脱贫攻坚要处理好“扶”和“救”的关系

文／乌日图

精准脱贫是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。在通过扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批的“四个一批”脱贫攻坚行动计划中，低保和医疗救助都属于社会救助制度范畴，就业也和社会保障密切相关。在集中精力完成脱贫攻坚任务的同时，有必要对我国扶贫政策和社会救助制度从理论到实践方面进行认真的研究和总结，这既对当前的脱贫攻坚工作有现实意义，也是“后小康时代”扶贫工作和社会保障制度的可持续发展的需要。

密切配合打好精准脱贫攻坚战

习近平总书记指出，“在扶贫的路上,不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众。”让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。党的十八大以来，党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响了脱贫攻坚战。5年来，累计脱贫6600万人以上；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%；完成异地扶贫搬迁530多万人；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善，脱贫攻坚战取得决定性进展。

在肯定成绩的同时也应该看到，脱贫攻坚面临的任务依然艰巨。到2017年底，全国还有3046万农村贫困人口，平均每年需要脱贫1000万人，而且越往后，就越是难啃的硬骨头。根据有关机构在江西、甘肃、安徽贫困村落的调查，在贫困人口中，因老弱病残致贫的占45%左右，有的村庄甚至占到50%以上；因各种灾害致贫的占20%左右；因学致贫占10%左右；因缺乏劳动技能等条件贫困的占10%左右；其他原因致贫的占10%左右。国务院扶贫办提供的有关资料也反映，目前的贫困人口中，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。按照这样的贫困人群类型分布分析，现有的3000万左右贫困人口，靠开发生产等就业方式脱贫只能解决少数人，还有2000万左右贫困人口要依靠低保、医疗救助等社会救助制度脱贫。可以说，脱贫攻坚任务能否完成，关键要看社会救助制度能不能兜住底。根据民政部介绍，2017年全国农村低保已经做到了应保尽保。现在看来，社会救助又面临新的任务，因为这2000万左右的贫困人口既是扶贫对象，也是社会救助对象。未来3年里，社会救助必须将这些贫困人口纳入保障范围。

由于脱贫攻坚涉及到两种制度、两种标准和两套管理体制，因此要搞好扶贫和社会救助制度的衔接，坚持既要精准扶贫、也要精准救助的原则。要做到精准，首先要区分出哪些是贫困人口以及致贫原因。

对于那些有劳动能力和就业愿望的贫困人群，要通过生产扶贫的途径帮助其靠自身劳动脱贫，如鼓励企业积极吸纳贫困人群就业，对招聘贫困人员达到企业职工人数一定比例的，给予税收减免或财政补助；各地政府要将一定比例的公益性岗位留给贫困人员，消灭农村的“零就业”贫困户；乡村振兴战略和新农村建设要和扶贫开发结合起来；加大就业培训力度等。总之要想方设法帮助贫困人员就业，防止简单化地将这些人纳入到低保范围。

要搞清楚低保对象和扶贫对象哪个更贫穷，尽快按照中央的要求，统一低保和扶贫的保障标准。现在有些地方低保待遇超出扶贫标准很多，如中部省份某地2017年农村低保标准为4320元，当年按现价计算的国家扶贫标准是每年2952元，低保标准比扶贫标准高出46.3%，低保对象中建档立卡的扶贫对象占到58.9%。低保标准大幅高于扶贫标准，使得有劳动能力人群比不劳动享受国家福利的低保人群的生活水平还差，这无疑会挫伤劳动者靠自身努力脱贫的积极性。

精准医疗救助主要是将因病致贫的贫困人口纳入基本医疗保险。国务院扶贫办统计表明，2016年底因病致贫占贫困人口的42%，所以要通过医疗救助脱贫一批，即通过社会救助部门给予全额或部分代缴医疗保险费的方式，确保所有因病致贫的贫困人群都能够被纳入到城乡居民基本医疗保险制度体系中，使他们平等地享受到国家提供的基本医疗保障待遇，而不是单独建立一个新的医疗保障制度，也不宜采取发放临时性的医疗救助补助金的方式。

2017年9月29日，湖北秭归。国家电网公司出资4.37亿元捐建湖北的236个村级光伏扶贫电站开始发放第一笔收益。

扶贫和救助的演变和发展

解决贫困几乎是所有国家都面临的挑战，大多数国家都只有一种制度或政策措施来解决贫困问题。我国由于历史的原因，从上世纪80年代开始形成了两种解决贫困的政策和制度，即扶贫政策和社会救助制度。

我国传统的扶贫和社会救助是两种不同的政策和制度。首先是对象不同。扶贫对象是有劳动能力和劳动愿望的人；而社会救助对象，在早期被称为“五保户”（保吃、保穿、保住、保医、保葬），后来规范为“三无人员”，即无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。虽然扶贫对象和救助对象都是困难人群，但人群性质和困难程度不同。扶贫对象是由于受到自然条件和人为因素等外部环境影响而不能获得劳动机会导致阶段性贫困；救助对象是由于年老、残疾、幼小而没有劳动能力又没有赡养、抚养人而面临生存困难，相当一部分是属于永久性的贫困。其次是扶救方式不同。扶贫工作是通过生产开发、促进就业和改善环境，帮助贫困地区发展经济带动贫困人口脱离贫困，是针对地区不对人；而社会救助是国家对符合条件的生活困难人员给予保障基本生存的救助，是对人不对地区。另外资金来源也不完全相同。扶贫资金既有财政资金，也有企业、社会资助和信贷资金等，而社会救助则完全由财政提供资金。可见，扶贫作为一项长期政策和社会救助作为一项制度安排是区分得很清楚的，那么是什么原因导致目前的两种制度相互交叉、融合呢？

