建设权责清晰的社会保障体系

文／陈仰东

陈仰东曾任大连市社会保险经办机构负责人、大连市社会保险学会会长，现任大连理工大学兼职教授、东北财经大学客座教授、人社部社会保障研究所客座研究员、清华大学公共管理学院特聘资深研究员。

党的十九大报告提出全面建成覆盖全民、统筹城乡、保障适度、权责清晰、可持续的多层次社会保障体系，明确了新时期建设中国特色社会保障体系新的奋斗目标。其中将“权责清晰”作为社会保障体系建设的目标并写入党的全国代表大会报告中，这是首次。

一个权责清晰的社会保障体系，不仅要求参与各方依法履行义务，充分体现权利和义务相对应，还要求合理规划政府、市场、社会分工以及政府自身内部的权责。我们距离这个目标和要求还有很大的改进空间。

进一步明确政府与市场、社会的分工。总体而言，建设社会保障体系应由政府主导，但不能单打独斗。所谓更好发挥政府作用，既包含政府自身尽责尽力，也包含政府采取相应激励措施让市场和社会更好发挥作用。在建设多层次社会保障体系中，政府责任主要在提供基本保障和兜住底线，非基本保障部分则主要依靠市场、社会去提供。从结果看，我国社会保障体系的非基本保障部分，如补充养老保险、补充医疗保险明显滞后。企业年金规模、覆盖人数、替代水平，与真正意义上的第二养老保障支柱相距甚远；完全市场化的第三支柱，即个人储蓄性养老产品则更是少之又少；商业健康保险产品没有满足不同人群的多元化需求。即使政府主导的基本保障，也要研究如何发挥社会和市场优势，比如鼓励社会资本发展养老服务业以缓解服务供给不足；委托商保经办的大病保险也存在筹资、经办、监管等方面政府和市场分工进一步分清的问题。

完善与经济发展和各方承受能力相适应的筹资责任分担机制。漏保少缴现象的存在说明用人单位和个人履行法定参保缴费义务还有不小差距，部分民营、小微企业、新业态岗位和灵活就业人群的漏保断保较为突出。城乡居民养老、医疗保险，一方面分担渠道单一，个人缴费又低，保障能力不强；另一方面财政补贴标准逐年提高，2017年达450元，但定额式的个人缴费仍在180元左右，个人缴费占筹资总额比例不到三分之一，缴费责任结构明显失衡。另外，职工医保退休人员个人不缴费乃处理历史遗留问题的一种策略，有合理的一面，但如果不分“老人”“中人”“新人”继续延续并固定作为筹资分担模式，不仅不符合权利义务对应和各方分担原则，也无法应对人口老龄化高峰到来的巨大医疗需求挑战，可以研究通过“花钱买机制”的办法逐步解决。

规范政府内部的权责划分。首先，划清中央和地方的权责。必须肯定，由于中国人口众多地域广阔且不平衡，实行大部分事权由地方负责，少部分事权由中央和地方共同负责的管理体制是符合国情的，但应该进一步制度化。基础养老金全国统筹，就是实现权责清晰制度化的关键一步。去年，中央已明确划拨10%国有股权充实社保基金，也使社保法规定的视同缴费年限对应的缴费责任变得清晰起来。应进一步探索把权责分工做得更细更实，更符合实际和更可行，不能把全国统筹变成各地伸手向中央要钱。其次，划清政府部门之间的权责。政府部门权责交叉与不清不适应治理能力现代化需要。

总之，建设权责清晰的社会保障体系还有很多课题需要探究。我们要根据深化党和政府机构改革的总体决策部署，结合实际，加快理顺社会保障权责关系，并使之制度化、法治化。