建筑业农民工工伤保险参保障碍因素调查研究—以河南省洛阳市为例

曾勉 姚家畅 柴若楠

中国劳动关系学院

一、建筑业农民工工伤保险的发展与现状分析

（一）我国工伤保险发展的历史沿革

工伤保险制度作为我国社会保险制度的重要组成部分之一,对于预防职业风险的发生并且保障劳动者在暂时或者永久丧失劳动力等方面发挥了巨大的作用。它的发展和演变主要分为以下几个阶段：

工伤保险制度的建立。1951年国务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着我国工伤保险制度的正式建立。虽然这个条例会奏效伤保险制度的覆盖范围局限为机关事业单位等少数"市民"的专利[1]，但工伤保险制度的初步建立具有十分重要的意义。此后,1953年的《劳动保险实施细则》以及1957年至1966年国家对工伤保险关于待遇、实施范围、职业病范围等的一系列调整,使我国工伤保险制度得以不断完善和发展。

工伤保险制度的停滞。1966年文化大革命的疫情的爆发给中国经济社会建设造成了严重的破坏。1969年,财政部颁布了《国有企业财务工作若干制度改革意见(草案)》,使当时的国有单位安全制度得以实施。度退化为单位保障制度,社会保障制度成为企业内部的一项制度,完全由企业自己决定,致使工伤保险制度发展停滞。

工伤保险制度改革。随着20世纪80年代中国经济体制改革的深入,中国工伤保险制度也开始改革。自上世纪90年代末以来,我国各地都在进行工伤保险制度的试点。根据试点经验,劳动部于1996年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》,明确规定了工伤保险的适用范围和工伤认定。评估。该行政部分规章的颁布实施标志着我国工伤保险制度由地方自发探索转为有组织、有计划的管理。此后,随着《中华人民共和国职业病防治法》等法律的出台,我国工伤保险制度的法律层次不断上升、保护水平不断提高,覆盖范围不断扩大。

工伤保险制度的建立。2003年《工伤保险条例》的颁布,标志着我国工伤保险制度的基本建立[2]。同时《工伤认定办法》等一系列规章制度的颁布实施,共同构成了我国的工伤保险制度框架。2011年1月1日,《工伤保险条例》经过重新修订，颁布实施。

（二）建筑业工伤保险的发展

建筑行业因其风险高、劳动强度大以及易发生事故,使其成为工伤保险参保需求最高的行业之一,但是由于其流动性大、成本高,同时,在建筑业从事的工人大多数为农民工这一弱势群体,因此我国的建筑行业工伤保险与其他行业的工伤保险相比发展较为缓慢,无法很好地保障建筑业工人的安全、基本生活。2006年,国务院颁布了《关于农民工问题的若干意见》,号召“加快建设行业和煤矿行业对农民工集中参加工伤保险工作的步伐”,这标志着工伤保险在建筑业中已经开始受到重视。此后，06年原劳动与社会保障部《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工工伤保险工作的通知》以及2014年人社部颁布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》、2015年开展的建筑业“同舟计划”─建筑业工伤保险专项扩面行动等都以建筑业为重点领域进行工伤保险扩面行动，使得我国的建筑行业工伤保险问题得到大大的改善，但从目前来看我国建筑业的工伤保险参保现状以及待遇水平仍不容乐观。

（三）我国建筑业农民工工伤保险参保现状

农民工作为我国城乡二元结构劳动力流动的产物，是从事“建筑业”的主力军。在我国，社会保障制度统筹层次低、碎片化程度严重、部门利益分割等，使得农民工的社会保障权利无法得到很好的保障。

从需求侧看，根据2017年度国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》的有关数据，农民工总量继续增加，达到28652万人，增速为1.7%，为近五年新高，其中从事建筑业的农民工比重虽然较去年下降，但仍占到29.9%，为农民工从事行业比重第二高的行业。从事建筑业的农民工人数之多，使得建筑业成为我国工伤保险扩面的重点领域之一。从供求侧看，根据人社部发布的《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全国参加工伤保险的工人数量达2272万人，其中农民工人数为7807万人，仅占参加工伤保险总人数的27.24%，加之建筑业自身的特点，使得建筑业农民工参加工伤保险的人数占比更低。

供需之间的不平衡使得我国建筑业农民工工伤保险参保情况不甚理想，无法保障建筑业农民工在劳动过程中的生命安全、合法权益以及康复。加之我国目前企业拖缴欠缴社会保障的情况严重以及农民工维权意识薄弱等原因，也使得我国的工伤保险特别是建筑业农民工工伤保险的发展和完善缓慢，无法很好地维护建筑业农民工的合法权益。