要回答这个问题，首先要了解这两种制度的历史渊源。从解放初期到改革开放前的30多年里，受“左”的思想影响，我们不承认在社会主义国家还有贫穷，因而也就没有扶贫政策和制度，但是我们有针对特困人群的社会救助制度，这也可以理解为当时的国家扶贫制度，只是覆盖的贫困人群范围有限。新中国建立初期在农村实行的社会救助制度主要是对没有劳动能力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独者，给予保吃、保穿、保住、保医、保葬(儿童则为保教)，简称“五保”。人民公社时期，对五保户实行集中供养，1958年开始在全国农村兴办敬老院，到上世纪80年代全国农村已有敬老院36600多所，这种救助方式被称为是“院内救助”。新中国成立以后的30多年，由于各种天灾人祸，特别是“文革”十年浩劫，农村的贫困状况十分严重，部分省区市的地区和县整体贫困问题突出，而社会救助解决不了这种区域性的贫困问题。1986年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），标志着扶贫作为党和政府的一项重要工作部署，开始了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动。1992年邓小平南巡讲话时发出了“社会主义要消灭贫穷”的号召，进一步推动了这项工作。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》提出在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村592个贫困县脱贫和8000万贫困人口温饱问题的工作要求。从这个阶段开始，扶贫工作和社会救助两种制度同时存在，但工作不交叉，因为社会救助是针对特困人群的“院内救助”体制，而扶贫是通过发展生产实现区域性脱贫。2007年发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求，将符合条件的农村贫困人口全部纳入低保范围。低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。从此，社会救助制度从传统的“院内救助”发展到更广泛的“院外救助”。同时，“大水漫灌”式的扶贫政策和措施存在的一些弊端也逐步暴露，如在贫困地区真正享受到优惠政策和受益扶贫资金的往往是非贫困人群，一些地方开始有了精准扶贫的意识，在扶贫工作方式上逐步将扶贫范围下沉，从过去的扶贫县到扶贫乡，再到扶贫村，最后到扶贫户。扶贫走到这一步就和最低生活保障在保障对象和工作方式等方面没有太大区别了。党的十八大以后，精准扶贫成为扶贫工作的中心任务。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，在继续实行产业扶持、转移就业、异地搬迁、教育支持、医疗救助等措施基础上，实行低保兜底脱贫。从这时起，扶贫和社会救助就同时服务于当前的脱贫攻坚任务。由于两种制度并行，难免会产生一些因保障对象重叠，工作相互交叉而造成的扶贫救助资金使用分散、效率低、管理成本高等问题，尽管中央已经出台政策要求加强衔接，但体制问题还需要从根本上解决。

重视长远制度安排

扶贫工作和社会救助制度都是国家民生事业和社会保障制度体系的重要组成部分。当前，要集中精力打好脱贫攻坚战，确保2020年现行标准下的所有农村贫困人口脱贫。然而，贫困是相对的， “后小康时代”又将面临新的脱贫任务，因此从现在起就要着手研究完善现行的扶贫政策和社会救助制度体系。

一是整合扶贫和社会救助制度。2020年我国全面步入小康社会后，现行贫困标准下的区域性贫困和贫困户都不存在了，一些在脱贫攻坚阶段因特殊时期、特殊环境下实施的“输血”性质的救急政策要尽快转变为“造血”机制，比如异地搬迁不可能再长期实施。产业扶贫也要步入正轨，所有为解决贫困人群就业而实施的生产自救和项目开发，以及一些地方政府为快速解决贫困人口脱贫而建设的“人造市场”“政府兜底采购”等扶助措施都要按照市场机制逐步规范，使产业发展走上良性循环。此外，对贫困人口实施的教育支持、医疗救助和低保兜底都属于社会保障范畴，因此可将扶贫纳入社会救助制度，因各种原因造成的贫困都用社会保障制度来统一解决。

二是统筹考虑城乡贫困政策。当前，农村贫困问题最为严重和突出，中央决定实施脱贫攻坚战略首先解决农村贫困的决策是非常正确的。随着城镇化和工业化的深入推进，城镇的贫困问题也会逐步显现出来，在一些大城市的城乡结合部出现了“某某村”“某某街”等，如果不提前防范，有可能会发展成贫民窟。这些人群大部分都是外来务工人员，因为没有城市户籍不能享受城市低保等社会救助政策，又因不在农村生活也不能享受农村扶贫和低保政策。建议加快城乡最低生活保障制度的统一，包括救助标准的统一和管理的统一。要打破户籍制度限制，对常住人口进行属地化管理，对因各种原因陷入贫困的外来务工人员，要为其提供全国基本统一的社会救助。

三是统一扶贫标准和低保标准，并与国际标准相衔接。到去年底，全国所有县（市、区）农村低保标准均已达到或超过国家扶贫标准。同时，按照国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的要求，农村和城市的低保要逐步缩小城乡差距、区域差距。可以预见，到2020 年，大部分省区市的城乡低保标准也将统一。因此，扶贫标准和低保标准统一是没有问题的，只要把扶贫标准提高到低保标准就可以了。国家要按照尽力而为、量力而行的原则加强对各地城乡居民最低生活保障标准的管控。一个国家的贫困标准在不同地区之间不应该有太大的差距，要统筹制定全国的贫困标准。同时也要考虑和国际贫困标准的衔接。低保和扶贫标准的统一也为我国的贫困标准和国际贫困标准接轨创造了更有利的条件，可以使我国的贫困标准高于国际贫困标准，逐步向中等发达国家看齐。■（作者系第十三届全国人大常委会财经委副主任委员）