重庆市机构养老服务建设中的政府职能分析

罗婷婷

摘要：老龄化是21世纪最重要的人口趋势之一，人口的急剧变迁导致社会化养老服务的需求量逐年增大。机构养老在养老服务体系中扮演着“支撑”的作用。本文在简要回顾重庆市机构养老服务现状和问题的基础上，分析重庆机构养老服务中所体现的政府职能，并讨论政府职能履行不到位的原因及其可能的意见建议，进而推进重庆市机构养老服务的可持续发展。

关键词：人口老龄化 机构养老 政府职能

《重庆市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（重庆市人民政府，2014）指出，2015年，将建立起以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑，规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，全市养老服务床位达到19万张，每千名老人拥有养老床位30张。国家对养老服务体系的定位是，机构养老具有“支撑”地位而不仅仅是“补充”，是富有远见的。20世纪80年代，人口老龄化问题逐步显现，老年人口比重大大增加，传统家庭养老方式显得力不从心，许多家庭都出现“人力资源不足”的情况，对家庭外部的、社会化的养老服务需求日益强烈。在这样的背景下，养老服务开始逐步脱离传统的家庭载体，向社会化方向转变，机构养老由此而生。

一、重庆市机构养老现状及问题

第一，养老机构总体规模小，数量少，难以满足老年人的养老需求。据市民政局统计，2012年底，全市有城乡养老机构1376所，床位12.8万张，平均每千名老人拥有养老机构床位22张，截至2014年，全市已有社会办养老机构239所，养老床位3.3万张，占全市养老机构总数的17%，床位总数的23%，供小于求。而随着老人平均寿命的增长，不少老人在养老院住就是十几年，床位不增加，只会越来越短缺，再过几年，想入住公办养老院，可能要等上3至5年。

第二，养老机构设施条件差，服务内容单一，护理人员的专业素质低，缺乏专业的服务知识和服务理念。以渝中区某养老院为例，养老院位于一栋上世纪80年代的老房子里，装修简单，老人住的房间空荡荡，每间仅摆了两张床、一张桌子，老人们的活动室不过是个不大的厅堂，一台电视和两三张棋牌桌而已，且养老院没有专业医生，只有需要才会过来。无法满足老人们的养老需求。

第三，公办养老机构与民办养老机构之间差距过大。公办养老机构具有社会福利性质，承担着保障兜底功能，必须无条件保障三无老人的养老问题。多年来，一直面临着公立养老院难进，私立机构价格偏高的局面，以至于出现不少“天价”老年公寓，按当下人均收入状况，养老院的价格不能太高，“天价”老年公寓只能是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”，更不是社会发展方向，社会需要多些平价养老。除价格外，民办养老机构大多规模小，环境设施和服务水平低。政府对民办养老机构扶持力度不够，优惠措施少，发展艰难，两者差异明显。不少民营资金只在观望重庆的养老产业。

二、重庆市机构养老服务中政府职能履行不到位的原因分析

（一）机构养老服务相关制度及政策有待健全

近年来，中央和地方各级政府对养老敬老尊老爱老问题颇为重视，重庆市也相继出台和实施了许多政策法规，在应对人口老龄化的挑战、保障和改善老年人的福利等方面发挥了积极的作用，取得定成效，但随着人口老龄化形势的发展，养老政策仍然有所缺失。在查阅重庆市政府官网和重庆市民政局公众信息网有关“养老”的规范性文件可以发现，自2008年以来，“涉老”有效性文件共17件，其中超半数文件与城镇企业职工基本养老保险有关，对养老机构服务质量的评估、从业人员标准等没有形成制度上的规范。

（二）政府投资和扶持力度不够

（1）政府资金筹集渠道单一，社会力量投入不足。养老服务的资金主要来源于财政拨款、彩票公益金、社会捐助和市场化运作。但不同渠道筹集的资金虽然绝对数量不少，可人均数额很少。“未富先老”的老龄化特点和并不富裕的地方财政，福彩收入的不稳定性，激励社会力量的机制尚不完善，使得社会化养老服务经费并不宽裕，财力上的限制直接制约着养老服务业的发展及效果的发挥。

