当前个税改革的问题及建议

李晓 山东财经大学财政税务学院

2018年6月19日, 新提请的个人所得税修正法 (草案) 引起了各界的广泛关注。本次草案合并四项劳务性所得进行综合征税、调整专项扣除项目，体现了我国开始建立分类征收和综合征收相结合的征收方式，逐步改进个税税制结构、适应税收制度国际化的改革方向。本次改革将个税免征额上调至每月5000元，扩大了低档税率级距，大幅降低了中低收入的工薪阶层的税负。此外，草案中新增加的关于反避税条款的规定，则有利于防止高收入人群的不正当避税行为，改善偷税漏税现象。这次改革是对个人所得税法的进一步完善和修订，其内容也体现出了未来我国个税改革的方向和趋势。

个税改革的关键问题在于如何合理分配纳税人之间的税收负担，尽管本次个税改革在一定程度上降低了中低收入群体的税收负担，但从整体来看，我国个人所得税制仍然较为冗杂，需要被更进一步完善和改进。

一、当前个税改革迫切需要解决的问题

（一）分类税制的改革刻不容缓

目前我国个人所得税制实行分类征收，从2018年修订草案来看，我国已经开始由分类征收向二元税制过渡，但总体来看还是偏向分类征收，存在许多问题，还需进一步深化改革，从整体上改进和完善个税税制，才能确保个税体制高效有序运行。

将纳税人所得根据性质区分不同类别进行课税，存在许多弊端。首先，分类项目有限，无法穷举，并且随着经济发展，大量新兴职业出现，项目的划分已经落后，不能将纳税人全部收入来源囊括其中，不属于分类项目中的收入便可以不纳税；其次，不同项目使用不同费用扣除标准和不同优惠政策，应税项目越多，费用扣除也越多，纳税人可以将大量收入进行分散缴税，也可以通过转移收入名目大幅度降低税负税负。

分类税制虽然设计简便，易于管理，但最严重的问题便是税负的不公平。一方面，分类税制不能体现纳税人的综合纳税能力，违背了量能课税和税负公平原则；另一方面，分类税制扣除费用不合理，收入分项越多，费用扣除越多，同样导致税负不合理。[1]{p172}因此个税必须要改革税制，加快分类税制向二元税制过渡，否则将极大影响收入分配和社会公平。

（二）资本所得的征税方案有待细化

个人所得税的作用，不仅是支撑财政收入，更重要的是要起到调节收入公平、缩小收入差距的作用。然而目前我国个税主要来源是工薪阶层纳税，高收入人群的税收收入在对个税收入中占很小的比例，重要原因就在于高收入群体的资本所得的税款流失。虽然税务机关将高收入人群列为重点征控对象，但由于税务机关征管体系不够完善，其收入较难全部被掌握，许多资本收入名录也非常隐秘，高收入人群很容易通过隐匿收入、海外转移收入等手段进行避税。

高收入群体以极少的成本享受与中低收入群体一致甚至更好的公共服务，这不仅是税负不公平，也是严重的社会资源不公平问题。要实现税收公平，收入分配公平，充分发挥个人所得税调节收入分配的作用，就必须重视高收入群体纳税问题，加大对资本所得的征税力度，针对其资本所得建立完整的税收征管体制并妥善落实。同时，从整体税收收入的角度来说，营改增之后，我国改善了税收收入偏向间接税的不平衡现象，但要进一步完善税制结构，还需要提高直接税比重，增加高收入群体税收可以大幅度增加个税收入，即可提高直接税比重。[2]{p11}

（三）税收征管体系有待完善

我国税收监管薄弱问题，本质上就是税收信息体系不健全问题。

我国税收信息网络不健全，一是使得税务机关获取纳税信息不充分不及时，导致税收的递延征收甚至大量流失；二是随着网络技术的迅速发展，许多互联网相关的自由职业应运而生，以网络主播为例，他们在直播中收到的打赏收入目前尚无有效的征税措施，只能通过个人自行申报，极易造成收入的隐匿，税务机关也无法及时获取其财务信息和银行交易记录，造成这一部分税款征收的流失，甚至在一定程度上助长了许多人想成为网络主播、进而一夜暴富的浮躁功利的社会现象；三是税务信息监管系统的缺失很容易使税务机关与纳税人之间产生频繁利益交换，造成税款征收环节中的勾结逃税现象。

二、关于个人所得税改革的几点建议

（一）进一步完善税制设计

1.区分劳动所得与资本所得

要强调按劳分配原则，对现有纳税分类项目进行合并，首先区分劳动所得与资本所得。[3]{p78}在区分这两大类的前提下，再细化分类，但分类项目宜大不宜小，不必区分过细，比如劳动所得可划分为工资薪金所得与其他劳动所得，资本所得区分为直接投资所得、储蓄所得。

