新时代，社会保障改革再出发——“第四届全国社会保障学术大会”观点集萃

文／本刊记者　张春红

以“新时代社会保障改革再出发”为主题，由中国社会保障学会主办、泰康保险集团协办的“第四届全国社会保障学术大会” 2月25—26日在京召开。政协第十二届全国委员会副主席韩启德，第十一届全国人大常委会副委员长、中国社会保障学会名誉会长华建敏到会并发表讲话。中国社会保障学会会长郑功成，中国社会科学院副院长蔡昉，十二届全国人大财经委员会副主任委员尹中卿，中国医疗保险研究会会长、原劳动保障部副部长王东进，中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义，民政部社会救助司司长刘喜堂，人社部农村社会保险司司长刘从龙，全国老龄办副主任吴玉韶，人社部医疗保险司副司长颜清辉，南京大学教授童星，华民慈善基金会理事长卢德之，北京大学健康研究中心主任李玲教授等在大会上做主题报告。来自全国高校和研究机构、中央和地方相关政府部门以及企业的500多名代表出席了大会。

再出发的动因——不平衡不充分发展问题的存在

韩启德：社会保障是保障与改善民生的根本性制度安排，还存在着不平衡不充分发展的问题。当前首先需要厘清社会保障的发展理念，真正把握社会保险互助共济、共建共享的本质。同时应该更加注重统筹层次的提升，以缓和地区经济发展不平衡造成的制度不公。相对于社会保险的筹资问题而言，社会保障服务的短缺问题更为严重，如何才能够跟得上人民对养老等服务的需求是社会保障发展应该考虑的重要问题。

王东进：党的十九大报告对于我国新时代社会主要矛盾的转变作出了重大的政治判断，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展的矛盾。这个判断极为准确、重要，它直接关乎党和国家工作重心的转变，也必然对新时代社会保障改革发展提出新的要求，产生深远影响。应该看到，我国社会保障制度已经基本建立，成绩斐然，但是不同保障制度之间，不同地区之间，不同人群之间在保障范围、保障水平、服务能力、服务质量等方面依然存在不平衡不充分的矛盾。正如总书记所说，发展起来以后的矛盾和问题并不比没有发展起来的时候少。所以集中力量把社保领域存在的不平衡不充分这个主要矛盾解决好，应是新时代推进中国社会保障体系建设的着力点和工作重心。

吴玉韶：养老服务领域的不平衡不充分可以用“缺”来概括：缺资金、缺设施、缺服务、缺人员，其中最缺的就是社区的居家养老服务。居家养老服务的“难”表现在总量不足、结构失衡、质量低等方面。主要原因一是社区服务薄弱，二是政策扶持不够，三是专业化的养老服务社会组织和企业发育不足，四是缺少服务支付机制。

郑功成：我们需要再次发动全面推进社会保障制度改革，强调新时代社会保障改革再出发，一方面是新时代提出了新目标、新任务、新要求，社保改革必须适应，否则将会影响国家发展全局；另一方面则是现行制度安排存在着不足，不全面深化改革将影响长远。尽管可以充分肯定社会保障改革与发展取得了巨大成效，但客观而论，现行社会保障体系建设并不能适应新时代的新要求。包括社会保障发展理念仍然存在认识误区，泛福利化与反福利化等极端取向并存；权责不清与责任失衡的格局依旧甚至还在恶化；社会保障制度地区分割与群体分割的格局依旧，既损害公平也损害效率；社会保障体系建设多层次缺失的格局依旧，地方、市场、社会与个人发挥作用有限；以往渐进改革中的政策局限性日益凸显，部分不合常规的政策陷入僵化状态，形成新的路径依赖，这直接影响到社会保障制度的健康发展。因此，新时代的社会保障改革既要对传统计划体制下的改革继续深化，也有对以往改革的不足及其形成的失衡利益格局进行再改革的要求。

童星：社会主要矛盾的转化是全局性、历史性的变化。新中国成立以来，三次社会主要矛盾的转化使党的路线方针政策从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，再转向以人民为中心；政府的任务和职能由 “管制型政府”转向主导经济发展的“建设型政府”，再转向提供公共物品、公共服务的“服务型政府”；普通老百姓也由原来一心追求政治正确的“政治人”转向一心发家致富的“经济人”，再转向追求美好生活的“社会人”。民生建设是党和政府的试金石，狭义的民生专指教育、就业、医疗、居住、养老等，广义的民生包括以公共安全体系建设为中心的社会治理。