（2）两级财政体制造成区域内财力供给不平衡。两级财政体制造成区域内财力供给不平衡。即便在同一个市内，区与区之间的发展程度也不一样，重庆也是如此。其中，

小时经济圈的发展优于渝东北地区，渝东北地区发展好于渝东南地区，各区根据本区域的经济实力对于养老服务资金的投入多少也不尽相同。不同的财政机制和投入规模使得各区养老事业发展程度有高有低，且差异愈发明显。

（三）政府监管不到位

重庆市社会养老服务工作处于发展的初级阶段，缺乏整套科学、客观、全面的监管制度，养老机构建设标准、服务管理、服务质量、入住对象评估等的行业规范。导致机构养老产品和服务的质量不高，影响了重庆市社会养老服务业的健康有序发展。养老服务指标体系的不完善，难以对养老机构服务状况进行评估，更做不到为老人提供高满意度的服务，重庆市当前养老机构建立起规范的评估标准，实现标准化管理尚需时日。

（四）政府资源供给不平衡

除了机构养老服务整体水平较低外，服务质量差距较大也是个非常突出的问题。表现在公办养老机构与民办养老机构之间。公办养老机构在硬件设施、环境、服务方面都优于民办机构，虽然公办养老机构数量少，占用的资源却比民办机构多。而在宣传力度方面，公办养老机构也优于民办养老机构。通过搜集整理2013-2014年重庆日报对机构养老报道发现，分别只有12篇和10篇，报道很少，篇幅也不大。虽然民政部、老龄委等职能部门也举办了很多宣传活动来加强社会对机构养老的关注，但宣传要点还是对准了条件优越的公办养老机构，对民办养老机构关注不够，使得公众对养老机构形成了认识上的偏差，对民办养老机构的接受程度大打折扣。政府虽然在政策上对于社会办养老机构给予倾斜，但是民办养老机构在社会上的认可度还是比较低，部分机构发展举步维艰。

（五）专业护理人员极度缺乏

专业护理人员的缺乏是养老机构发展的瓶颈所在，也是硬伤。养老院护工“工难求”现象全国都存在，在重庆，目前持证上岗的养老护理师不足200人，人员的缺口量大约为30%-40%，养老专业毕业生不愿意留在养老院。在怡园、泰辉、怡康、侨发等10家养老院或老年公寓，个护理员般要照顾10名左右的老人，而且护理员年龄通常较大，50岁以上的占七成左右。远远达不到国家规定，对介乎老人，养老院护理员的配备比例应是1：3到1：5，自理老人1：10的规定。

三、完善政府职能，促进重庆市机构养老健康发展

（一）转变政府管理职能

社会福利社会化要求政府应当转变对养老机构的管理方式。目前养老结构表现为：部门分割——不同主办者下属的机构缺乏联系；地域分割——不同区、不同街道的机构之间缺乏必要的联系；不同所有制机构之间的分割——民间机构与政府办的服务机构有着不同的管理渠道。政府在机构养老方面职能的管理转变可以通过由政府组织成立个跨部门的行业协会，变原有的单纯政府管理为政府与协会共同管理，通过建立行业组织来打破分割现状，建立机构之间的横向联系。

（二）健全法律法规实施细则，贯彻落实各项优惠扶持政策

重庆市政府除了需要对本市社会化养老服务进行整体规划外，有必要对所涉及到的主要养老方式分门别类进行规则制定，包括对社会办养老机构的优惠措施、政府补贴办法，服务不规范的法律后果等等，在吸引社会组织加入养老服务的同时，强化责任观念。从以下几方面入手：一是要把国家推行的各项优惠便民措施落实到位，对给予支持机构养老服务事业的企事业单位、社会团体和个人以支持。二是要制定规范性的法律法规，做到有法可依、有章可循，保障社会养老服务组织的设置、运营、管理等。三是要制定出重庆市社会养老服务业的护理标准和技术标准，合理竞争，加强公众监督。四是完善奖惩制度，每年对有突出贡献的组织或个人进行奖励，通报先进事迹，形成典范。五是明确区分机构养老服务中价格的管理制度，照顾到不同类型投资者和老人购买服务的能力，形成不同层次的服务项目，实现经济和社会效益双丰收。