同时要明确、严格定义劳动所得与资本所得。劳动所得是人们基本生活的保障，税负应该予以减轻，制定灵活合理的费用扣除标准，进一步简化税率级距，降低税率；而对于股息、红利资本所得部分，应该增加税负比重，可以考虑实行比例税率，若所得超过一个标准，对全部非劳动所得适用单一税率进行征收。

2.以个人为单位征收转变为以家庭为单位征收

家庭是人们进行社会生活的普遍形式，是基本的社会单位。以家庭为单位进行征收，充分考虑了纳税人的综合税收负担。但是要明确清晰的界定“家庭”这一定义，尤其注意单亲父母独自抚养儿童是否属于家庭纳税，若不属于，还要区分此种情况与家庭纳税、个人纳税的纳税政策，最大程度上实现税负的公平。若“家庭”定义不明确，同样会造成税负不平衡。

3.增加特殊费用扣除项目

首先可以增加儿童抚养费用和教育费用扣除。儿童做为无法独立的个体，成长情况受监护人影响巨大，从某种程度上来说可以视为弱势群体，应该享受最大程度上的福利政策，增加儿童抚养费用、教育费用扣除，可以从税收方面为儿童创造一个更良好的成长条件。其次可以增加生计费用扣除，可以降低生育成本，鼓励生育。

（二）加强对资本所得纳税力度

首先从制度层面来说，治理高收入群体资本所得的最好方法是实行二元税制，针对资本所得，可以以年为单位，适用单一税率进行征税，可以有效地增加高收入人群纳税金额和纳税比例，但是在本次草案中，对投资所得、财产转让租赁所得等仍然采取分类征收, 令人遗憾。

其次，在高收入人群税源管理方面，与国际接轨是很有必要的。随着国家间联系日益紧密，各国联合反避税会成为常态，我国对外签署的有关税收协定也在日益增加，在针对高收入人群国际避税问题上与其他国家勠力同心，能够提供一个更便利的征管环境，有利于资产来源去向的追踪，有利于监察高收入群体利用海外架构开展的各种避税行为。

对高收入人群所得监管薄弱也是此部分个税流失的重要原因。因此，要加大对高收入人群缴税的监管力度，规范资本流动流程，甚至可以成立相关部门有针对性的、专项的负责其税款征收。另外，引入国际更科学有效的方法、标准也是行之有效的。比如本次草案中, 建议将修改居住时间标准修改为国际通行的“183天规则”，再比如国际通行的高净值人群 (HNWIs) 的标准也可以考虑被引入中国个人所得税的管理。[4]{p22}

（三）加快税收信息体系建设

完善税收信息体系的重要性体现在许多方面。比如若要加强对高收入群体资本所得的征税，掌握纳税人的全部收支信息、建立发达的税务财务信息网络便是必要条件。在税收国际化大背景下，未来我国个人所得税应成为国家税收收入的中流砥柱，因此在个人所得税的征收过程中，确保税务机关准确获取纳税人财务信息显得尤为重要。而税收信息体系完整全面无疑是建立高效、简便的征管机制、避免税款流失的重要保障。目前世界正在迈入信息化时代，互联网+为大范围的信息共享提供了技术支持；我国的国地税合并，给全国税务完整体系构建和税务信息统一管理提供了制度基础。

1.要加快全国各部门信息网络体系的建设。

目前税务部门与政府部门、银行系统的信息无法共享，是造成个人所得税流失的重要原因。在无法获取准确讯息的情况下，税务机关只能在发现相关人员偷税漏税后进行追征追缴，而延后性的税务稽查由于信息的迅速更迭和追缴不及时，很容易导致税款的流失。加强各部门之间、各地税务机关之间的纳税信息共享，使得税务部门能尽快脱离信息不对称的被动局面，实现准确的源泉征缴。

2.要加强对纳税自然人的管理，加强个人的税务信息体系建设。

从个税总体收入的角度来说，代扣代缴收入部分主要由工薪阶层负担，由于支付单位源泉扣缴，因此税源广泛，税收收入稳定；而纳税人自行申报收入部分，由于我国纳税人纳税意识薄弱，纳税不够自觉，偷税漏税严重。同时，由于缺乏全面的信息管理，使得大量转移收入、隐匿收入、国际避税等行为大量出现，造成税款的大量流失。纳税自然人基数大，流动性强，因此有必要建立个人财务档案和纳税档案，进行全国统一管理。[4]既可以使税务部门在税务征缴过程中有针对性的进行分析、判断、稽查，又可以加强纳税信用体系建设，促进纳税人自觉纳税。