革的实施时间先后，“以县为主”体制改革虚拟变量在2002年及以后年份取值为1，之前取0；“省级统筹”新机制改革虚拟变量在西部地区于2006年及以后年份取值为1，之前取0，中东部地区于2007年及以后年份取值为1，之前取0。

3.控制变量。为获得更稳健的估计结果，基于现有相关文献研究的经验做法和出于数据可得性的考虑，本文引入了以下控制变量：经济发展水平(用人均国内生产总值的自然对数来衡量)、城镇化率(用年末城镇常住人口数占年末总人口数的比值来衡量)、地方政府财政能力(用人均省级政府财政收入的自然对数来衡量)、中央政府转移支付力度(用人均中央政府补助收入与省级政府上解中央政府差值的自然对数来衡量)、地方政府对教育的重视程度(用省级政府预算内教育财政支出占省级地区生产总值的比重来衡量)以及义务教育规模(用义务教育阶段生师比来衡量)。

(三)数据来源

由于缺乏公开的省级以下(市、县级)义务教育经费支出结构(包括预算内公用经费和预算内人员经费支出)的具体数据，本文使用2000～2014年除西藏外的我国内地30个省(自治区、直辖市)共450个可观测值的面板数据验证前文提出的两个研究假说。剔除西藏数据主要是考虑到其受国家政策调控的影响较大，与其他地区相比，数据相差较为悬殊且部分指标数据有缺失。原始数据来源于相应年份的《中国教育经费统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《新中国60年统计资料汇编》《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》以及各省统计年鉴和财政部网站。表1报告了主要变量数据的描述性统计结果。

表1主要变量描述性统计

四、实证结果分析

本文采用双向固定效应模型对财政分权、集权改革与义务教育经费支出结构的关系进行估计。表2中分别报告了以义务教育预算内公用经费支出比重和预算内人员经费支出比重作为被解释变量的回归结果。

从表2中的基准回归结果可以看出，在控制了经济发展水平、城镇化率、政府财政能力等其他解释变量指标后，财政分权支出指标和收入指标对义务教育预算内公用经费支出有显著的负向影响，对预算内人员经费支出均呈不显著的正向影响；而财政自主度指标对义务教育预算内人员经费支出有显著的正向影响，对预算内公用经费支出虽有负向影响，但不显著。这初步表明不同维度衡量的财政分权指标对我国义务教育经费支出结构可能存在不同的影响。就财政分权效应整体而言，财政分权支出指标和收入指标的估计结果基本上验证了研究假说1：财政分权并不利于增加义务教育预算内公用经费支出，与刚性的预算内人员经费支出相比，地方政府权衡后更容易倾向于减少支出弹性较大的预算内公用经费。

表2财政分权、集权改革与义务教育经费支出结构

注：(1)括号内数字表示聚类到省级层面的稳健标准误差；(2)*、**、***分别表示参数估计值在10%、5%和1%显著性水平上显著；(3)由于篇幅所限，表中省略了控制变量和常数项的估计结果，以下各表同。

对于“集权改革效应”而言，估计结果一致地显示，“以县为主”体制改革一方面显著地降低了义务教育预算内公用经费支出比重，另一方面也显著提升了预算内人员经费支出比重。“以县为主”体制改革后，在县级政府财力与义务教育经费支出责任严重不匹配所带来的财政压力下，地方政府采取了优先保证刚性的预算内人员经费支出策略，从而产生了“挤出效应”，地方政府更“重预算内人员经费支出，轻预算内公用经费支出”。“省级统筹”新机制改革只显著地提升了义务教育预算内公用经费支出比重，对预算内人员经费支出比重的影响效果则不具有显著性。这可能是由于中央政府对义务教育生均公用经费定额标准的硬性规定带来了地方政府的考核压力，从而产生了地方政府更偏向于增加预算内公用经费支出的“激励效应”。“集权改革效应”的估计结果有力地支持了研究假说2。

五、进一步分析

在基准回归模型的基础上，本文进一步进行了稳健性检验和异质性检验，并对估计结果进行讨论。

(一)财政分权滞后性分析

财政分权体制对义务教育经费支出结构的影响未必表现在当期，可能存在一定的滞后效应。为缓解财政分权指标的潜在内生性问题以及财政分权体制与义务教育经费支出结构之间可能存在的双向因果关系，本文借鉴吴延兵的处理方法[19]，将核心变量财政分权各指标均滞后一期。这主要是考虑到，一方面滞后一期财政分权仍与本期财政分权高度相关，另一方面由于时间上的不可逆性，本期义务教育经费支出结构可能会影响本期及以后若干期的财政分权，但无法影响前期的财政分权。