刘从龙：城乡居民养老保险在改善城乡老年居民的基本生活、促进城乡消费和经济社会发展、促进城乡家庭和睦和社会和谐、助力精准扶贫、扶持老弱，彰显社会公平正义、改善党群关系中发挥了积极作用。但也存在发展不平衡不充分的问题：诸如不同地区、不同年龄参保及续保的情况存在比较大的差异；多数城乡居民选择最低档次缴费；现在的待遇差距比较大。

再出发的起点——在已取得巨大成就和丰富经验基础上再上层楼

华建敏：我国的社会保障改革不仅构成了中国近40年改革与发展的重要组成部分，也是人类社会保障史上少见的全面而深刻的制度。我国经济增长与社会保障改革发展呈现出相得益彰的局面，主要得益于三个经验：一是坚持社会保障与经济发展相适应；二是坚持权利与义务相结合，追求全覆盖、保基本；三是坚持循序渐进，逐步发展。

王东进：改革开放以来特别是党的十八大以来，我国社会保障改革发展取得的非凡成就，是新时代社会保障改革再出发的基点和阵地。经过这些年的改革发展，我们已经完成了夯基垒台、立柱架梁式的改革，建立起符合中国国情的社会保障制度，在保障国民基本生活、基本医疗等需求、促进经济持续增长和社会和谐稳定中发挥了重要作用。国际社会也认为，我国社会保障事业取得了举世无双的杰出成就。有专家称，中国社会保障事业改革发展对世界社会保障事业的贡献不亚于中国经济发展对世界经济发展的贡献。这就意味着我国新时代社会保障改革再出发已经有了很好的基础，也就是说“再出发”是从这个基础或阵地出发，而不是从“零公里”出发，更不是另辟蹊径，“重打锣鼓另开张”。如果不了解中国社会保障改革发展的昨天，也就不可能把握社保改革的今天，更不可能正确谋划社会保障改革的明天。

从党的十四届三中全会作出关于经济体制改革决定以来，历次党的代表大会和专门研究深化改革的中央全会都对社会保障改革发展作出部署，提出要求。而我的认知和体悟是，党的十九大报告对社会保障体系建设的篇幅最大、分量最重、论述最全面、定位最精准、目标最明确、举措最给力、布局最清晰，要求也更高更实最具体。只要我们真正把党的十九大报告学懂悟透，真正以党的十九大报告为航标和圭臬，不折不扣地一件一件抓落实，坚定不移，一以贯之地一年接着一年干，而不是旁生枝节、标新立异、任性而为，中国社会保障发展就一定能够在已经取得的巨大成就和丰富经验的基础上“更上一层楼”，进而实现全面建成中国特色社会保障体系的宏伟目标。

胡晓义：围绕新时代社会保障改革再出发这样一个论题，我们可以对十八大以来社会保障体系建设的进展和现状做盘点，认清我们脚下的出发点是什么。就社会保险这个领域，按照中央提出的增强公平性、适应流动性、保证可持续性这三个方向，这5年我们办了10件大事——实施全民参保计划；整合城乡的居民社保制度，包括整合城乡居民的养老保险制度和医疗保险制度；改革机关事业单位的养老保险制度，实行和企业同样的基本制度模式，突破了困扰社会多年的双轨制格局；持续提高基本保障水平；实施了养老保险跨地区、跨城乡的转移接续政策，5年跨省流动就业的职工养老保险转移将近1000万人；实现异地就医结算；社保经办体系建设迈上了新的台阶；启动了基本养老保险基金市场化、多元化的投资运营；划转部分国有资本充实社会保障基金；发展多层次的保障。

这10件事排列下来，其中有一些是久有谋划的，但是推进起来困难不少。能在这5年集中地出台、推进、落地，表明在中央的领导下，社会领域里确实解决了许多长期想解决而没有解决的问题，办成了许多过去想办而没有办成的大事。这是我对现在状况，也就是我们社保改革再出发点的概述。

再出发的方向——通过改革实现整个社会保障体系的成熟与定型

华建敏：新时代开启社会保障改革发展的新篇章，一要根据经济社会发展与城乡居民的诉求，加快改革步伐，加大改革力度，优化各项社会保障制度；二要坚持共建共享，切实促进社会保障制度的公平性，确保可持续性；三要高度重视社会保障法制建设，让社会保障体系在法制化轨道上平稳运行。社会保障有三个基础——政治哲学、经济可行和社会认同，三者缺一不可。政治哲学是本质问题，即怎么理解公平和正义的问题，是选择普遍性公共福利还是针对性公共福利的问题；经济可行包括可操作性和可持续性两个方面；社会认同则涉及最大多数人的赞同和支持。中国的社会保障制度是中国特色的社会制度中的一项重要基本制度，共商、共建、共治、共享是社会体制建设的原则，也应该是社会保障制度建设的原则。

