养老机构公办民营改革实施现状及优化路径探究

刘萌

【摘要】养老机构公办民营改革是指将各级政府及公有制单位已经办成的养老机构，按照市场经济的客观要求进行改制，招标社会组织或服务团体负责日常管理运作，政府承担行政管理和监督职责。本文在以武汉、深圳、南京和宿迁为调研地点，以政府、养老机构和受益老人为调研对象所获得的调研资料的基础上，从供需差异的角度分析我国养老机构公办民营改革现阶段的困境，并提出相应的建议，为进一步完善养老机构公办民营的改革建言献策。

【关键词】机构养老；公办民营改革；养老服务

一、我国养老机构公办民营改革现状

据《中国老龄产业发展报告》显示，中国已成为世界上老年人口最多、人口老龄化速度最快的国家之一。与其他国家相比，中国式老龄化具有增速快、规模大、未富先老的特征。随着老龄化的加剧，年轻一代面临的赡养压力越来越大，传统的家庭养老功能逐渐弱化，机构养老成为了越来越多老年人的选择。但由纯公办养老机构和纯私营养老机构组成的传统的机构养老体系不能满足现实的需要，不能适应当前经济社会的发展。

首先，纯公营养老机构虽然有稳定的资金来源，服务标准高、环境设施好、人住率较高，但由于背靠政府，这种养老机构往往管理效率低下，资源浪费现象严重，违背了市场规模效应。其次，民营养老机构存在内部管理运营制度化和规范化程度低，人力资源少、护理人员不专业以及资金不足等问题。其中低端的民营养老机构由于基础设施简陋、安全系数低、卫生条件差，服务内容与方式单一，人住率低，无法满足日常运转；高端的养老机构虽克服了以上的缺点但往往价格不菲，只有少数老年人有条件人住。因此，在养老市场蓬勃发展时期机构养老却陷入了发展僵局。

在这种形势下，养老机构公办民营改革成为了打破这一僵局的重要手段。从理论上看，公办民营养老机构能够弥补二者的不足、综合两者优点，具有绝对优势性：一方面通过引入社会组织和团体解决纯公办养老机构效率低、成本高的问题；另一方面通过政府的资金支持和政策扶持缓解了建设投资的压力，降低了社会力量参与养老行业的门槛。

养老机构公办民营改革最早是在2011年《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）年》中提出，随后各地积极开展试点工作并取得了不错的成效；2014年公办民营成为国有养老机构改革的重点方式在全国范围内铺开；2016年《民政事业发展第十三个五年规划》提出全面推进公办养老机构民营化改革，将我国养老机构的发展推上了新台阶。

在实践过程中，一些地区探索出了符合自身具体情况的发展路径，其中最具代表性的是改革方式是委托经营和租赁经营。委托经营是指政府将原公办养老机构通过签订合约的方式委托具有从业经验、专业水平较高的民间组织进行日常的管理运营，这种模式的主要特征是经营权和所有权的分离。租赁经营则是指将公办养老机构的场地及设施租给民间组织使用并收取一定的租金，目前武汉市武昌区和南京市鼓楼区都通过这种改革方式引入了高水平的专业民间组织，促进了该地区机构养老的发展。

二、养老机构公办民营改革现存问题

（一）缺乏相关的法律法规

目前我国还没有一个明确的法律规范对养老机构公办民营的改革进行严格的约束和规范，各地区在改革方式的选择和改革工作的开展上有较大的自由。我们在调研中发现许多省市级政府将合同的制定工作交给基层政府负责，在没有相关法律法规作为指引和参考的情况下，各基层政府只能自行拟定合同，因此不同养老机构在承包期限、资金补助、惩罚机制等方面存在较大差异。这种做法不仅使改革具有不规范性和随意性，而且容易造成区域间资源分配不公平等问题。