表3报告了将财政分权各指标均滞后一期后的实证结果。总体而言，使用滞后一期财政分权后，除滞后一期财政自主度指标显著性水平发生改变外，其他核心解释变量对我国义务教育经费支出结构的影响没有发生实质变化。滞后一期财政自主度指标在1%的显著性水平下负向影响义务教育预算内公用经费支出，对预算内人员经费支出呈不显著的正向关系，这与财政分权支出指标以及收入指标的影响效果保持一致，从而进一步稳健地支持了研究假说1。两次集权性体制改革对义务教育经费支出结构的影响与基准回归结果保持一致，非常稳健地支持了研究假说2。

表3滞后一期财政分权、集权改革与义务教育支出结构

(二)义务教育阶段异质性分析

义务教育阶段包括普通小学和普通初中。本文进一步分别检验财政分权和集权改革对不同阶段义务教育经费支出结构的影响。实证过程中相应的被解释变量义务教育经费支出结构分别使用普通小学和普通初中各自的预算内公用经费支出、预算内人员经费支出占地方政府预算内财政总支出比重，控制变量中义务教育规模指标也分别改用普通小学和普通初中各自的师生比。

基于实证结论稳健性的考虑，财政分权各指标值仍然均滞后一期，表4和表5分别报告了普通小学和普通初中的回归结果。估计结果显示，除“以县为主”体制改革对普通初中预算内人员经费支出无显著影响外，其他核心解释变量的估计结果并没有因义务教育阶段的异质性发生实质改变，这进一步表明本文的实证结论是比较稳健的。“以县为主”体制改革并没有显著增加普通初中预算内人员经费支出。一种可能的解释是普通初中人员经费支出压力相对于普通小学人员经费支出压力要小一些。农村普通初中一般更集中于县城、乡镇政府所在地，且农村普通初中的数量少于普通小学，其从地方政府获取财政资金投入的能力相对较强。

(三)基于中西部样本的区域异质性分析

由于我国中西部地区经济发展水平较低、地方政府财政能力相对薄弱，而中央政府对中西部贫困地区的义务教育转移支付力度不断加大，本文因此进一步重点考察财政分权和集权改革对中西部地区义务教育经费支出结构偏向的影响。在实证分析中，为保证样本量不减少，设置地区虚拟变量④，将中西部地区取值为1，东部地区取值为0，并将地区虚拟变量与滞后一期财政分权各指标交互后进行回归。

表4滞后一期财政分权、集权改革与普通小学教育经费支出结构

表5滞后一期财政分权、集权改革与普通初中教育经费支出结构

回归结果表明，除滞后一期财政收入分权和财政自主度显著性发生改变外，基于中西部样本的回归结果与全国样本的回归结果基本保持一致。滞后一期财政自主度指标对预算内公用经费支出为不显著的负向影响，滞后一期财政收入分权和财政自主度对预算内人员经费支出有显著的正向影响。这在一定程度上表明中西部地区省级政府财政收入能力和财政自主度的增强有助于增加义务教育预算内人员经费支出，但仍然不利于提高预算内公用经费支出，从而较为稳健地支持了研究假说1。两次集权性体制改革对义务教育经费支出结构的影响仍然与基准回归结果保持一致，非常稳健地支持了研究假说2。

(四)基于预算外收支的财政分权指标分析

2010年以前，我国地方政府存在一定规模的预算外财政收支。2011年以后预算外财政资金全部纳入政府预算内管理。由于预算外财政资金由地方政府自收自支，是地方政府预算内资金的重要补充，在一定程度上影响到地方政府的实际财政分权程度，因此本文借鉴吴延兵的做法[19]，在原有财政分权各指标计算公式的基础上，进一步综合考虑引入预算外财政收支的财政分权对义务教育经费支出结构的实际影响，并使用2000～2010年相关数据进行稳健性检验。

