我国特色小镇建设的政策、类型及问题分析

宋利利 李艳丽 邵利鹏

摘要：特色小镇被认为是推动区域产业结构转型升级和区域创新发展的一项战略举措，对区域经济增长和新型城镇化发展具有重要意义。随着国家推动特色小镇政策文件的出台，特色小镇建设在全国各地区受到了广泛关注，并且在浙江等地区取得了一些成功的经验。文章对特色小镇的政策内涵进行了总结梳理，围绕特色小镇的类型、特征进行了归纳总结，并简要分析了我国特色小镇建设中存在的问题。

关键词：特色小镇；发展历程；内涵特征

特色小镇建设源起浙江，在2014年杭州举办的云栖大会上，特色小镇的概念首次被提及。特色小镇建设被认为是浙江省推动产业结构转型升级和区域创新发展所作出的一项重要的战略举措。2015年，浙江省政府工作报告中提到要围绕信息、环保、健康、旅游、时尚、金融等七大产业，同时兼顾丝绸、黄酒等历史经典产业，重点建设100个左右的特色小镇。此后，浙江省陆续出台了多个关于特色小镇建设的相关政策文件，从此拉开了浙江省特色小镇建设的序幕；2016年7月，《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于特色小镇培育工作的通知》的发布引发了全国特色小镇建设的高潮。特色小镇建设在全国各地区取得了一些成功的经验，日益受到社会各界的广泛关注，全国特色小镇培育也已成为当前各地区推进小城镇建设的战略选择。

一、特色小镇的发展历程

（一）地方探索阶段

2008年，全球金融危机不可避免的造成了全球产业投资的重创，传统产业面临巨大的转型压力。2015年初，特色小镇建设被写入浙江省政府工作报告，提出要围绕信息、环保、健康、旅游、时尚、金融等七大产业，同时兼顾丝绸、黄酒等历史经典产业，重点培育100个左右的特色小镇。 此后，围绕特色小镇的培育、创建、监督和考核方面进行积极探索，出台了一系列的相关法规政策文件。

从表1可以看出，特色小镇建设的政策法规的出台主要集中在2015年，浙江省分别在2015年、2016年盒2017年公布了省级特色小镇的创建名单，共114个，其中首批37个，第二批42个，第三批35个。

（二）全国推广阶段

2016年7月1号，《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于特色小镇培育工作的通知》建村[2016]147号提出到2020年，全国要培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。这也标志着特色小镇建设在全国的全面铺开。自2016以来，全国已经公布两批次的中国特色小镇名单，其中，首批127个于2016年10月公布，第二批276个于2017年8月公布。2017年5月，体育总局办公厅在下发了《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》之后，于当年8月公布了96个全国第一批运动休闲特色小镇试点项目。

（三）规范推进阶段

2017年12月18日到20日期间，中央经济工作会议在北京召开，此次会议中提出要“引导特色小镇的健康发展”。这是特色小镇一词首次在中央经济工作会议中亮相。同时也说明国家高度重视特色小镇的发展，明确特色小镇发展的方向要规范推进。中央经济工作会议的这一部署引发了国家层面对特色小镇建设的引导和规范推进。

二、特色小镇的概念和内涵特征

（一）功能定位

特色小镇的四大功能：产业功能、文化功能、旅游功能和居住功能。在特色小镇这四大功能中，首要功能是产业功能，特色小镇中的“特色”最早是指特色产业或特色环境因素，产业发展是特色小镇的核心，产业功能、文化功能、旅游功能“三位一体”，同时兼顾居住功能，实现生产、生活和生态的融合发展。

（二）产业特征

浙江省发展特色小镇之初，明确了特色小镇的产业定位，即将特色小镇聚焦在信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，同时兼顾茶叶、丝绸、黄酒等多个历史经典产业。特色小镇的“特”主要体现在特色产业或者特色资源要素，产业是特色小镇建设的灵魂和核心，特色产业主要依托属地原有的产业基础或者特色的资源禀赋，包括物质文化遗产和非物质文化遗产都可以称为特色小镇发展的特色要素；或者通过企业的引入，承接产业溢出，培育产业集聚地和技术创新基地，发展高新技术产业和高端服务业。

（三）空间尺度

特色小镇源于产业结构的转型升级，是一种新的产业空间组织形式。特色小镇在行政意义上不是建制镇和传统意义的乡镇，可以是城市周边的某块区域，也可以是一个独立的村庄。《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中提到了特色小镇规划面积的空间尺度一般控制在3平方公里左右，建设面积控制在1平方公里左右。国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知（发改办规划〔2018〕1041号）中明确典型特色小镇的空间尺度在3平方公里左右（其中建设用地1平方公里左右）。因此，3平方公里（建设面积1平方公里左右）作为特色小镇的空间尺度已经明确。