（三）加大财政投入，推进机构养老服务投资多元化

（1）建立良性财政投入机制

随着社会经济的发展和人们对社会养老需求的增加，为了让老年人实时共享经济发展成果，政府对养老服务事业的投资也应逐步增加，逐步建立健全合理的养老服务业经费投入机制。重庆市政府应把养老服务资金纳入年度财政预算，按照养老事业未来的发展方向投入适当资金。其中，基本养老服务总费用中政府补助所占比重应逐步得以提高，保障城乡“五保”、“三保”老人及其他生活不能自理、高龄老人等困难老年人免费享受到基本的养老服务，并减轻老年人基本养老服务所需费用。

（2）鼓励多元投资，扩大机构养老规模

在坚持政府主导的前提下，实行市场化运作，积极扶持、鼓励社会力量广泛参与，营造良好的投资环境，多渠道筹集社会资金，充分发挥政府、企业和社会组织的合力，以降低服务成本，提高服务质量和效率。除鼓励国内私营企业兴建养老机构外，鼓励中外合作、中外合资和外商独资兴办的养老机构，建立产业联盟，实现资源共享，地区间无差异、无障碍养老。此外，政府需要落实对民间参与的优惠政策，大力推动社会力量参与养老服务业的建设。

（四）完善监督机制，使机构养老服务运营规范化

重庆市社会养老服务得以顺利进行，科学的服务效果监督评估机制必不可少。是建立灵活机动的养老服务准入和退出机制，规范市场行为。建立科学可行的淘汰机制来惩处不达标的养老机构，对考核优秀的机构给予相应的表彰和奖励。二是制定统的考核评估标准，包括服务资质的审核、设施是否达标等。三是建立独立的信息化管理平台。在平台上发布最新养老信息，机构运行状况和些老年人感兴趣的医疗、保健知识，接受社会监督，并对公众提出的意见建议进行采纳和及时整改。对社会造成重大不良影响，并未在规定期限内进行整改的机构和个人进行票否决。

（五）加快人才培养，奠定服务基础

社会养老服务行业水平不高，与队伍建设滞后有很大关系，专业人员的缺乏仍然是制约养老服务机构发展的瓶颈。因此，提高养老服务质量，就必须把养老服务队伍建设放到优先发展的地位上来。一是注重培育。加强养老护理职业教育，在中专、大学开办老年医学、护理、营养和心理等相关专业，探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。在招生方面，对养老专业给予定的政策倾斜，如增加在校生补贴，仿照“免费师范生”模式，给予降分录取、学费减免等吸引生源。二是注重职业资格认证。实行从业人员职业资格认证、技术等级评定和持证上岗准入制度，打造支专业化、多元化、高素质的为老服务队伍。三是充分发挥志愿者作用，在专业人员指引下开展与养老机构结对服务、休息日服务等志愿活动。鼓励志愿者行为，施行志愿者注册制度和储蓄制度，形成年轻时为老志愿服务，年老时免费享受服务的有益循环。四是在养老机构开发公益性岗位，门槛比专业护理人员稍低，吸引就业困难人员或下岗人员实行再就业，按规定落实岗位补贴和社保补贴。

（六）加强舆论支持，营造敬老爱老的社会氛围

社会养老事业的发展需要营造一个“爱老、敬老”，对老年人充满人文关怀的社会环境。政府有责任倡导良好的社会养老风尚，而新闻舆论肩负着传播文明、弘扬正气、传递信息的作用，政府要加强相关的宣传舆论引导，利用电视、报刊杂志、公益广告等平台，有意识的对社会化养老服务进行宣传，使社会各界充分了解机构养老的作用、管理及服务情况，提升对机构养老的认同感，更让子女们认识到在自己能力不足、精力不够的情况下把长辈送入养老机构、日间照料机构不是不孝，而是种责任，在机构中老年人同样能安享晚年。