当财政分权指标考虑地方政府预算外财政收支后，有一个较为明显的变化就是三个维度衡量的滞后一期财政分权指标值均显著地增加了预算内人员经费支出，而对预算内公用经费支出除滞后一期总财政收入分权的影响变为不显著外，滞后一期总财政支出分权和总财政自主度指标依然呈显著地负向影响。这从另一个侧面也反映出基于地方政府预算外收支的财政分权只是显著地提升了刚性的预算内人员经费支出水平，依然不利于提高预算内公用经费支出水平。两次集权性体制改革对义务教育经费支出结构偏向的影响始终保持很强的稳健性，“以县为主”体制改革一方面显著地降低了预算内公用经费支出水平，另一方面也显著地提高了预算内人员经费支出水平；“省级统筹”新机制改革始终在1%的水平下显著地提升了地方政府义务教育预算内公用经费支出比重，而对预算内人员经费支出比重则不具有显著性⑤。

六、结论及政策建议

本文实证研究了义务教育两次集权性体制改革对义务教育经费支出结构主要是预算内公用经费和预算内人员经费支出偏向的影响机理，并基于我国2000～2014年共15年30个省份的面板数据，运用双向固定效应模型对两个研究假说进行了实证检验。主要结论包括：第一，“财政分权效应”不利于地方政府增加非刚性支出的预算内公用经费水平。第二，“集权改革效应”对我国义务教育经费支出结构偏向的影响则分情况而论：“以县为主”体制改革产生了“挤出效应”，地方政府更“重预算内人员经费支出，轻预算内公用经费支出”；“省级统筹”新机制改革产生了“激励效应”，即显著提升了地方政府义务教育预算内公用经费支出比重，而对预算内人员经费支出比重则不具有显著性。

基于理论分析和实证结果，本文从优化我国义务教育经费支出结构的角度考虑，提出如下两方面政策建议：

第一，适度集权，逐步提高省级政府的义务教育经费统筹分配权。我国现行的财政分权体制整体上并不利于我国义务教育经费支出总量的增加和支出结构的改善。应进一步理顺中央与地方以及省以下各级政府间财政关系，明确各级政府义务教育财政事权及支出责任，建立起完善的中央、省、县分项目、按比例共同负担的义务教育经费保障机制，应特别强化省级政府的义务教育经费统筹分配权，才能更有效提升义务教育经费支出水平，改善义务教育经费支出结构。同时，也应规范我国的义务教育转移支付制度，增强转移支付的激励效应，并严格监管转移支付资金的使用。

第二，建立明确有效的地方政府义务教育支出行为的激励考核机制和监督管理机制。切实改革以GDP为核心指标的晋升激励机制，建立和完善可量化、易操作的包括义务教育等民生指标在内的政绩考核体系。应在继续增加义务教育经费支出总量前提下，不断优化我国义务教育经费支出结构，一方面逐步提高学校正常运转的公用经费支出底线标准；另一方面更需因地制宜科学合理地尝试制定中央、省、县多级政府共担的人员经费支出水平动态标准以改善教师薪酬福利待遇。另外，应构建透明完善的义务教育经费信息监测披露体系，充分发挥人大、政协和公众的广泛监督作用，通过“自上而下”、“自下而上”的规范化考核制度和问责机制引导地方政府义务教育财政支出行为。

注释：

①国际上一般认可的义务教育经费支出结构标准是：中学人员经费和公用经费支出结构比例为60%：40%；小学这一比例至少为70%：30%，详见孙晓峰，高奎明. 教育支出的国际比较与分析[J]. 教育与经济，2001，(1)：35-37.

②如无特别说明，文中数据主要根据相应年份的《中国教育经费统计年鉴》相关数据整理计算得到。

③“省级统筹”新机制改革实施以来，义务教育生均公用经费多次提高，从最初的生均10～20元，逐步提高到目前中西部地区生均小学600元、初中800元，东部地区生均小学650元、初中850元。中央和地方义务教育公用经费财政支出责任划分方面也更明确，如2014年，所需资金西部地区中央和地方的分担比例为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区分省确定。详见教育部. 中央财政2014年再次提高农村义务教育学校公用经费标准[EB/OL].(2014-06-10)[2018-06-08] http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201406/170025.html

④中西部地区包括黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆19个省(自治区、直辖市)，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省(直辖市)。

⑤受篇幅限制，有关区域异质性和预算外收支的财政分权指标分析的具体数据略去，感兴趣的读者可以联系作者索取。