三、特色小镇的类型划分

（一）根据产业类型划分

根据特色小镇的产业类型，可将特色小镇划分为传统产业升级型、高端产业发展型、文化旅游型和运动休闲型四种类型，其中传统产业升级型特色小镇如浙江省诸暨市袜艺小镇，袜艺小镇是浙江省首批省級特色小镇之一。浙江省诸暨市以大唐镇为中心，辐射周边17个乡镇，是全球最大的袜子生产基地，袜子产量占到世界的三分之一，具有“国家袜都”的美誉。高端产业发展型的典型代表是浙江省云栖小镇，云栖小镇是杭州市计划依托阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区，以建设云计算为核心、大数据和智能硬件产业为特点的高新技术特色小镇，云栖小镇因处于之江国家旅游到度假区核心，具有良好的旅游环境，依托云生态的高端产业发展，挖掘创意创新元素，将云栖小镇打造为集研学旅游、智慧体验、时尚休闲、会议会展等功能为一体的国际化“云”产业主体小镇。文化旅游型特色小镇又被称之为“文旅小镇”，顾名思义，是以文化作为发展旅游的潜力资源，文化资源可以是自然风光、青山绿水，也可以是人文景观、古代遗址，同时也包括以文学、绘画、雕塑、戏剧为主题的艺术旅游小镇，典型代表如浙江的乌镇。运动休闲型特色小镇主要依托体育文化、运动休闲项目和体育赛事活动等特色资源，将运动休闲与旅游、健康、养生等相关产业相结合，形成良性互动的产业形态；2017年5月，国家体育总局发布了《关于推动运动休闲特色小镇建设的通知》，2017年8月公布了96个运动休闲特色小镇试点项目，分布在多个省份，数量最多的是北京市、河北省、湖北省（6个），其次为山东省（5个），新疆、西藏、宁夏、青海、甘肃都有分布（1个）。

（二）根据所处区位划分

根据所处区位将特色小镇分为三种类型，分别是城市近郊区型、城市远郊区型和农业地区型，据统计，我国首批127个特色小镇中，位于农业地区的特色小镇最多，占到43%；其次为大城市近郊镇，占到30%；位于城市远郊的特色小镇所占比例最少，为27%。其中，南方城市近郊型的特色小镇的数量要多于北方，而农业地区型的特色小镇北方要多于南方。

（三）根据发展模式划分

1.政府主导型

政府作为组织主体来主导特色小镇的建设。政府往往通过政策支持来推动具有一定产业基础或资源禀赋的小镇，通过资源挖掘或者产业结构升级来带动特色小镇的发展，包括政府通过规划出新的地块空间来承接或者引导产业的落户和集聚；在小镇建设中，合适的融资模式对于特色小镇的建设尤为重要，政府作为推动主体，必须有必要的投入，主要体现在土地的一级开发和基础设施建设。浙江省余杭梦想小镇，在阿里巴巴的依托下，在互联网创业热潮的推动下，政府通过新规划出一块地来承接阿里人才和产业溢出，打造一个低成本的互联网创业小镇。

2.企业主导型

特色小镇的投资运营由企业来主导，也就是说企业作为特色小镇的运营主体。在文旅小镇的建设中，这种模式比较常见。文旅小镇以传统地产商、专业投资人或者跨专业的旅游投资人为主体，以文化旅游融合为依托，对属地特色自然资源、人文资源、产业资源等关联性资源进行一体化的深度整合，建立文化、生态、产业有机集合的空间体系。由于特色小镇项目投入高，周期长、收益预期难，纯市场化的企业投资往往需要承担较大的风险。

3.产学研结合型

产学研结合型就是将科研、教育与生产的不同社会分工在功能与资源优势上进行协同和集成化，实现技术的创新，发挥产业、学校、科研结构的优势，形成强大的研究、开发和生产与一体的运作体系。2017年，西北农业大学联合西安市西咸新区沣西新城、西安科为航天科技集团共同建设“翱翔小镇”，该小镇以“空、天、地、海”无人系统产业集为核心，以科教产融创新为目标，突出产学研结合，被列入山西省2018年政府工作报告。

四、我国特色小镇建设应注意的问题

（一）特色小镇缺乏科学规划，特色不鲜明

特色小镇建设目前在各地如火如荼，浙江省在特色小镇建设中先行先试，积累了丰富的实践经验，也出台了诸多法规规章来规范和完善特色小镇建设，对于其他省份和地区而言，特色小镇建设目前仍然处于探索起步阶段，“一哄而上”的现象仍然存在。全国已经公布了二批特色小镇建设名单，各地比拼特色小镇发展的数量，追求各类政策的轰动效应，但是由于缺乏科学规划，自然条件或者比较优势不够明显，导致大量的特色小镇并不“特”，个别开发商借助特色小镇建设的东风变相房地产开发盈利，导致特色小镇在建设数量上日渐增多，质量却不断下滑。

（二）运营主体错位，融资难度大，风险高

特色小镇建设包括土地的一级开发、基础设施以及公共配套服务的建设等，项目投资巨大，小镇建设投资额在几十亿甚至上百亿。由于资金回收速度慢，周期长，不同运营主体基于不同的目的在特色小镇建设中承担不同的角色，特别是政府主导的特色小镇建设，由于企业缺乏盈利模式、收益周期和风险把控的不可预期，投资热情较低，融资难度大。政府在面临融资难的情形下，大包大揽，过度举债，无形加重了政府的债务分险，增加了特色小镇建设的难度和质量。

（三）缺乏完善的后期保障和考核机制

除了浙江出台了特色小镇的创建导则和评定规范外，其他省份和地区在特色小镇的政策制定上主要集中在项目申报和资金扶持措施等方面，缺乏完善的后期保障和考核机制，对于特色小镇的建设条件没有确立可操作的门槛，融资管理体制和后期风险机制都缺乏完善的制度保障，特色小镇建设后如何去考核，缺少原则性的政策约束，导致特色小镇无法后期运营，或者由于资金问题停滞，甚至出现特色小镇建成后破坏了原有的特色资源，生态和自然景观遭到破坏，无法建立责任机制，容易导致项目快速上马后期烂尾的情况。

（作者单位：河南科技学院园艺园林学院）

作者简介：宋利利，1982年生，女，博士，讲师，研究方向：小城镇规划与设计、土地利用规划。

参考文献

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[2]赵佩佩，丁元.浙江省特色小镇创建及其规划设计特点剖析[J].规划师， 2016，32（12）：57-62.

[3]張蔚文.政府与创建特色小镇：定位、到位与补位[J].浙江社会科学， 2016（3）：43-45.