郑功成：新时代社会保障再出发的基本思路，至少包括如下4个方面：

——以党的十九大精神与习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，切实厘清社会保障发展理念。理念是行动的先导，没有科学的发展理念，不可能形成合理的制度安排，没有合理的制度安排，再优良的技术方案也难以达到预期目标。为此，一是在不断促进社会保障制度公平性的条件下，根据社会保障制度的建制初衷，实现这一制度体系的持续发展。二是切实贯彻落实共建共享的原则，构建层次分明、权责清晰、责任分担相对均衡的制度体系；关键是责任分担结构的合理调整。三是通过充分调动政府、市场、社会及个人参与的积极性，持续不断地壮大整个社会保障体系的物质基础，为实现多元共建共治共享、不断增进民生福祉提供物质保障。

——从国家治理体系与治理能力现代化角度出发，统筹规划整个社会保障体系建设的目标，做好战略层面的顶层设计并用以指导整个社会保障体系建设，特别是要合理构建多层次保障体系并明确不同层次的结构功能，使之在尊重规律与尊重国情的条件下有序、持续发展。

——在进一步明确目标的前提下，抓住主要保障项目的关键环节发力，重塑制度结构与责任分担机制，尽快优化现行制度安排，使之沿着正确的方向持续发展。

——高度重视社会保障管理体制与实施机制的改革与创新，为全面建成中国特色的社会保障体系提供坚强有力的组织保障。一方面，必须根据社会保障制度的内在要求重构社会保障管理体制，坚决打破同一类保障业务由不同部门分割管理的局面，实现同一类社会保障业务、同一性质的社会保障或补充保障业务归集同一部门统一管理并集中问责，组建更加完整的社会保障管理部门与相关部门，并清晰地界定其职责。另一方面，创新社会保障制度的运行机制，坚持分类施策，坚持官民结合与社会化发展道路，凡政府负责的社会保障由公共部门负责实施或者委托专业的社会机构统一实施，市场主体可以提供的真正交由市场主体自主实施，社会组织如慈善组织可以提供的交由社会组织自主实施。

王东进：新时代社会保障改革发展的一个显著时代特征，就是坚持以人民为中心发展的思想，以人民不断增长的美好生活需要为依归。而社会保障改革发展，则必然呈现一系列历史性转变和时代性特征，即从“大”到“优”；从高速度发展到高质量发展；从外延扩张型发展到内涵提质型发展；从经济保障型到服务保障型；从除弊性改革到建设性改革；从基本保障制度建设到多层次保障体系全面建设等等。

何谓全面建成中国特色社会保障体系？大体应包括以下9个方面：中国特色社会保障理论体系建设、制度体系建设、社保政策体系建设、社保体制机制体系建设、社保标准体系建设、社保治理体系和治理能力建设（特别是公共服务体系和科技手段信息体系建设）、社保监督管理和风险防范体系建设、社保发展规律体系建设、社保文化建设（包括良好的心理素质和社会生态）。衡量中国特色社会保障体系是否成熟、定型的标准，就是党的十九大报告明确提出的“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续多层次”，而最本质的制度要义则是公平可持续。

胡晓义：当前社会保险发展的重点任务——全面实施全民参保计划；完善基本养老保险制度；完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险；建立长期照护保险；建立全国统一的社会保险公共服务平台；基本养老保险基金投资运营要取得新的成果；逐步形成多层次的社会保障体系框架；增加预算资金对全国社会保障基金的投入；强化社保基金的监管；依法施政，推进社会保险的法制化进程。

李玲：社保改革再出发更重要的是从理念、制度到人财物配置的再次顶层设计，满足老百姓对公平正义的要求。新时代的社保制度应该红利共享、风险共担，尤其是在现阶段智能化、信息化快速发展的背景下，更要建立公平、有效率、可持续的共建共享机制，并与整个国家的改革联系在一起，构成各个领域相互关系的有机整体。

颜清辉：十八大以来基本医保成效显著，2017年个人支出占全口径卫生总费用的支出比例降到了28.8%，这是30年来第一次降到30%以下。进一步完善基本医保制度和服务体系，要按照十九大要求统筹推进城乡制度整合、健全基本医保筹资和待遇调整机制、完善基本医保区域之间的平衡机制以及创新医保管理服务的方式方法，增强老百姓医疗服务的获得感。