（二）养老机构公办民营改革后定位模糊

合理定位是养老机构运营管理工作的起点，它决定了养老机构的资金来源、服务性质、服务对象和服务提供方式。公办民营养老机构的前身是公办养老机构，公办养老机构的任务就是承担政府的兜底职责，解决社会底层老人的养老需求，民政部在下发的通知中明确说明公办民营养老机构需要继续承担公办养老机构的社会服务责任。但目前许多公办民营养老机构背离了福利性和微利性的功能定位，利用政府资金支持和政策扶持建设成集养老、医疗、康复等多功能为一体的养老机构，丧失了优先为困难老人服务的初衷。

（三）地区间、机构间缺乏有效的沟通交流机制

在调研过程中，我们发现同一地区内上下级政府之间有良好的反馈机制和沟通渠道，但是地区之间缺乏横向的沟通机制，阻碍了地区之间进行交流和学习。例如很多地区设计出了非常具有可推广性的改革模式，并且针对改革中的难题采取了有效的解决措施，但由于缺乏交流，其他地区很难了解并借鉴这些好的模式和措施，不利于改革工作的推进和养老行业的发展。

（四）专业人才不足制约机构的发展

专业人才，特别是护理员的短缺不仅是制约公办民营养老机构发展的阻碍也是整个养老服务业面临的重大难题。中国养老护理行业起步较晚，护理人员学历偏低，掌握的知识也非常有限。许多养老机构负责人在接受采访的过程中表示我国养老行业的专业护理人才极为缺乏，而且很多具有专业技能的人才因待遇低而不愿意从事养老护理工作。为了缓解这一问题，有的养老机构甚至将护理人员分为两队，交替参加专业培训和完成养老机构的护理工作，增加了养老机构的管理成本和培训成本。

三、优化改革的对策建议

（一）制定完善的法律法规制度

健全的法律法规能够为养老机构公办民营改革构建良好的制度环境，能够保证改革过程的规范性。中央政府应尽快制定系统的法律规范，对公办民营改革过程中的招标、营运和监管等环节进行详细的规定，同时对公办民营养老机构的收费标准、盈利标准、补贴标准等做出明确的规定。各地政府可在遵从中央法律规范的情况下根据自身的具体情况稍作调整，因地制宜。

（二）明确市场定位，规范人住资格

养老机构公办民营改革后应该明确其福利性和微利性，规范养老机构的人住资格，将困难老人作为主要服务对象，并针对这一主要服务对象做好登记和审核工作，让符合条件的困难老人能够优先享受养老服务。可以借鉴深圳市福田区福利中心的做法，为“三无”老人、“五保”老人等特殊群體划分一定比例的床位，并且在政府的支持下采取较低的收费标准，发挥社会保障作用。

（三）构建良好的沟通平台，促进行业内交流学习

各地区省市级政府可以相互合作并利用互联网等手段构建地区之间的交流平台，定期分享改革经验，探讨改革困境和解决办法，相互学习、共同进步。

（四）加强专业护理人员的培养

目前我国对养老服务行业从业人员的职业培训十分重视，培训力度较大，主要问题集中在从业人员少以及人才流失率高。鉴于此特点，提出以下建议：

首先，吸引新人加入养老服务行业。在新型城镇化建设背景下，各地政府可以利用农民工转型的机会，针对失地农民开设培训课程，为养老行业提供基层的服务人员。

其次，建立分级护理制度。根据老人身体健康状况的不同实行分级护理制度，一方面不同等级的老人对应不同等级的护理标准，从而将有限的专业人才的作用最大化；另一方面不同等级的服务对应不同的收费标准，有助于形成良好的价格体系，促进养老行业的发展。

最后，加强护理人员薪酬体系的建设。目前我国养老行业护理人员的薪资水平较低，不仅无法吸引专业人员的加入而且人才流失率较高，合理的薪酬和适当的激励机制有利于建设稳定的护理人才队伍。例如江苏省宿迁市就定期开展优秀护理员的评选工作，并给予一定的物质奖励。

参考文献：

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