（四）河南省农民工参保现状

河南省农民工参加工伤保险的比例低于全国平均水平。从2007年的433万增加到今天的6253万,农民工参与保险的比例从17.99%上升到24.88%。虽然参保人数有一定的增加,但增长仍然缓慢。在我国每年发生的数以万计的工伤事故中,农民工工伤事故所占比例高达40%,真正得到补偿和救助的农民工比例不到5%。鉴于这种情况,河南省于2017年出台《关于进一步推进农民工参加工伤保险的意见》,其中对于建筑施工项目"先参保、后开工",农民工遭遇工伤事故"先抢救、后结账",切实维护了农民工的合法权益,着力解决农民工在发生工伤事故后,劳动关系确认难、工伤认定难、工伤待遇落实难等突出问题。对此,河南省采取了一系列措施保障农民工群体的权益,首先,我们要及时确定劳动关系。通知明确规定,用人单位应当依法与农民工签订劳动合同,加强劳动就业管理。事故发生后,以劳动合同为基础确认劳动关系。未签订劳动合同的,按照规定处理。对于申请确认劳动关系的争议案件,各级劳动仲裁机构应当依法及时作出处理。

二、洛阳市建筑业农民工现状

（一）洛阳市建筑业

2017年洛阳市建筑企业登记在册公司622家,建筑行业有6家特级资质企业,2家年产值超过50亿元的建筑企业。截至2017年底建筑产值达1119亿元。此外,《洛阳市人民政府办公室关于促进建筑业持续快速发展的实施意见》(洛政办[2018]18号)明确提出将"推动洛阳市建成与中原城市群副中心城市地位相匹配的建筑业强市。"因此,建筑业对于洛阳市是必不可少的一部分。但与建筑从业活动的主要人员农民工相关的保障状况不容乐观,仍存很大的问题。

首先对于农民工的用工渠道主要包括：一是建筑公司同劳务公司签合同建立长期的合作关系，签的是劳务分包合同，从劳务工公司联系队伍来完成作业；二是经别的建筑公司介绍，比如在乙建筑公司干得不错的一支队伍，完工后，乙建筑公司将该队伍直接介绍给甲建筑公司进行作业。甲乙公司间可以相互帮忙介绍作业的队伍；对于农民工的选择随意化，所以违法分包现象普遍存在，挂靠经常发生[3]。针对建筑业的分包体系结构，从开发商到农民工中间基本有四层合同关系。例如，开发商招标新的建筑项目，与一个建筑公司签订合同，那么建筑公司负责项目的开发，而建筑公司不会自己完成这个项目，而是把项目分包出去给劳务公司，劳务公司再给一些包工头去找农民工去实际做这个项目。所以建筑公司主要是监督和管理项目实施，即形成开发商─建筑公司─劳务公司─包工头─农民工的体系。

（二）洛阳市建筑业农民工概况

本调查根据公司所属类型，抽样选取3个建筑公司共发放500张问卷，回收有效问卷372份，回收率达74.4%。在有效问卷中，共有350名男性和22名女性。在年龄上，调查对象大多在46岁及以上，有167人，占被调查总人数的44.9%，36到45岁的有105人，占被调查总人数的28.2%，26到35岁的有68人，占被调查总人数的18.3%，16到25岁的人数较少，有32人，占被调查总人数的8.6%。在学历上，调查对象的文化程度普遍偏低，60.4%为初中学历，其次是高中、职高。小学及以下学历的调查对象占调查总数的13.2%。此外,本文对农民工的流动性也进行了调查,发现有72%的人基本是干完一期工程就选择离开。建筑部门通常雇佣刚来城市又找不到合适工作的男性农民工,建筑工地通常具有很高的不稳定性和流动性,通常跟着工程移动,所以他们在一个地方不会滞留很久,因而对于建筑行业的农民工劳动保障的监管更为困难,但由于建筑行业农民工和其他行业相比具有更高安全风险,保障需求更为迫切。对此,以下总结了几项农民工的自身情况以供参考。

1.文化程度相对较低

在受教育程度方面，调查对象中有52%是初中学历，其次是小学、高中和大专，占比最少的是是文盲，为2.57%。调查结果呈现建筑农民工整体受知识水平偏低的局面。而建筑农民工有限的文化水平将使其对职业能力和岗前培训的必要性认识不足，这恰对应有些包工头和用工单位为了缩减成本、提高利益，不愿进行安全教育工作的心理。且在客观层面上，由于农民工流动性较强，组织他们进行岗前培训实属不易。这些均使建筑业农民工发生受伤的概率大大增加[4，5]。

2.工作强度大，持续时间长

我国《劳动法》第四章第三十六条明确规定“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度”。但对建筑农民工来说，他们难以自由支配工作时间，也基本不存在休息日，延长劳动时间已成为常态。经调查，每天工作时间为8小时以上的人数为235人，占调查对象总人数的63.2%。且在赶工期时，建筑农民工甚至人均一天工作12小时以上，实属超负荷劳动。由于建筑农民工工资是按天结算，大部分建筑农民工为增加收入会大大减少休息时间。工作时间过长也极有可能增加了安全事故发生的概率[6]。

3.建筑农民工高龄化现象严重

新生代农民工是伴随我国改革开放、我国初等教育的普及和九年制义务教育的实施一起长大的群体。比起第一代农民工，他们文化素质相对较高，善于吸纳新事物，职业技能的学习能力较强，所以，他们更倾向于自主创业或到比包工队更有发展的地方从事制造业、服务业的工作。经过访谈20岁左右的建筑农民工，他们选择从事建筑业多出于工资和工作灵活度的考虑，并无长期从事建筑业的打算。且他们所占人数较少，因此与高龄化现象并不矛盾。

三、调查结果分析

（一）建筑农民工工伤保险存在的问题

随着中国农村剩余劳动力持续进城就业态势的加剧，完善与农民工相关的社会保障制度显得尤为重要。但制度的建立与完善是曲折的，充满着各种问题和挑战[7]。2014年《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》发布后，要求建筑施工企业只有为农民工缴纳工伤保险费用才能拿到由住房城乡建设部发放的施工许可证，这从理论上阻止了不为建筑农民工参保的行为。但实际上农民工工伤保险参保率依然较低，仍存许多亟待解决的问题和需要克服的困难。如存在建筑农民工劳动合同签订率低造成其在遭受到工伤后索赔难的局面[8]。

1.劳动合同签订比率较低

经调研，建筑业工程关系十分复杂，承包、转包、分包等一些不规范的工作方式导致建筑业劳动关系尤为混乱。根据我国《劳动合同法》规定劳动合同签订必须由具备用工主体资格的用人单位与农民工本人直接签订，不得由他人代签。但实际情况是，与建筑公司签订劳动合同的是那些不具备用工主体资格的包工头或没有资质的施工队。且87%的调查对象表示对劳动合同并不了解，都是听从包工头的安排与支配，根本谈不上自主要求签订劳动合同。在这样的情况下，劳动合同低签订率既成常态[9]。

2.工伤认定程序繁琐

工伤认定是农民工遭受工伤后进行工伤保险索赔的前提与核心，只有被认定为工伤才能按照流程进行索赔。工伤认定按照《工伤保险条例》，条件是该农民工与用人单位签订劳动合同或该农民工虽未签订劳动合同，但用人单位承认其遭受伤害为工伤。然后，依据工伤保险条例，用人单位支付有关工伤医疗费，生活护理费等。如果没有签订劳动合同，农民工在遭受工伤后，用人单位基于后续赔付费用的考虑，往往不配合工伤认定的系列程序如不承认雇佣关系。在此情况下，人社部门会要求农民工自主申请劳动仲裁以确定劳动关系。而仲裁环节至少要45天。如果劳动者或用人单位中任何一方对结果不认同，还可以向法院起诉，一审、二审又得至少6个月。这些程序走完，如果能确认劳动关系，才可进行工伤认定。但在农民工、用人单位和政府之间的三方博弈中[10]，农民工处于弱势地位，他们几乎没有能力和企业进行“拉锯战”，且有些农民工为了自身利益，不想与包工头和用人单位起冲突，不愿去作证而选择私下处理，最终导致事实劳动关系的确定较为困难。

（二）原因分析

1.工伤预防的相关法律制度不完善

建筑业农民工作为社会弱势群体，其负工伤风险远远高于其它人群，完善工伤预防机制尤为重要。我国在工伤保险法律制度研究方面起步较晚，现行立法重补偿、轻预防,不符合现代工伤保险制度良性发展的要求。虽然2010年最新修订的《工伤保险条例》[11]中有提到过工伤保险基金可用于工伤预防的相关工作，如用于预防相关的宣传和培训等方面，但是条例中对基金的投入比例未作出明确的规定。因此，工伤预防仍然是工伤保险制度发展中的短板。

2.建筑业用工不规范

长期以来，用工不规范是我国建筑业的积弊之一。由于建筑业门槛较低，一些没有经验的工人也可直接上岗，这不仅给施工带来了风险，也给工程质量埋下了隐患。且基于建筑行业的特殊性，在整个工程的施工期间，建筑工人的种类，人数都存在阶段性的差异。有的工种工作周期和项目周期一致，有的工种工作周期仅为几天，而有的农民工只在工地作业一天。建筑农民工的高流动性使得用人单位只能选择对整个项目参加工伤保险，无法具体到每个工人，因此给建筑农民工工伤保险参保带来一定的障碍。

3.农民工自身原因

大多数农民工在城市工作不是为了实现市民化,而是为了挣钱养家。此外,农民工的受教育程度普遍不高，对相关政策了解不够,使得自身安全意识较低,在危险的工作环境中存有侥幸心理,不顾可能产生的严重后果而违规操作。且囿于知识水平的限制,农民工难以自主获取与职业危险防范的相关知识。对建筑作业过程自身安全的不重视、对职业危险防范知识的疏忽均使得农民工参与工伤保险积极性处在相对较低的水平。

四、结论与建议

建筑业农民工工伤保险问题是一个较为突出的问题，只有妥善解决该问题才能使建筑农民工务工更有安全感，改善他们因伤返贫的现象。为提升建筑农民工社会保障水平、提高其工伤保险参与率，本文认为应在不断规范建筑业的用工制度，简化工伤赔付程序，提高社保经办机构的管理水平，强化工伤预防地位，提升农民工维权意识等方面加大力度。通过这些举措，使农民工获取合法权益，维护社会稳定，促进社会和谐发展。